当今中国正处于一个机遇和挑战共存的发展关键期，近三十载的持续建设和不断改革为我国未来的发展奠定了良好的基础，但同时暴露出诸多深层次矛盾和问题。不可否认，其中的一些矛盾和问题是新生的，是社会发展中共有的问题，但更有一些矛盾和问题是我国特有的体制性问题，虽历经二十年变革而尚未能真正得以解决。在我国新的历史发展时期，政府职能转变将是影响和制约我国发展的决定性体制因素和关键，必须寻求根本性变革和突破。
一、政府职能转变是当前我国政府改革的重点
二十多年来，我国始终在进行着一场伟大而深刻的变革，尝试和努力通过变革革除旧因素，消除旧体制的影响，并希望在变革之中探求和激发把中国引向富强之路的动力。这场变革发端于经济体制改革，目标指向于完善的社会主义市场经济体制。历史和实践证明，这一改革起点选择及其进展是成功的。二十年来，经过改革，“我国经济体制改革在理论和实践上取得重大进展。社会主义市场经济体制初步建立，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度已经确立，全方位、宽领域、多层次的对外开放格局基本形成。改革的不断深化，极大地促进了社会生产力、综合国力和人民生活水平的提高。”［1］
我国二十多年的改革，基本是围绕着盘活企业展开的。如何改变企业无独立性、更无创造性的状态，使其真正成为市场主体，就成为改革的核心问题。从实施农村家庭承包责任制到赋予经济特区和沿海地区改革自主权，从“放权让利”，扩大企业自主权到建立“产权明晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度，从偏重于搞活国有经济到从政策和法律上确认和保护非国有经济的市场地位，再到致力于市场化的改革，所有这些都大大推进了中国企业的市场化运作，推动了中国经济的迅速发展，取得了很大成效。这一成果的取得有三个明显的特征：
第一，它是通过政府逐渐放弃物资分配权和企业经营管理权这些明显违背市场规律的方式实现的，解除的只是束缚企业和中国经济发展的明显不合理的外在限制。这一过程虽然不可避免地涉及政府角色定位和职能的改变，但从本质上说尚没有触及政府职能的根本。第二，很大程度上，它所涉及的是政府改革中最容易和最简单的部分，直接表现为大刀阔斧地精简经济管理部门和裁减人员。1982年、1988年、1993年和1998年我国进行的四次机构改革，基本是以经济管理部门作为裁撤重点。第三，改革的聚集点在于企业，着力于塑造社会主义市场经济的微观基础。换言之，改革主要侧重在经济领域中进行。
然而，我国的改革毕竟不是一场单纯的经济改革，与社会主义市场经济目标相适应的体制，不可能只是针对经济领域的制度安排，而是关系到整个社会、各个领域的相互适应的制度安排。退一步说，即使经济改革，要取得实效，从长远和根本来说，也需要行政管理体制和政治体制的配套和衔接。如，宏观调控着力解决的投资过度膨胀等突出矛盾和问题，归根到底是政府行政管理改革不到位、体制不完善、机制不健全的直接后果。而且，更为重要的是，经济改革最终必然延伸到行政和政治领域。“随着市场化改革的深入，中国民私营经济的崛起，中等收入群体不断形成和扩大，劳动力市场的发育，各种市场交易、自由迁徙以及建立在此基础上的市场化组织和社会性组织规模的日益扩大，各个社会群体都一方面希望政府放弃对某些领域的人为限定和控制，另一方面又希望政府提供他们所迫切需要的公共服务。这是改革的必然逻辑。”［2］
最近，中共中央在《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确提出“我国正处于改革的攻坚阶段，必须以更大决心加快推进改革，使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展。”同时指出，“加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。” 这标志着在新的历史时期，政府改革是我国改革的重点和突破口，政府改革的成效决定着我国未来改革的成败。
职能是政府的核心要素，是政府角色定位的集中体现。政府职能转变既是经济转轨的关键，又是推进政治体制转轨的起点，政府职能转变构成了联结经济体制改革、行政体制改革和政治体制改革的关键一环。温家宝总理在《〈关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议〉的说明》中，也明确指出政府改革的“重点是要进一步转变政府职能。”
二、我国政府职能转变存在的问题
