［摘要］新型农村社会养老保险制度的政府责任存在不少问题，表现在农民养老的历史债务偿还机制、农民参保激励机制、基础养老金调整约束机制、不同层级间政府财政责任约束机制、政府养老金最低待遇承诺机制和补偿机制度、隐形成本的化解机制缺失等方面，因此，需要构建政府责任供给机制，不断完善农村社会养老保险制度。
［关键词］农村社会养老保险；政府责任；供给机制
［中图分类号］D632·1F840.67［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863(2011)010-0007-04
2009年9月1日，国务院颁布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定在全国10%的县（市）开展新型农村社会养老保险试点工作。虽然新型农村社会养老保险制度较过去的农村社会养老保险制度有很大进步，但是政府责任机制还有待进一步完善。
一、新型农村社会养老保险政府责任机制中存在的问题
1.历史债务偿还机制缺失，农村老龄居民养老权利没有得到保障
新型农村社会养老保险制度对在新制度实施时已年满60岁的“老人”以及跨制度的“中人”的养老问题采取了回避的态度，并没有承诺承担因转制而形成的养老的历史债务。而这些“老人”和“中人”在中国农村发展的各个历史时期，承担了赡养上一代农村老人的义务，政府实际上以其信誉担保下一代人赡养这些“老人”和“中人”将来的养老问题，维系着代际间的养老责任的持续进行。然而，由于新制度的实施，年轻农民的养老保险缴费计入了个人账户，导致老年人的养老资金链的断裂，如果由年轻的农民继续为老年人养老提供资金，势必会加重年轻农民的经济负担，会使年轻农民既要为自己将来养老进行储蓄，也要为已经年老的家庭老人提供资金，制度设计存在不合理因素。由于制度的强制性变迁，政府应该承担制度变迁而产生的成本，只有这样，制度的变迁才能更加顺利，制度才能更加受到农民的拥护。
虽然新型农村社会养老保险制度规定年满60岁的老人每个月可以领取55元基础养老金，但是这并不是对农村老年人历史债务的偿还，主要基于这两个理由，一是基础养老金是一种普惠制度，按照现行制度，只要年满60岁的农村老年人都能享有，它不是针对这些今天的“老人”所特有的待遇；二是标准低，基础养老金作为“老人”的养老金，不能维持“老人”基本生活需要，2008年我国农村居民人均纯收入为4760.6元，而基础养老保险全年每人660元，基础养老金替代率仅为13.86%，远不能满足老年人养老需要。
2.激励机制设计不合理，不能有效调动农民参保的积极性
新型农村社会养老保险制度为了激励农民参保，采取对农民参保补贴的方式激励农民参保，即政府财政在“出口”对农民基础养老金补贴，在“进口”对农民养老保险缴费时进行个人账户补贴。按照现行制度规定，农村社会养老保险的参保者年满60岁时的养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分构成，未参保者的养老金仅有基础养老金，并且基础养老金由政府财政支付且每人每月均为55元，与缴费与否无关联，这样就形成了参保者和未参保者的政府财政补贴每年仅有个人账户补贴30元左右差别，在不考虑利率等其他因素变动情况下，对于一个按照最低档次每年100元缴费参保的农民来讲，缴费满15年而获得政府财政个人账户补贴合计仅有450元，财政补贴水平较低，并不能起到激励农民参保的积极性。
激励机制设计不科学导致不同年龄段的农民参保的意愿差别较大。缴费年限对将来养老金领取额的影响程度很小，如果不考虑个人账户缴费投资收益等因素，对于每多缴费1年的投保者来讲，退休后每月能够增加的养老金仅有0.94元（130元/139个月），如果缴费年满15年，退休后每月能够增加的养老金仅有14.03元（130元15 /139个月），因而农民参保的积极性并不高，特别是年轻人参保的积极性更低。
3.缺乏基础养老金调整约束机制，农民养老金待遇水平普遍过低
