［摘 要］取消农业税确保为农民减负增收的同时，也必定会进一步带来乡镇基层政府供给能力下降与农民自我供给缺乏制度化规范等突出问题。本文结合湖北省部分地区的实际调研，分析了税费改革后农村公共品供给出现的“国难主”与“民难辅”的两难处境，提出必须从乡镇政府、村委会以及农民自身多方面入手，建立以政府为决策和供给主体、村委会为需求表达和执行机构、民间资本为辅助的供给体系。
［关键词］ 税费改革；农村公共品；供给能力；供给体系
［中图分类号］F8104［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2006）05-0017-05
取消农业税堵住了县乡基层财政的制度外筹资途径，从根本上减轻了农民的负担，为农民增收提供了保证，但不可否认，它也间接地削弱了乡镇基层政府的财政能力，农村公共品供给的不足与乡村治理的弱化成为新农村建设中不得不面对的突出问题。
我们在对中部农村的实际调研中发现，税费改革后，农村公共品的供给主要面临以下两个方面的情况：基层政府供给能力的下降与农民自我供给缺乏制度化规范。
一、基层政府：供给能力下降
基层政府供给能力的下降表现在显性和隐性两个方面。显性的是财政上的吃紧，农村公共品供给能力下降。税费改革前，农村公共品供给主要依靠制度外供给，基层政府可以通过各种行政事业性收费、教育集资、乡村范围内的生产和公益事业集资以及各种摊派、罚款来筹集农村公共品供给资金。税费改革后，这些费用逐步取消，主要依靠上级政府的财政转移支付填补基层财政缺口，辅以“一事一议”的村民集资，农村公共品供给开始转向制度内供给为主。在这样的供给模式下，由于转移支付体系以及预算体制本身存在的制度缺陷，上级政府的转移支付对基层政府来说总是存在较大缺口。以W镇为例，该镇自2003年开始推行税费改革。2003年度收入656.24万，支出731.55万，其年度财政缺口是75.31万；2004年总收入485.96万，财政支出937.9万，年度财政缺口上升到451.94万。（资料来源： W镇2004年财政预算执行情况及2005年财政预算报告）。在这样的压力下，基层政府的“经济人”理性显然不是倾向于最大限度地来增加农村公共产品的供给、为农民提供服务，而是倾向于减少与政绩关系不大的农村公共品供给。
基层政府公共品供给能力的隐性下降主要是指基层政府对乡村社会的影响力和组织力下降。首先，“不听话”的农民越来越多。笔者在对湖北省X乡进行调查时，该乡乡长用了这样一句话形容当前的农村，“中央对农民太好，把他们都养坏了”。何谓“养坏”？乡镇干部不好收钱了，“一事一议”的１５元钱都收不上来；对水利灌溉等费用拒缴；对干部的认同下降，完全“不怕”。因此，基层干部们认为：“在税费改革前，‘好’农民占80%-90%，税改后，‘好’农民只有30%-40%”。其次，农民开始变“懒”。农民对政府不再承担任何义务，“搭便车”的思想加剧；基础设施的维护没人愿意白干；农村道路修建、水利设施的维护等基本的公共品供给普遍缺乏劳动力投入。
基层政府公共品供给能力隐性下降的原因可以从两个角度分析。从经济学的角度看，无论是农民变“懒”还是变“坏”，其实只是农民“经济理性”的回归。家庭联产承包责任制尽管打破了原来的集体经济模式，“交足国家的,留够集体的,剩下都是自己的”，农民对国家、对集体始终还是肩负着责任与义务。税费改革取消了农民对国家、对集体一直背负的义务，农民从“国家”回归“社会”，拥有了自己决定是否愿意承担义务的权利。在农民“经济理性”的复苏而又没有了政治强迫力约束的条件下，农村公共品作为“市场失灵”的领域，出现这样的困境，也并不奇怪。
基层政府的影响力下降还有着深层次的社会原因。按照一些乡镇干部的说法，一直以来乡镇政府最明确的职能就是征收钱粮税费、催种催收。税费改革使乡镇政府“收”这一基础职能失去。“收”的权力的丧失，不但从制度上改变了长期以来基层政府在农村社会的强势地位，更从农民的心理上颠覆了基层政府角色。中央的税费改革政策减轻了农民的负担，让农民对国家中央政府的信服度上升，但也同时加剧了农民将“中央政府”与“基层政府”概念分裂的趋势。农民对乡镇基层政府作为乡村管理者的角色认同逐步在弱化。
二、农民自我供给：亟待制度化规范
