*本文系教育部哲学社会科学重大研究课题攻关项目“完善学校应急管理机制研究”（项目编号：10JZD0042）的子课题“学校突发事件应急管理基础问题研究”的阶段性成果。
［摘要］学校突发事件作为公共应急管理的一个特殊领域，与其它领域相比有一定的特殊性。以往的应急管理研究对学校的特点重视不够，导致应急管理实践效果不很理想。本文分析了学校突发事件所具有的时段性、情绪性、脆弱性、连带性以及责任先定性等特点，提出了学校突发事件应急管理的基本原则，在此基础上研究了学校应急管理的一般要求，并从校园自然灾害、校园安全事故、学校多发事件三类学校突发事件分别提出了应对的机制和策略。
［关键词］学校管理；突发事件；应急管理
［中图分类号］D035；C933［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863(2011)09-0013-05
2003年以来，随着国家公共应急管理体系建设的快速发展，我国各级各类学校的应急管理工作取得了长足进步，但仍然存在着很多问题，比较突出的是对学校突发事件的特点和规律缺乏深入研究，导致突发事件应对的针对性和有效性不够强，应急管理效率还有待提高。
一、学校突发事件的特点
学校突发事件作为公共应急管理中的一个领域，既具备突发事件所固有的突然性、不确定性和危害性等基本特征，又有由学校特殊条件决定的自身突出特点。认识和把握这些特点，才有可能找到学校应急管理的规律。
第一，时段性。学校在上课期间（有住宿生的学校在非寒暑假期间）人口高密度聚集，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各类突发事件在学校或在学校周遍发生后会对学校形成直接影响，极易伤害到学生和教职员工；而在放学后或放假期间，突发事件就明显减少，其影响范围和危害性也相应较小。
第二，情绪性。在学校人口构成中占绝大多数的学生群体，具有年轻化的特点，其人格塑造往往尚未完全成熟，对敏感事件容易产生情绪化反应。在高等院校中有时因某一基础设施建设质量、某一种食品不够安全，甚或学生食堂伙食质量、份量、价格和食堂工作人员服务态度以及食堂就餐环境，都可能诱发学校突发事件。［1］许多在其它场景下不会引发突发事件的因素，在学校环境下也可能成为突发事件的成因或导火索。
第三，脆弱性。学校是一个社会进行知识生产和传授的主要场所，高等学校更被喻为社会思想的发源地，具有社会思潮风向标的意义。因此，在学校发生的突发事件，对于人们产生的心理冲击往往会被放大，某些事件甚至还会产生深刻的政治影响和社会影响。与成人相比低龄学生因为体能差而更易于患病或受到突发卫生事件的侵袭，近几年发生在学校的传染病大体占全国突发公共卫生事件的60%。［2］由于低龄学生的生理和心理相对比较脆弱，在一些低龄学生中容易集中出现暂时性群体癔病等比较特殊的疾病。
第四，连带性。学校的背后往往关联着社会网络，包括家长群、校友群、校董群、友邻单位等，在学校发生的突发事件往往会在这些群体中产生巨大的反响。尤其是当学校自身成为突发事件的制造者或当事方时，在校人员通过动员这些社会网络而聚集起来的能量更加不容小觑。
第五，责任先定性。教师与学生是管理教育与被管理被教育的关系，在危机来临的时候教师有义务保护学生，领导学生摆脱危机，即在应对突发事件的时候教师预先设定了承担有应对危机的责任。这种责任先定性是学校这个特定公共场所实施应急管理需要特别重视的。在其它公共场所，如城市广场和道路、普通建筑物等，发生危机时在该场所中的人群相互之间的先定义务一般是不存在的。
这些特点决定了学校应该成为公共应急管理的重点领域之一。若作进一步的分析还可以认识到，在现代社会中学校突发事件具有一定的社会共同性，表现在两个方面：一方面，学校突发事件不仅对学校内部有破坏性，而且对社会也会造成破坏；另一方面，社会发生的以前与学校无关的突发事件现在也常常纳入到学校应急管理体系中。如美国9.11事件之后，美国联邦教育部所属的应急管理与反应技术支持中心（Emergency Response and Crisis Management Technical Assistance Center）认为，美国的学校开始面临一些潜在的恐怖袭击危险，诸如爆炸物，生物、化学以及放射性武器对学校可能的袭击。［3］而在传统意义上的恐怖袭击不属于学校突发事件。
二、学校突发事件应对的基本原则
《中华人民共和国突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》规定了全国的突发公共事件应对工作的原则。除了这些普遍适用的基本原则外，学校突发事件应对还应根据其特殊性坚持以下原则：