应当说，经过20多年的积极探索和总结经验，并借鉴西方发达国家的成功做法，我国政府职能转变的方向和任务已经十分明确。今后一个时期，我国政府职能转变的核心就是要实现从计划经济下的“全能政府”向市场经济下的“有限政府”转变，“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”。但如何将这些方向和任务转化为各级政府的切实行动，保证和促进行政机关在政府管理中真正弱化、转化和强化相应的职能，却是当前我国政府职能转变面临的重要课题。从我国现有的政府职能转变情况来看，有三个突出问题值得注意：
（一）较为重视弱化政府职能，相对忽视了相关政府职能的强化
改革开放20多年来，尽管政府在弱化和转化相应的政府职能方面仍有很长的路要走，甚至在一些行业和领域中尚需要采取根本性的措施，进行重大的结构性调整，但总体而言政府在经济调节和市场监管方面的职能调整相对受到更多的重视，步子迈得更大，政府在退出经营性、竞争性投资与服务领域，将其还归企业和市场方面取得了一定的成效，至少政府官员头脑中对在此领域中的职能转变有了更多的意识和体悟，而对应当强化的职能关注仍然不够。
历史和现实证明，正如政府不是万能的一样，市场和社会也并非万能的，完全自由放任的时代已一去不复返，及时、合理弥补市场和社会的功能缺陷，发展公共服务正是现代政府的作用之所在。对于我们这样尚处于社会主义市场经济初期的国家更是如此。由于消除政府对市场的不当干预、发挥市场力量是当前构建社会主义市场经济的主导任务，弱化政府职能更为政府和官员所重视、所强调，却在一定程度上忽视了政府在社会管理和公共服务方面职能的强化。在注重发挥市场作用的浪潮中，一些政府及部门有意或无意地淡化了政府的管理，甚至把社会管理和公共服务职能不当、不合时宜地推向市场，导致社会的失序和混乱。基础教育、医疗卫生、生态建设、环境保护、社会福利和社会保障等领域和方面存在的诸多问题，与政府在社会管理和公共服务方面的职能转变不到位有相当大的关联，而这些问题是市场自身无法调节和解决的。近两年来，以应对“非典”这一突出事件为契机，中央和地方政府开始认识到政府在社会管理和公共服务职能方面的重要性，并有意识、有目的地强化了政府在应对突发事件中的作用，使政府在这一方面的公共服务职能加强，短短的两年时间里，全国就完成公共突发事件应急预案制度的制定和落实，使国家的应急能力和社会安全有了极大的提高，这是政府职能变化中强化其应该强化一面的典型例证。但总体而言，在我国政府职能转变中，弱化的色彩浓，而强化的份量远远不够。温家宝总理就曾指出：对政府职能中的社会管理和公共服务，一些领导干部过去知之不多，工作力度不大，而这两项任务恰恰是政府极为重要的职责，恰恰是政府当今最为薄弱的环节，这将直接影响人民的生活幸福和社会的安定，我们必须尽快解决这种不均衡状态。
（二）没有实现政府职能转变的强约束性
近20年来，在各方努力下，政府职能转变取得了一定的成效，职能转变的要求已日渐内化为不少政府机关及其工作人员的自觉行动，但政府定位和职能配置的复杂性和抽象性，使得不少政府机关难以将其与具体的政府管理结合在一起，造成职能转变说起来容易、做起来无从下手的局面，客观上也对这项工作的评价和监督带来了诸多困难。这很大程度上与我们没有为政府机关职能转变提供一个有效的、带有强制性的标准有关。政府职能应转向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，这一目标虽然很明确，但缺乏判断标准，让众多的政府机关和人员在面对一个事项是否政府要介入时常常感到无从下手。这一现实说明，如果我们不能以制度的方式明确政府该做什么，为政府机关和人员提供一个具体的标准，政府职能转变只能靠政府机关和人员揣测，在现阶段我国公务员素质尚难以适应时代需要的情况下，职能转变很大程度上可能会流于表面。
（三）没有恰当解决调整后的政府职能社会接管问题政府职能调整和行政机构改革涉及国家权力的转移，是国家权力从经济领域和社会领域中的每一个角落部分有序地退出，即还权于民、还权于市场、分权于社会。从宏观上看，政府职能调整和行政机构改革是中国社会整体改革的一个组成部分，它的含义决不仅仅是撤销合并机构、精简人员、提高效率，它带动的是社会的结构性变动。这种结构性变动涉及到经济、社会、政治各领域的各个层面。因此，政府职能调整和行政机构改革的成效决不能简单考虑政府本身，而应实质性考虑社会整体，尤其是政府职能裁减后社会对这些职能的接管。例如，随着行政机构改革和职能转变，原来由政府承担的大量的直接管理企业事务和社会事务由谁来接管就成为一个问题。由于社会自治不发达，缺乏强大的行业组织、社会中介组织的有效管理，所以中国历次政府机构改革面临的总是同一个难题：行政机构的低效率是因为政府承担过多的社会职能和经济职能，而这些职能从政府剥离出来，社会本身又缺乏自我组织和管理能力。中国以前多次政府机构改革，只是在上下级政府机构之间进行，导致机构改革对政府职能的设计老是在政府自身内部兜圈子。如何有效培育社会组织和社会力量，解决政府职能调整后的社会有效接管问题，是中国行政机构面临的重大课题。