保障老年人生活的基本需要是养老金制度建立的初衷，养老金水平高低一般用养老金替代率来衡量，国际劳工组织认为养老金替代率为50%-70%，基本能够满足老年人养老需要，而新型农村社会养老保险制度设计的养老金水平普遍较低。假设一个农民缴费满15年，在静态条件下，即不考虑其他因素的变化，农民选择不同缴费档次的养老金替代率见表1。该表说明，如果一个农民选择最低档次100元缴费，养老金替代率仅有17.40%，即使是一个农民选择最高档次500元缴费，养老金替代率也只有28.28%，养老金替代率水平远低于国际通行的60%-70%的标准。根据国务院扶贫办公布的标准，我国2008年贫困线标准为年收入1300元，如此计算，一个选择最高档次500元缴费的农民，缴费满15年，其养老金为每年1346.28元，略高于贫困线标准。
表1 不同缴费档次农民养老金替代率（单位：元/月，%）
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年缴费档次 |
基础养老金额 |
基础养老金替代率 |
个人账户 养老金额 |
个人账户养老金替代率 |
养老金 总额 |
养老金 总替代率 |
|
100 |
55 |
13.86 |
1950/139 |
3.54 |
69.03 |
17.40 |
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200 |
55 |
13.86 |
3450/139 |
6.26 |
79.82 |
20.12 |
|
300 |
55 |
13.86 |
4950/139 |
8.98 |
90.61 |
22.84 |
|
400 |
55 |
13.86 |
6450/139 |
11.70 |
101.40 |
25.56 |
|
500 |
55 |
13.86 |
7950/139 |
14.42 |
112.19 |
28.28 |
新型农村社会养老保险制度虽然规定基础养老金要根据地区经济发展水平、物价等因素进行调整，但是制度规定并不规范，没有形成完善、科学调整机制，而是建立在“公正政府假设”“道德政府假设”等前提基础之上的，因而导致制度的规定缺乏制度性的硬约束力，不能保证农民能够真正享有社会经济发展的成果。
4. 不同层级间政府财政责任约束机制缺乏，政府间财政责任不明确
首先表现在中央财政责任与地方财政责任之间，按照现行新型农村社会养老保险制度规定，基础养老金每人每月55元由政府财政负担，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予100%补助，对东部地区给予50%的补助。中央财政对基础养老金补贴政策缓解了地方政府财政负担，但其补贴比例标准并没有建立在科学的基础上，中央财政补贴水平与地方财政收入水平没有形成适度的匹配关系，没有按照地方财政收入承受能力实行差别补贴，缺乏精算。如果以地区人均财政收入与全国人均财政收入比为参照系数作为中央财政对新农保基础养老金补贴标准的计算依据，以全国人均财政收入平均数作为中央财政补贴的基础比例50%，低于这个比例增加补贴比例，高于这个比例不增加补贴比例，计算结果发现，不同地区补贴比例计算结果与现行补贴标准差距较大，有些地区中央财政责任承担不足，有些地区中央财政责任承担过度，例如东部地区的山东省、河北省和海南省中央财政补贴比例为50%，而应补贴比例分别为54%、87%和77%，补贴比例偏低；而中西部部分地区补贴比例相对偏高，其中山西、内蒙古和重庆多补贴的比例分别高达50%、50%和44%。［1］
其次，地方政府财政责任不清。新型农村社会养老保险制度规定，“参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。”“地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励。”制度仅规定对个人缴费补贴的全国最低标准，没有明确规定不同收入水平的地区对个人缴费财政补贴标准计算方式，补贴标准没有与地方财政收入水平挂钩，使得补贴标准存在着向低标准看齐的现象，导致即使是在经济较发达的东部地区，个人缴费财政补贴也多数是按照中央政府规定的最低标准执行，使经济发达地区的农民并没有享有经济发展成果。
最后，地区间财力差距过大导致地方政府农村社会养老保险财政负担能力不均。在筹资机制设计上，新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和财政补贴三方分担的原则，以此体现了作为社会保障主体的政府财政责任，但在我国由于财政收入水平地区间差距较大，特别表现在农业地区与工业地区之间，在取消了农业税以后，以农为主的农业县地方财政收入税源少，财政多维持在“吃饭”的水平上，县级政府存在严重的财政困难，能够用来提供公共产品与公共服务的能力非常有限，加上农业人口所占比重大，政府财政对农村社会养老保险的投入数量大、负担重；相反，工业地区税源多，农业人口比重小，财政对农村社会养老保险投入占财政支出比重小、负担轻；财政收入地区间差距导致一些地区农村社会养老保险主要依靠中央财政和省级财政的投入，县级财政的补贴力度小，补贴标准低，资金来源不稳定。