（一）全面原则
学校突发事件应对的全面性原则可以从四个方面研究，即全危机、全阶段、全影响、全单位。
“全危机”。学校突发事件具有复杂性，可能会同时具有多种危机的共性。如学校火灾可能会引发数量为学生人数几倍、甚至几十倍的家长蜂拥至学校，从而在火灾的危机中又可能引发大规模群体性事件。学校的食品卫生事件可能会因为学生的年幼易受影响而同时引发群体心因性反应。［4］对学校突发事件应当实施综合化的全面应急管理。
“全阶段”。美国于1978年提出了“突发事件应对的综合模式（Comprehensive Emergency Management Model）”［5］，在该模式中突发事件应对有四个阶段，即预防（mitigation）、预备（preparedness）、反应（response）以及恢复（recovery）。预防指防止或者减少灾害的措施，在该阶段突发事件还不存在，该阶段通常被认为是突发事件应对的第一阶段。预备阶段突发事件有所萌芽。反应指突发事件出现后的应对阶段。恢复指在危机结束后对关键功能的恢复与重建。［6］
“全影响”。学校、学生的安全始终为全社会所关注。在应对突发事件的过程中应当将学校突发事件的所有影响以及与事件相关的要素、可能的后果等进行深入分析研究。比如学校的校车安全就与交通管理部门、车辆生产部门等相关，在处理该问题的时候势必要考虑到这些相关部门的意见。
“全单位”。所有与突发事件相关的单位，如政府部门、私人机构、社会团体以及公众都应当紧密合作处理突发事件。澳大利亚政府专门设立了“学校应急管理网”［7］，以推广学校突发事件应对，公立与私立学校的力量联合起来能够帮助当地政府提高危机处理能力，如学校可以共享其资源提供避难场所，为危机处理提供理论支持等。
（二）借力和协同原则
与常见的政府应对突发事件相比较，学校的应对力量比较弱小，往往缺乏一些专业手段，因此学校突发事件应对中往往需要借助外界力量，特别是需要当地政府以及学校所在的社区积极参与。但是，这些参与突发事件应对的组织与个体之间平时交往可能并不多，彼此之间了解不充分，因此要注重在平时就建立相互信任、相互支持的团队机制，才能在危机来临的时候共同协作处理好事件。卡特里娜飓风结束后不久，美国《治理》杂志发文认为：“对政府各机构发挥力量的最重要因素来说就是他们是否具有能在高度压力之下共同工作的紧密联系。”［8］这种团队机制包括四个方面的内容：一是理念。要树立“孩子的事比天大”的意识，各级政府和各类组织要高度重视、全力支持学校应急管理工作；二是信任。人与人之间的信任以及组织与组织之间的信任是危机处理过程中的核心要素。“信任是集体行为的关键，也是多个组织在复杂的行动中共同行为的关键，该信任在建立统一的突发事件应对系统中是最困难的部分。”［9］理念、信任又是相互联系的整体，就是要坚持以社会主义核心价值体系为基础，构建共同应对危机的信任机制，这是我国应急管理的特有优势；三是协同。要实现突发事件应对的学校与外部环境整体协调一致，在进行抢险救助、医疗救护、卫生防疫、交通管制、现场监控、人员疏散、安全防护、社会动员、物资保障等各项应急工作环节中协作配合，统一行动；四是标准化建设。
（三）科学和专业原则
突发事件应对中的科学和专业原则要求包括三个方面：第一，遵守职业道德。在国际范围内，国际突发事件应对协会（the International Association of Emergency Managers）所强调的以尊重、责任以及专业化为主的职业道德得到了广泛的认可。我国可以在借鉴其职业道德要求的基础上规定自己的学校突发事件应对职业道德要求。第二，专业知识。学校突发事件应对人员要具备与突发事件应对相关的科学知识，如心理干预、预案制定等等；具备突发事件应对的具体处理知识以及相关实践经验。一般来说这些知识都由专业的培训机构来提供，如美国突发事件应对学院给承担公共危机处理责任的机构提供突发事件应对培训课程，只要申请者具备突发事件应对的资格，这些课程可以免费。［10］这些课程中就有长达8个小时的针对学校突发事件应急管理的“学校应急预案”课程。［11］该课程针对学校的特殊情况设计相当仔细，其中有专门针对幼儿园以及小学之类存在较多年龄较小的学生的学校教师如何应对地震的专门应急管理课程。第三，专业资格。突发事件应对人员要求通过专门的突发事件应对课程之后才能具备相关的处理危机资格。
（四）主动和弹性原则