一个国家有多少行政机关，它们应承担哪些管理职能，它们的权限范围有多大，这些问题不仅涉及到政府的定位和组织体系，更关涉到公民的权利，以及在此背后的国家与市场和社会关系的重大问题。政府职能的调整和行政机构的改革从根本上是政府与市场、政府与社会、政府与公民关系的调整和重构。自20世纪70年代以来，伴随着国家干预主义与社会放任主义的式微，构建国家与市场和社会良性互动关系的尝试成为主流做法。这一模式强调国家必须保障社会具备相当程度的自治，又必须解决市场和社会无法自行消解的矛盾。理论上说，这是一种十分理想的模式，但如何根据本国国情进行现实的制度设计却又十分困难，需要我们做进一步的探讨。
三、不断把政府职能转变推向深入
面对当今我国政府职能转变存在的问题，与全面建立小康社会的目标和与“必须把我国经济社会发展转入全面协调可持续发展轨道”［3］的要求，我们必须大力推进政府职能转变。
（一）必须注重政府职能转变的梯度和政府核心职能
政府职能虽然包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能四个方面，但四项职能不是同等重要，而是有梯度和层次的。在这四项职能中，公共服务是现代政府的主要职能，而且从根本上说，经济调节、市场监管和社会管理的最终落脚点也在于为社会和公众提供服务。多年来，我国的政府职能转变和调整多集中于经济调节和市场监管方面，相对忽视了社会管理和公共服务职能的调整和强化，这虽然在改革初期十分必要，但社会管理和公共服务的薄弱，却引发了社会不公、贫富差距明显和社会冲突严重等诸多社会问题，既影响了政府形象，也在一定程度上阻滞了经济和社会的发展。这一状况必须加以改变。
20世纪70年代后西方国家的公共行政改革，的确出现了将公共服务职能输出机制市场化和社会化的现象，但这不能简单成为我国不重视公共服务职能的借口。我国的职能转变与西方国家的职能调整的背景不同，不具有完全的可比性。西方近现代国家的政府职能演变大致经历了三个阶段：在自由资本主义时期，政府的职能有限，集中在维护国家安全与社会秩序方面；在垄断和福利资本主义时期，为解决自由竞争形成垄断所带来的市场失灵的难题，西方国家政府不仅开始干预市场机制运行，而且也提供社会保障、环境保护、交通设施等公共服务,采取更积极的政策来满足公民更多的权利要求；20世纪70年代至今，由于过度干预引发的政府失灵，不断增加的福利所带来的财政危机，以及政府传统官僚组织体制的弊端所带来的管理危机，不得不通过放松政府对经济和社会活动的规制来压缩政府职能。可以看出，它们近年来进行的政府职能调整是建立在相对完善的市场机制和社会机制之上，政府适度收缩职能，是在具有较充分的市场力量之下进行的。而且，即使让市场和社会来承担部分公共职能，也在于充分利用了市场机制和社会组织机制的优势，提升了公共服务产品的供给质量和供给能力。
我国的政府职能转变虽然方向也在于注重发挥市场和社会力量，但这一进程恰恰是在市场和社会力量都十分薄弱的条件下开始的。因此，我国的政府职能转变面临着“市场失灵”和“政府失效”的双重困难。由于一段时间里在政府职能转变中过多强调发挥市场作用，将本该由政府承担的公共服务职能一并推向了市场或者放松了必要的规制，因而出现了服务真空或失调，因此，与西方国家的政府职能调整重在解决如何提高服务质量不同，我国政府职能转变重在解决由谁来承担社会管理和公共服务职能，同时也要提高服务质量。
中共中央在《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确提出要加强各级政府的社会管理和公共服务职能，并强化了政府在社会公平、公共服务和生态环境方面的指标，且以此作为配置财政税收等公共资源的重要依据。这就要求政府转变职能，能够实现履行社会管理、公共服务职能和维护社会公平的需要。
（二）必须注重政府职能的质量
在2003年的行政管理体制改革前，我国以往的政府职能转变多依托机构改革进行，其内容基本以精简与分流为主，注重的是职能转变的量而不是质。2003年的行政管理体制改革十分强调要建立适应市场经济规则要求的政府职能体系，标志着我国政府职能转变开始由量向质进行转型。在历经二十多年的改革、政府明显不合理的职能和机构得到裁撤的情况下，我国政府职能的转变必须改变仅从量上着眼的思维和做法，而应当从政府的内在属性上来思考政府的职能转变问题。这包括三方面的内涵：