5.缺乏政府养老金最低待遇承诺机制和补偿机制，农民对制度信心不足
政府养老金最低待遇承诺机制是指在农民参加新型农村社会养老保险制度时政府承诺其达到法定年龄时可以获得的满足其基本养老需要的最低养老金水平。农民参加农村社会养老保险制度，所关心的是年老后能获得多少养老金，所获得的养老金究竟能不能满足养老的需要。现行农村社会养老保险制度农民缴费额是确定的，但将来能够获得多少养老金、养老金的养老能力是不确定的，由于制度缴费水平低，政府财政补贴水平低，加上通货膨胀等制度外因素的影响，将来能够获得的养老金是非常有限的，而政府也没有向农民承诺将来农民养老金替代水平，导致农民对制度的信心不足，参保意愿较低。
政府养老金最低待遇补偿机制是指农民参加新型农村社会养老保险制度后达到法定年龄时获取的养老金不能满足其基本生存需要时，由谁来弥补缺口以达到最低养老金水平。根据制度经济学的观点，农村社会养老保险制度的责任主体是政府，政府主导制度的设计、制度运作和制度监督，由此产生的制度成本如果由农民个人来承担，不利于农民参保意愿的提高，只有政府承担制度缺口弥补责任才能使制度更具有吸引力，也能使制度长期持续的运行。
由于新型农村社会养老保险制度并没有建立政府养老金最低待遇承诺机制，因而也就没有相应地建立政府养老金最低待遇补偿机制，导致农民个人最终承担了制度设计缺陷的成本。
6.缺乏制度隐形成本的化解机制，政府财政未来支出增加
保险运行机制在于风险集中和风险分散，农村社会养老保险养老金个人账户私有化制度决定了个人账户资金具有所有权和继承权，因而在预期平均寿命前死亡的被保险人的个人账户将被继承，预期平均寿命后死亡的被保险人个人账户资金已经被完全领取完毕，寿命长的被保险人并不能使用寿命短的被保险人的个人账户，活着的人不能用已死亡的人的个人账户资金，缺乏商业保险生存年金制度以生存作为年金领取条件的风险集中和风险共担的化解机制，使得寿命超过预期平均寿命的被保险人养老金无法从制度系统内来筹集，需要制度系统外来保证，即政府财政来承担制度设计中的隐形成本。另一方面，我国新型农村社会养老保险个人账户计发系数不科学，放大了制度的隐形成本，新农保个人账户养老金计发系数与城镇职工养老保险个人账户养老金计发系数相同，即月计发标准以个人账户余额除以139个月，把农村居民平均寿命等同于城镇居民平均寿命，即农村居民从60岁开始领取养老金，在71.6岁时个人账户资金全部领取完，如果被保险人并没有死亡，71.6岁后的养老金由政府负担，并维持其基本的养老金水平，根据精算，我国农村居民平均寿命将高于城镇，60岁时平均余命为20.62岁，72岁时平均余命为11.86岁，即个人账户资金在71.6岁时完全领取完，政府还必须承担起支付71.6岁以后近12年的养老金。［2］这些制度隐形成本巨大并将长期存在，而政府没有建立合理化解制度隐形成本的长期机制。
二、农村社会养老保险政府责任机制的完善
为了保障农村居民养老的基本生存需要，使农村社会养老保险制度运行具有可持续性，需要完善农村社会养老保险政府责任有效供给机制。
1.建立以农村最低生活保障为基准的农民养老历史债务偿还机制
区别对待“老人”和投保者的养老金待遇。“老人”没有建立个人账户养老金，对“老人”养老金可以采取实行以农村最低生活保障为基准的制度，也就是说，“老人”至少可以获得不低于当地农村最低生活保障标准的养老金，以此体现对“老人”历史债务偿还的承诺。
对“中人”养老金待遇也可以采取最低生活保障基准制度。最低生活保障基准制度的初衷就是既要承认“中人”的历史债务偿还，也要鼓励“中人”积极参加新型农村社会养老保险。“中人”在制度实施的初期并没有满60岁，还可以投保参加养老保险，可以获得地方财政“进口”补贴，因而其年满60岁时个人账户养老金是其养老金的一个部分。对于这些农民养老金的计算可以采取最低生活保障基准制度，即“基础养老金 个人账户养老金”标准高于最低生活保障标准的，政府不再补差，相反“基础养老金 个人账户养老金”标准低于最低生活保障标准的，由政府补差；对于制度实施时距离领取养老金的年限视同缴费，未缴费未参保者按照农村社会养老保险制度规定的最低缴费档次以及政府财政补贴最低标准推算个人账户养老金，“视同缴费”主要是限制一些人对制度的依赖。
