［摘 要］“行政依赖症”是不良行政心理的一个主要方面，其特点是人们对行政权力、机构、人员、活动有过度的和非分的依赖感，及其自身缺乏独立的自我意志、组织、活动能力等和存在严重的不自信。文章分析了“行政依赖症”的表现，探讨了它的成因，并拟议了几种克服办法。
［关键词］ 行政依赖症；行政心理；表现；成因；克服办法
［中图分类号］D6301［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2006）07-0045-03
本文认为，“行政依赖症”是我国现代行政心理的一种特质，比较普遍也相当突出。本文正式提出“行政依赖症”这一概念，并作番抛砖引玉的探讨。
一、“行政依赖症”的含义与表现
所谓“行政依赖症”，即人们对行政权力、行政机构、行政公务人员及行政行为的过度的和非分的依赖感，以及与之相应的对自身独立的自我意志、自我组织和自我活动能力等的严重缺乏和极度不自信。该症状表现为依赖行政成为一种习惯，一事当前不管是否需要行政介入和行政手段；在权力结构中唯独重视行政体系，忽视或轻视其它权力机构。“行政依赖症”是一种社会心理、感情、思维模式和行为方式，是不正确不正常的行政认识、行政价值观和行政态度的总和。
“行政依赖症”在我国是比较广泛的一种社会心理，官员有，民众也有；农村存在，城市也存在；在政治、行政事务中盛行，在经济、社会、教育、文化等事务中也盛行。“行政依赖症”的表现形式多种多样，其极端而典型的存在样式主要有：
1生活和工作的独立性低下，严重不自信。只有依赖行政指导或行政力量才能处理事务，否则就不知道做什么和怎么做，就不能独立工作和组织活动。如果得不到上级的行政指示自己就不能制定工作计划，没有上级文件的发动自己就不能开展行政活动，没有领导陪伴自己就不会召集会议，没有行政政策自己就不能自行解决问题等。更有甚者，不但有创新性的工作对上下级要依赖，就是分内的、法定的、常规的事务也难以独立运作独立完成。
2对行政的认同感和归属感。把行政当成家、当作亲人，对自己的机关、同行倍感亲切，有强烈的认同、喜爱、依恋的感觉，时刻给自家添砖加瓦，时刻回击对自家的攻击。回到行政中他们放松、自在、有安全感，敢于诉苦、耍蛮和随心所欲；远离行政则失掉了靠山，会恐慌、失落、头晕、头痛、焦虑、惊悸。他们的生活方式、话语方式、工作思路等都家族化了，习惯于刻板的生活、官腔官样和文牍主义。
3行政至上的崇拜心理与恐惧心理。一些人认为行政权力最大，是终极的真理和价值，持有盲目的行政万能论，认为没有行政授权任何事情都做不得，有了行政靠山任何事情都可做，因此崇拜领导、崇拜权威。另一方面，这类人也常常对行政机构、行政领导深怀畏惧，害怕他们的不满、批评，谨小慎微而不敢触动龙须；一旦得罪了他们就寝食不安，托亲靠友去赔罪道歉；惧怕行政评价和上级的考核，对非行政的批评和事务却置若罔闻。
4向上的权威依赖和向下的科层依赖。不论行政体系内还是行政体系外，很多人对上级行政都有较大的依赖性，常常寻找大权威、“抱粗腿”、要求特殊政策、借用领导权威推进工作。还有一些行政机构或非行政组织，总是热衷于设立下级行政性机构，繁衍自身的科层体系，不断给行政组织创造出“腿和脚”来，似乎不如此机构就不够气派堂皇；若没有下级来承接业务工作就一定难以展开。上下组织的依赖还常表现为官员之间的人身依赖。下级官员视上级官员为长辈、恩人、导师，每天围着领导转来转去，寻找替领导办事、向领导献媚的机会，努力表达自己的忠诚；上级常把下级当作心腹、子弟、跟班，遇事就伸手求助，遭难就紧急调援，自身的职责、问题下级必须责无旁贷，出点子、出文章、出力气，更要出钱。