在政府对农村公共产品供给不足的情况下，探索多元化的供给主体和农民自我供给模式便成为农村改革的一项重要内容。从我们调查的情况来看，农民自我供给面临着制度化的困境。农村存在的各种公共品供给方式或者供给模式都亟待提供制度上的保证和规范，从而才能使其具有较强的现实操作性和可移植性。这些困境的主要表现是：“一事一议”规范化难题，农民自我供给的低效和民间精英组织供给的不可移植性。
1、“一事一议”的规范化难题。根据中共湖北省委、湖北省人民政府公布的《湖北省农村税费改革试点方案》有关规定，村内兴办集体生产和公益事业所需资金，不再固定向农民收取。按照“一事一议”的原则，年初由村民委员会提出预算，经村民大会或村民代表会议讨论通过，报乡镇农经管理部门审批，由乡镇政府批准并报县农民负担监督管理办公室备案。筹资额严格实行上限控制，每人每年最高不得超过15元 。“一事一议”作为税费改革的重要内容，是对政府供给为主的供给体制的重要补充。但在调查中发现，“一事一议”实际发挥的作用非常有限，亟待操作规范。
首先，政策规定的１５元限额太少。我们分别对湖北省Q镇3个村庄的道路修建作了调查。我们了解到，按照当地的原材料价格和劳动力情况估算，３．５米宽的村级道路修建成本约１９万／公里。经审报后，国家可以提供７万／公里的资助资金，因此地方财政和村集体需要配套１２万左右。一个村庄的人口多为１０００－１５００人，每人收取１５元也仅１．５万—２．３万，需要地方财政支援１０万左右。这对本已是捉襟见肘的地方财政来说，几乎是不可能的。更何况，一条道路绝对不止１公里，并且一个村庄一年需要提供的公共品并不只是道路修建一项。
其次，议题的选择需要规范化。一个村庄需要提供的公共品范围广泛，从道路修建到水利设施的维护，从村庄经济发展资金投入到村民社会福利的保障，哪些是政府承担的，哪些需要村庄自己承担，什么范围内的事务才需要全体村民商议等问题缺乏制度的明晰规定，导致了“一事一议”效率的低下。
最后，决策程序需要规范。湖北省F村在2005年的“一事一议”会上通过了两项议题：道路修建与河堤修护。而实际上，在最初提出的道路修建、河堤修护、药材种植、板栗种植以及堰塘清淤六项议题中，道路修建、药材种植和板栗种植的通过率是１００％，河堤修护的通过率只有６０％。这样的结果其原因在于村干部认为河提的修护对村庄的效用最大，因此对不同意的村民进行了说服，最终通过。这里我们不禁要问，“一事一议”的决策标准到底是什么？最后，15元的收取必须要规范。中央推行“一事一议”，其初衷在于通过农村公共品的提供解决农民生产生活中最迫切的实际问题，切实让农民得到实惠；同时加强对财政资金使用的监督，提高供给效率。但是我们看到在实际的操作中，“一事一议”所规定的15元限额在不少地方成了村集体的固定收费款项，甚至直接从粮食直补中扣除。 “先议后收”变成了“先收后议”，农民的需求表达权和决策权形同虚设，有效监督更无从谈起。
2、农民自我供给的低效现象。根据公共选择理论，消费上具有竞争性但是却无法有效地排他、受益范围有限的公共物品，由非营利组织或社区按照俱乐部产品进行自主供给可能比地方政府更有效率。但是，我们发现：即使是基于共同的偏好，依靠农村社区自我协商也很难做到这类公共品的有效供给。其原因主要是农民出于自身经济理性的考虑，导致内部自我协商的交易成本过高。再加上缺乏事后的制度安排，以及其他不确定性信息的影响，从而使农民更倾向将公共品供给转化为“私人品”自我供给，致使社会总福利的丧失。
以Q镇H村例，该村现有人口1047人，共计210户人家分布在5平方公里的地域内。由于该村地处丘陵地带，其居住形式多以10-15户为一组形成一个埦分散居住。该村的人畜用水多依靠水井供给，而打凿一口水井的花费为1100-1200元，这样的造价对于人均年收入仅有1400元左右的村民来说的确是一笔不小的开支。因此，村子里至今仍有接近1/3的人家没有小水井。不过，打凿小水井并不是唯一的取水方式，我们在该村一个埦里发现了由县水利局投资修建的小水塔。整个水塔由一口水井，一个水泵，一个水池及水管构成，于2004年8月竣工。水池修建在埦后的地势较高的小山坡上，水泵将井水吸取后通过157米长的水管送到水池中，然后再通过两根分别长48米和157米的水管将水送到村民家中，这实际上是将分散的小水井转变为统一集中供给。该水塔的修建费用是5860元，埦里的居民每人每月只需交付1元钱的电费。水塔由埦里居住的一位老教师负责日常管理，他负责每三天开动一次水泵，一次三小时，并且负责收取每月的电费。老教师可以从电费中得到一部分报酬，但不得超过15元。