第一，必须从政府的定位上来确定职能转变的思路和重点。政府的职能不是划一的，也不是一成不变的，政府职能与政府定位密切关联。不仅不同层级的政府职能存在差异，而且不同地域的政府在具体的职能配置上也会存在差异。因此，除了在政府职能转变的总体方向上存在着共性，不同层级和不同地区的政府在具体的政府职能转变上可能会存在诸多差异，这就要求政府从自身的定位出发，在综合考虑本地区的自然条件、资源状况、经济发展水平等因素的基础上，确立自身的职能转变要求，而不是简单照搬。
第二，必须从履行职能的内在要求来思考职能转变。从外在的形式看，政府职能转变表现为简单的职能存留问题，但从深层来看，政府职能的调整本质上关系到政府如何有效发挥作用的问题。因此，未来的政府职能转变必须转变以前单纯考虑政府该不该管某一事务或问题的观念，而要进一步深入思考和解决政府该怎样管和如何管好某一事务或问题。
第三，妥善解决职能转移后的衔接问题。对于过去由政府承担而转移向市场和社会的职能，政府不能简单一推了之，而必须解决好后续的衔接问题，避免政府退出后的管理和服务真空，造成社会的不安定。
（三）必须实现政府职能的强约束性
为改变过去我国政府职能转变一定程度上凭感觉、凭长官意志，以及政府职能转变难以评估和监督的状况，我们必须探索政府职能转变的新思路，努力实现政府职能的强约束性。
应当说，《行政许可法》为我国政府职能转变的路径提供了一个示范，它在系统总结我国行政许可制度改革的经验基础上，通过立法将职能转变的要求转化为强制性的具体规则，这既为各级政府转变职能设定了可供实施和操作的现实渠道和途径，也为监督各级行政机关职能转变情况提供了易于识别的判断标准。因而，《行政许可法》通过对行政许可设定制度的合理安排，将职能转变的内在精神融入法律条文之中，在职能转变、政府日常工作与法律实施之间构建起了有效的纽带，从而把职能调整的导向性、软约束性与法律的明确性、强制性有机结合在一起，增强了职能调整的操作性和可监督性，也保证了其实效性和长久性。
必须承认政府职能是随时代、甚至是随地域变化的，政府的定位也是复杂的，有些政府职能转变很难或者根本无法通过规则来表达或实现，但也必须承认政府职能仅靠一个方向或一个口号，而没有具体的制度作支撑，是很难实现的。因此，如何把政府职能转变与法律实施及政府的日常工作有机结合起来，就是当前我们政府转变的重大课题。《全面推进依法行政实施纲要》在总结《行政许可法》的基础上，对政府职能转变作了更为具体的规定，但仍然太抽象，建议国务院能够出台更为具体的政府职能转变的文件，至少是指导性文件。如果能把政府职能转变落实为具体的方面，哪些方面应弱化甚至退出，哪些方面应转移或授权，哪些方面要增加或强化，并定期列出时间进程进行检查，也许能更快更扎实地推进我国的职能转变。
（四）必须实现政府职能转变过程的法治化
严格来说，政府职能调整涉及到国家权力的调整、机构和人员的精简，影响到众多人员的利益，是一件十分复杂而重大的事项，应当严格按照法律规则和程序进行。然而，在整个制度转型背景之中，政府职能转变本身即意味着一种尝试，难以通过法律规则来实现。因此，法律与职能转变在一定程度上存在着紧张关系。如何既保证改革和政府职能转变在法律框架下进行，使改革取得合法性和法律权威性，同时又不因法律规则的僵化影响改革的顺利进行，十分重要。
现代国家的公共行政职能极为复杂，并且为了顺应迅速发展而多变的社会需求，它们的变化也非常频繁，对于目前正在进行体制变革与转型的中国而言，更是如此。然而，如果由此否认法律对政府职能予以规范的必要性与可行性，可能会导致人们对改革和政府职能转变正当性和合法性的怀疑，而且极有可能影响政府职能转变进行和结果的长期性。与我国的政府职能转变和行政机构改革的快速推进相比，我国相应的法律建设却十分滞后，政府职能调整和行政机构改革主要依靠行政手段进行。从1988年改革开始实行“三定方案”，即“定职能、定机构、定编制”，并延续至今，对行政机关的职能界定、内部机构设置和编制规模都有很大的制约，但“三定方案”毕竟既不是法律，也不是法规，中央多次提出的“实现国家机构组织、职能、编织、工作程序的法定化”的任务，至今没有落实。因此，我国今后的政府职能调整应当在总结经验的基础上，努力通过法律程序进行，改革的成果更应上升为法律规范，以保证成果的可持续性。●行
［参考文献］
［1］2003年中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。
［2］迟福林现阶段的政府改革［N］中国经济时报，2003-04-18
［3］中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》。
（作者：应松年，国家行政学院法学部主任、教授、博导；杨伟东，国家行政学院法学部副教授，北京 100089）
（责任编辑 方晋）