5方法上、路径上的行政依赖。在很多行政和非行政组织中，行政命令方法为主，而经济、法律、心理、教育等方法却绝少使用；有事就要政府出面，由政府承担，靠国家、等政策成了习惯。各种事务、问题的处理和解决，都依靠行政命令方式，即便某些事务用非行政方法效果更好，也仍然惯性地一令到底；非行政单位的人事、业务、困难也等行政的介入和裁决，即便行政权威极其厌倦也不惮其烦。
6目标、动力、活动上的行政依赖。社会分工要求每种组织都必须有自己独特的目标、动力和活动，但有些组织却发生了异化和蜕变，演变成了准行政机关，靠行政目标来引导其工作，靠行政动力来推动其运行，自身蜕变为行政的附庸。行政组织有时也要担负非行政的事务，如开展卫生、教育、经济活动。但是，一些行政机构不了解非行政方法，不会设定非行政目标，也不会运用非行政的激励或惩罚，它们把各种非行政事务全行政化了，结果行政机构除了行政什么也做不了，非行政事务一入其手便面目全非。
二、“行政依赖症”的成因
社会心理是社会存在的反映，在我国之所以会产生“行政依赖症”，主要是因为长期存在以下情况：
1行政权力过大，各权力结构不平衡。我国社会主义改造完成后，“大政府”（党和政府等权力机构的总和）的权力达到了顶峰，国家事无巨细都由政府操办，人们吃饭穿衣找政府，就业住房找政府，夫妻闹矛盾也找政府。这种“大政府、小社会”的格局，自然导致人们对于行政的依赖心理。
2管制型行政。过去我国的行政特点是管制性的，对于社会的各种人、组织、活动都以管制为目的和手段，“大政府”对经济社会文化事务干预得过多过深且控制得过细过死，社会和公民始终被支配、安排着，只能跟随、顺从、接受，几乎没有自己确定目标、主动生活的机会，都成了政府机构的一个部分或它的延伸，缺乏自我组织和自我服务能力，生活在申请、等待、找人的模式中，久而久之便养成心理上的行政依赖。
3资源相对垄断。获取利益是人们行政行为的基本动力，而满足利益最关键的条件是资源，如物质资源、财政资源、政策资源、法律资源、道德资源、舆论资源等。这些资源掌握在谁的手里，谁就有权力，就会成为中心，人们就要依附于他。在过去，我国的各种资源都集中在“大政府”手中，权力高度集中，资源配置和利益分配一般都由政府说了算，人们不能自己吸纳资源、调动资源，也不能自己解决问题满足需要，因此只能依附于行政之上。
4官本位、权力本位及权力自身的不断扩张。官本位下权力占有一切，衡量一切，官员给人最鲜明的印象就是“有权”。上级官员或机构对于下级、对于社会就是权威、根本，决定他们的生存与发展，他们势必事事服从上级、请示上级，唯上级的意志为转移。而官僚体系自成一统，与社会分离，也使得他们只能从内部寻求解决问题、落实决策的途径和人选，必然严重依赖下级，要给自己创造更多的耳目和腿脚。而且，权力具有自我扩张的倾向，它们会不断地自我繁衍，不断侵吞社会私域的范围，在没有限制的情况下自然要扩大已有的权力。
5市民社会弱小，社会团体不发达，各项事业的独立性差。民主社会的一大特征是社会和政府分离，在政府外存在一个能力较大、较为健全的社会体系，包括各种社会团体、第三部门、非政府组织等。它们可以代行一些政府职能，承揽不必由政府负责的社会事务，也可以和政府联合解决一些公共问题，由此实现了社会资源的分散化和解决社会问题途径的多元化。
6责任意识淡漠，行政惰性浓厚，有较重的推诿心理。完成任何职责都要耗费大量的体力和精力，都会遇到各种各样的困难，而且还要面临失败带来的惩处。推卸责任最省力气，更省心省事。一些官员形成了不良的工作态度，而一些部门又缺乏明晰的责任制度，都致使了行政事务的外化和泛化。