无论从经济效益角度还是从社会效益角度来分析，小水塔的供给方式都比小水井方式效用高。一个埦中如果所有居民都分别打井，其总成本是10000-20000（按10户计算），而一个水塔的总成本只是5000左右，只是水井的1/4；水塔修建好后，每户村民在家即可获取干净的饮用水，节省了打水所用的时间与劳动；水塔所使用的水源也被修建了遮尘盖，水池也是封闭式，水质与小水井相比也更加卫生。然而，这样无论怎么算都应该是最优选择的小水塔却并没有在H村推广开来。水塔已经修好了１年多，但是至今，该村仍然以小水井为主要的供水方式。未打井的人家还在不断地打凿新的水井。
从经济学的观点来看，村民弃水塔择水井的原因主要是以下三个方面：第一，交易成本过高。修建水塔所需的经费预算，水源的选定，以及费用的分摊很难形成统一意见。第二，不确定性信息的影响。村民中有这样的心态，我交别人交不交？集资款谁管、怎么用？对其他人偏好不了解的情况下，村民对交钱处于观望状态；同时，由于缺乏事后制度的约束，村民也对集资后的钱能否专款专用存在很大的疑虑；第三，组织成本过高和激励机制的缺乏，这两个原因导致水塔修建缺乏牵头人和组织者。修建水塔并不仅仅是集资的问题，它还涉及到购买原材料，组织劳动力，协调村民意见等一系列琐碎事情，在没有一定的激励体制的情况下，该村至今没有人愿意出来承担组织工作。由此可见，对于农村公共品的提供，农民出于自身经济理性的考虑，其博弈的结果极大可能是社会总福利的丧失。尽管农村中存在着小范围的合作，如耕牛共同使用，但是这样的合作是基于参与方个体较少，信息完全、交易成本低的前提之下。一旦面对较大范围内的公共品供给问题，这样的前提条件便不再成立，其结果必然是“囚徒困境”，即个人的理性导致了集体总利益的丧失。
3、民间精英组织供给的不可移植性。我们的调查发现，在农村公共品供给较好的地方一般都有一个共同的身影——民间精英。对农村公共品的供给做出贡献的民间精英主要有两种：一种是政治精英，担任村干部，能直接对村庄的经济发展和公共品供给进行决策；一种是经济能人，能够参与农村公共品供给。在调查中，前者比较典型的是Z村的书记。该村在1986年前负债16万元。自该书记上任后，通过个人关系从镇里贷款建码头，组织党员干部集资办钢丸厂，毛纺厂，使村集体经济迅速发展壮大，２００５年村集体的资金超过了２２万。集体经济一旦有了发展，公共品的供给也就有了。该村在２００５年刚修建了一条道路，从村庄一直通到邻村的另一个埦。这条道路投入总资金5-6万，其中邻村受益的埦出资1.5万。劳动力投入的主要形式是村集体雇工以及受益村民出工，雇佣工是25-35元/天。整条道路只耗时三个月，没有向村民收一分钱；整个工程从规划设计到组织实施都由该村的村委会领导班子牵头负责。无疑，这样的有效供给与该书记个人的能力之间存在紧密联系。而经济能人对地方公共品供给的作用更是明显。湖北省S村的一村民拥有纸带厂、灰粉厂、砖厂、煤干湿厂四个企业和一个施工队，他动用自己近30万元的存款为村民修路，当然村民户也按照他所制定的规则“有钱出钱、有力出力”进行了集资，家庭条件较好的可以出钱代替出力，而条件较差的可以通过出让劳动力进行折算，每户集资额大概在200-300元之间，从而完成了村组公路70%的硬化。
目前，民间精英对农村公共品供给的作用不容忽视。面对国家同样的政策，民间精英的作用已经成为了村庄之间公共品供给差异的关键因素。但是这样的供给力量却具有很大的不可移植性，它与精英自身的能力、影响力甚至领导力紧密相关。同时，精英的出现及作用的发挥也受到外部环境的影响与制约。从制度化的角度来看，对民间精英组织供给进行规范存在很多的变量，难以使它成为一种固定的可操作化的供给模式。
三、对完善农村公共品供给政策的思考
取消农业税以及新农村建设的政策表明，我国在对农村公共品供给方面，已经正式开始向“国主民辅”——以政府制度内供给为主，农民自身制度外供给为辅——的供给模式转变，但是就中部地区的现实情况来看，却是“国难主”、“民难辅”。这里的“国难主”主要是指基层政府在税费改革后财政力量的薄弱与执政能力的下降，无力扮演农村公共品的决策者和提供者角色；“民难辅”是指税费改革后农民自身经济理性的萌发，政策设计的缺陷以及民间精英辅助的不确定性导致农村自身在公共品供给方面存在不可克服的缺陷。要打破这样的僵局，以下几个方面是值得考虑的：