2.构建农村居民养老金替代率不断提高的机制
根据国务院规划，2009年农村社会养老保险在全国10%县市开始试点，2020年农村社会养老保险要实现全覆盖，期间可以通过制度的设计不断提高养老金水平，使养老金目标替代率到2020年全覆盖时达到50%，基本满足农民老年后的养老需要。要实现这个目标，可以从基础养老金和个人账户养老金两个方面做起，首先是要取消基础养老金固定金额制，实行相对标准制，即2020年基础养老金目标替代率的设计要达到20%，使之与城镇职工养老保险基础养老金替代率一致，而目前的替代率是13.86%，从2010年起每年提高0.62%，中西部地区主要依靠中央财政补贴水平提高，东部地区主要依靠中央财政和地方财政共同提高补贴水平来实现这个目标。其次，2020年个人账户养老金目标替代率的设计要达到30%，主要依靠个人缴费水平提高和地方财政补贴水平提高，目前以农民投保15年、按照最低缴费档次和地方财政按照最低补贴标准来计算，该替代率仅为3.54%，目标替代率和实际替代率差距大，要实现这个目标替代率每年需提高2.65%，可以通过提高个人缴费标准和地方政府财政补贴标准来实现，但主要靠政府财政补贴的大幅度提高来实现。
3.建立地方农民缴费与地方农民人均收入水平、地方财政补贴与地方财政收入水平相匹配的机制
现行农村居民养老社会保险5档次缴费机制，虽然便于操作，有利于农民根据自身经济承受能力选择缴费标准，但是没有将农民缴费与农民收入水平匹配，不利于农民养老水平的提高，也不利于制度的财务平衡，有必要取消固定金额缴费制度，建立比例缴费制度，即按照当地上年农村居民人均纯收入的一定比例缴费，由地方政府每年定期公布以此计算的缴费标准，建议实行梯度递增方式逐步调整缴费比例。目前城乡居民人均收入与消费支出比基本相当，因而可以参照现行城镇职工养老保险个人缴费比例为8%的标准， 2010年新型农村社会养老保险按照4%的比例缴费，每两年递增1%，到2020年可以实现按照当地上年农民人均纯收入8%的比例缴费目标，鼓励农民多缴费。与之相适应，政府财政对农民缴费补贴实行比例补贴制度，即按照上年农村居民人均纯收入的一定比例补贴参保农民个人账户，从而起到激励农民参保的作用，也可以很大程度上改善新型农村养老保险制度的公平性。
地方财政对农民参保个人账户的补贴实行与地方财政收入水平匹配制度，即以全国地方财政收入的平均数为基数1，地方人均财政收入与全国人均地方财政收入比为地方财政对农民参保个人账户的补贴系数，该系数如果大于1则表明该地区财政对农民个人账户的补贴金额应高于全国平均水平，如果低于全国平均数则表明该地区财政对农民个人账户的补贴金额至少应等于全国平均水平，可以用公式表示为：
地方财政补贴农民个人账户金额=全国平均数（地方人均财政收入/全国人均地方财政收入）
通过实行地方财政补贴指数机制，可以克服地方政府财政补贴责任不到位和缺位问题，保障农民养老金水平，也能够防止中央政府与地方政府在农村社会养老保险制度中财政责任划分不清，消除地方政府对中央政府财政的过度依赖问题，使得中央政府对农村社会养老保险的财政责任逐步归位到有限责任上来。
4.建立鼓励农民参保的激励机制
现行制度使得农民参保年限长短仅影响农民个人账户养老金，且影响程度较小，为了激励农民积极参保，特别是年轻人参保，提高农村居民养老金替代率，建议建立基础养老金奖励制度，使农民参保时间长短既影响农民个人账户养老金水平，也影响基础养老金水平，即在农民基础缴费年限15年的基础上，缴费每满1年基础养老金增加0.40%，这样一个缴费年满15年的农民基础养老金是上年当地农民人均纯收入的20%，而一个缴费年满30年的农民基础养老金是上年当地农民人均纯收入的26%，通过基础养老金奖励制度来达到激励农民参保积极性目的，激励更多的年轻人参保。
5.建立政府养老金最低待遇承诺机制和补偿机制
在农村社会养老保险制度实施过程中，政府承诺农民最低养老金待遇并建立最低待遇缺口补偿机制所起的稳定作用是非常巨大的，也是其他激励机制无法替代的，特别是在农村社会养老保险制度建立的初期，农民对农村社会养老保险制度带有很大的忧虑，对制度养老能力的预期不佳，害怕自己“养命钱”受损，加上“老农保”制度失败的消极影响依然存在，建立政府的承诺担保机制和补偿机制将有利于农民参保意愿提高，有利于制度长期持续运营。