7人们心理、人格的独立性差，存在一般性的依赖心理。中国人历来就被笼罩在宗法的网中，隶属于“圣君”、“慈父”和“父母”官，唯上唯书唯大人；历来都缺乏个性、自我和独立意识，在婚姻、职业、兴趣爱好上听命于家长的决断。现代行政集权加重了这个倾向，人们从私人生活中的依赖进而扩展到公共生活中对行政的依赖。
8人治盛行。人治的特点是具体的官员靠具体的言行进行领导，没有一般的规则和统一的程序，决策武断，暗箱操作，人情大于法或有法不依执法不严，行政活动随意性极大。人治下事情如何发展要看长官的意志，是非曲直如何要等长官评说，一件事、一个人遇到不同的官员就有不同的结果。长期的人治教会了人们去依赖行政、依附官员，这是万变不易的制胜法宝。
9泛行政化。近代以来我国一直处于社会转型和政治转型中，行政化和军事化是极其流行的方法，也相当凑效，各种组织、活动、管理过程都蜂起效尤。而且，我国的公共管理理论落后，对于各类公共组织如何组织、建设和管理缺乏新的思路和方法，最终万川归一，都走到行政这条路上。
10权利义务观念淡薄，分享权力的心理严重。长期以来我国缺乏明晰的权利和义务规范，人们对自己的权利义务是什么、边界何在很不清楚，结果很多人追求非分的权利和权力，常常借助于不该为他使用的手段、组织来办自己的事情，上下借力、同级借力的现象便比比皆是。
三、“行政依赖症”的克服
“行政依赖症”的存在，给公共行政自身和社会的各项事业都带来了负面影响，如造成行政机构的臃肿，加大社会财政负担；产生大量的官员，增加内耗的频度和协调的难度；扩大行政权力，强化集权倾向；降低人们的独立性、创造性，稀释社会的活力和动力；组织过细过密，管理过于繁复但效率低下。因此，对于“行政依赖症”，应想方设法尽力克服。为此，本文建议对症下药采用如下措施：
1对政府进行多方面全方位的改革。推进行政分权放权，促进社会资源占有主体的多元化和分散化；转变政府职能，把政府从管制型改造为服务型；完善政府结构设计，取缔一些无用的机构与职位；健全官员责任的考核、奖惩制度，加强民众对官员的监督权，对于滥施权威、垄断权利、舞权弄术、胁迫人们依附行贿者给予惩处。
2促进市民社会发展，培育社会自治能力和自我服务的社群组织。其中的关键是政府放权放手，把相当部分的行政业务分离出去让渡给社会，为社会提供发展空间。政府还要鼓励中介组织、行业协会、基金会等非政府组织的繁荣壮大，并用法律和制度的方式巩固改革的成果。
3加强法治建设，依法行政，依法维权。当社会实现了法治后，人们有什么权利法律规定已很清楚，按照法律就可以实现，那么人们就免去人身依附的必要了，也不需要寻找政策、找权威、拉关系、走后门。
4、提高行政官员和一般公民的能力素质。有些人的行政依赖是不得不依赖，他们的确能力太低，自己无法解决问题，靠官员、等上级实在出于迫不得已。但是，如果他们的能力提高了，素质增强了，这样的等靠要既没有必要，也很麻烦。因此，提高全民和官员的自身素质与能力具有釜底抽薪的重大意义。据此我们要改进教育，把教育从知识型转变为能力型。
5、思想观念上的教育和重塑。主要包括公民意识、民主意识、平等意识、公仆意识、责任意识、权力意识、权利义务意识以及独立的人格与心理等方面的教育和重塑。中国的转型需要观念转型，尤其需要行政观念的转型。因此，要开展全社会的启蒙运动，启科学、民主、法治之蒙，而其中的重中之重，则是对行政人员的公民教育，努力消除他们头脑中的各种各样的权力本位思想和特权意识。●行
（作者单位：姜继为，北京化工大学文法学院公共管理系教授、政治学研究所常务副所长，北京100029；朱英群，河北广播电视大学，石家庄050071）
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