第一，乡镇基层政府定位：农村公共品决策主体与供给主体。由于农村公共品属于“市场失灵”领域，政府承担供给责任、成为供给主体理所应当。而政府担任决策主体的原因在于可以克服由农民自我决策时由信息不对称博弈引发的效率低下问题。具体说来，乡镇政府可以考虑如下变革：
首先，明确政府职能，重构基层政府的服务职能。农村公共品的提供需要乡镇政府的服务。近代新公共服务理论认为，政府应当追求公共利益，奉行服务理念，凸显公民社会的公民权利、公民意识、公民身份和公民价值，强调民主对话沟通协商基础上的政府与社区、民众的合作信任和互动共治。这样的政府趋向于协助公民表达并实现共享的公共利益，而不止于控制或引导新方向。所以，乡镇政府应当转换观念，以服务职能为中心，以提供公共物品和公共服务为主，如审批监督转移支付款项的使用、救灾优抚、治安管理、土地管理、农技推广等。乡镇政府不应为经济增长目标负责，更不应该具备自我扩展能力和资源掠夺能力。
其次，在兼顾国家政策和地方具体情况的基础上，完善乡镇基层政府在农村公共品供给中的决策与监督职责。税费改革前，国家对农村长期奉行多取少予的政策，但是当前国家已经开始加大对农村的“反哺”。围绕建设社会主义新农村这一重要目标，国家加大了财政支农的力度，并出台了一系列政策。乡镇政府是国家政策的直接执行者，对农村社会也十分了解，如何让乡镇基层政府在新农村建设中发挥积极作用和完成职能转变显然是必须认真思考和函待解决的问题。同时，可以考虑建立乡镇政府与村委会的制衡体系，确保转移支付资金的有效利用和中央支农政策的落实，防止乡村社会与基层政府的“脱节”现象。
第二，村委会的定位：需求表达，执行决策。村委会必须肩负起政府与乡村社会之间沟通的责任，将农民对公共品需求的偏好准确反映，同时对国家财政转移资金合理利用。
首先， 重新定位“一事一议”角色，移除农村公共品补充供给职能，强化需求表达职能。按照中央政策的设计，“一事一议”肩负着双重任务：表达农民需求与对公共品提供进行决策。但是，对于这样的双重角色，“一事一议”难当重任。一方面，任何公共选择的规则，要实现公共利益与私人利益的完全兼容都是困难的。依靠“一事一议”来决定公共品的提供不但增加了村民间讨价还价的成本，也很难形成一个大家都满意的决策，降低了供给效率。另一方面，由于公共品本身是“市场失灵”的领域，政府必须扮演“守夜人”的角色，为社会提供公共品，防止社会总福利的减少。因此，公共品提供中 “决策者”的角色必须由政府承担，“一事一议”只能承担起反应农民需求表达的责任。明确了这一点后，“一事一议”制度可以作以下完善：进一步具体化议题的选择程序、表决程序，构建良好的需求表达渠道；以义务工形式取代15元的收费，杜绝“先收后议”情况的发生；完善村民代表的选举，增加农民对资金监督的权力，确保国家转移支付资金的专款专用。
其次，完善村民自治，建立服务型的村委会。村庄的发展，村集体经济的发展与村委会的关系是紧密相连的。要真正做到农民增收，提高农民生活质量，需要的是农民信任、强有力的村委会班子。村民自治体制的完善应当侧重于选举出能人，而非“熟人”、“好人”的制度设计。
第三，农民定位：适当补充供给
首先，明确农民与政府在农村公共品供给上的不同分工。政府必须为农村的道路修建、水利设施的修建、环境治理等准公共品提供资金；农民应当适度承担维护的义务，以出力而非出资的形式履行。
其次，以政府供给为主的模式下，为民间精英提供舞台，完善多元化供给机制。部分农村公共品的供给可以利用技术实现排他，如自来水供给、从而具有可市场化的特性。对于这一类的公共品，可以适当引入民间资本，政府只是发挥监督协调的作用。
最后，推进民间精英带动农村公共品供给。虽然这种模式具有很大的不可移植性，不过，这并非意味着我们在制度上就不能对此做出努力。要让它成为保证农村公共品供给的长效机制之一，我们可以在制度上做出修正，如完善村民自治制度，为政治精英的出现创造条件；鼓励农村公共品供给的多元化发展，为经济精英的发挥创造空间。●行
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(作者单位：刘建平，华中科技大学公共管理学院副教授；何建军、刘文高，华中科技大学公共管理学院研究生，武汉430074）
（责任编辑 张家人）