建立政府最低养老金承诺担保机制。即在投保者按照规定交纳了养老保险费时，由于养老保险制度设计风险、通货膨胀风险和投保者长寿风险而导致个人养老金账户资金不足，难以保证投保者最低养老金的需要，政府事先承诺保证投保人最低养老金待遇水平。最低养老金水平一般可以根据当时的经济发展水平、物价水平等综合确定，以养老金替代率来表示。最低养老金承诺机制一方面是制度信誉的保证，另一方面也是制度可持续发展的保证。
建立最低养老金待遇缺口补偿机制。一旦农村社会养老保险制度政府承诺的最低养老金水平出现缺口，就需要弥补这个缺口的资金来源，政府财政承担着不可推卸的责任，有必要明确政府财政补偿责任，建立农民最低养老金政府财政担保的预算制度。
［参考文献］
［References］
［1］国家统计局.中国统计年鉴（2009）［Z］．北京：中国统计出版社，2009．
National Bureau of Statistics of China. China Statistics Yearbook－2009. Beijing：Chinese Statistics Publishing House,2009.
［2］郑功成.中国社会保障改革与发展战略（养老保险卷）［M］.北京：人民出版社，2011.201.
Zheng Gongcheng. The Strategy of Chinas Social Security Reform and Development(Old-Age Pension Volume).Beijing: Peoples Press,2011.p201
(作者单位：南京财经大学就业与社会保障研究中心教授，南京210046 )
The Absence and Construction of the Governments Responsibility Mechanism for Rural Endowment Insurance
Cao Xinbang
［Abstract］There is still a problem existing in the new rural endowment insurance system, that is the absence of the governmental responsibility mechanism, which has been reflected in many aspects such as the lack of mechanisms to compensate the historical obligation of rural endowment insurance, to motivate peasants participation in the insurance, to adjust and regulate the basic pension, to restrict financial responsibility of government at different levels, to promise the minimum benefit of the institution, to compensate and resolve the implicit debt,etc. And the absence of mechanisms calls for a proper government responsibility supply mechanism to constantly improve the new rural endowment insurance system
［Keywords］new rural endowment insurance, Government responsibility, supply mechanism
［Author］Cao Xinbang is Professor at Center for Employment and Social Security Research，Nanjing University of Finance and Economics. Nanjing 210046