各个学校所处的地理位置、社会环境、学生和教职员工的素质以及所在社区的条件都有所区别，因而各个学校发生的突发事件不可能一样，即便同一类的事件在不同的时间和空间也会有不同的表现，这就需要在学校突发事件应对中发挥处理者的主观能动性，创造性地处置危机，这就需要相关法律、政策以及应对程序有一定的弹性。突发事件应对中首要的是评估学校突发事件发生的风险以及遭受风险后整个学校系统的脆弱点所在，随后相应地提出应对策略来减少风险。但是任何一种风险都可能有若干种应对方法，因此预案中的处理方法以及相应策略中的应对方法都可能会被临时提出的一些更好的应对方法所替代。应对手段应当能够弹性地选择那些不但最有效率同时也是最有可能实施的学校危机处理方法。
三、学校应急管理机制建设的重点
总结目前学校突发事件应急管理的案例，我们按照应对的方法与策略的不同将学校突发事件分为三类：自然灾害、校园安全事故以及校园多发事件。自然灾害，指自然界中发生的异常现象对学校带来的损害。校园安全事故指因学校的设施或设备或者与校园相关的地方的设施或设备有故障而出现的突发事件。校园多发事件，指一些在学校发生比较多而在其它区域发生比较少甚至没有的一些突发事件，如高年级学生对低年级学生的敲诈、绑架学生、校园暴力、学生群体性癔病等等。根据这三大类事件的应对的一些共性规律，学校应急管理机制建设要从以下几个方面予以加强：
（一）组建强有力的突发事件应对小组
学校突发事件应对的基本要求首先是建立应对的队伍，即学校突发事件应对小组。学校突发事件应对小组应当是以接受过突发事件应对训练的学校教职工为主体组成。
（二）运用标准化的应对措施
学校突发事件的应对有很多共性的要素，可以通过标准化实现应对效能的提升。如美国建立了指挥系统（Incident Command System ICS）的标准，而且美国教育部以及国土安全部都推荐学校危机处理部门采取标准化的突发事件指挥系统来处理学校危机。通过指挥系统的标准化，各学校在处理学校突发事件的时候采用统一的概念、原则以及术语，当危机发生时，指挥者发出一个简短的指令，现场的学生和所有人都能立即明白其全部意义，这对提高应急管理效率至关重要。
学校突发事件处理所采用的标准的指挥系统中的原则、程序以及术语与学校日常管理中的指挥是不同的。进入标准指挥系统后系统内成员就要承担与日常工作职责不一样的突发事件应对职责。随着突发事件的严重程度以及复杂程度的变化，成员在指挥系统的工作职责会发生相应变化，因而学校校长可以根据学校的需要而利用指挥系统。对于轻微的突发事件，例如只是发生了两三个学生之间的小规模暴力事件，学校校长或者主管人员几个人就可以执行全部的应对小组的职能；如果再大一些的突发事件，有十多人之间的暴力事件，校长可以指挥相关人员实施处置；而对于重大的突发事件，例如发生了大规模暴力事件，校长就必须激活指挥和响应系统中所有的成员参与应急管理。这些都需要建立量化的标准体系。
（三）加强信息沟通
现代社会是信息社会，媒体的报道会在社会上产生巨大影响，因此对于应对小组来说适当地控制媒体是突发事件应对的一部分，而对媒体处理不当则可能会造成学校对外公共关系的灾难。要专门设置新闻中心以便于当地以及外地的媒体代表来访以及采访设备有地方安置。要加强信息沟通，在学校发出突发事件预警信息、突发事件发生之后及采取应对措施之时，及时、准确地发布学校突发事件的信息。学校在进行信息沟通时要注意采用多种手段和一切可以利用的方式，同时为了避免群众对信息产生误解，应当采用一些简洁准确的语言。
（四）实施分段应对
学校突发事件按照时间来划分主要有预防、预备、处置以及恢复四个阶段，从理论上来说，每一类突发事件都会经过这四个阶段。要根据学校突发事件每一阶段的发展过程、影响程度来确定有针对性的具体应对措施。
1．预防阶段。预防阶段最主要的活动是进行灾害分析与风险评估。虽然对学校来说一般不存在规定的方式来确定学校突发事件的优先次序，所有的风险确定都需要依据学校及其所在社区的特定因素而变化，但是通常可以采用将突发事件发生的可能性、造成的损害程度以及对学校造成的创伤进行比较来确定学校风险的次序。应对小组必须对风险评估的数据进行日常性的收集与分析，并且对相关数据及时进行更新，以确保制定的预案科学有效。
2．预备阶段。预防措施不可能将所有的风险消解，因此在突发事件发生前学校要进行相应准备以便于适时做出应对。预备阶段最重要的工作是制定应急预案。学校校长要征询应对小组每一位成员的意见以及其他教职工的意见之后才能制定该预案。学校的预案应当每年进行修订，同时将最新的预案提交给政府相关突发事件应对部门备案。
3．处置阶段。在处置阶段关注于消除危机及推进突发事件响应进入到恢复阶段，因此学校需要迅速地将在预防及预备阶段制定的方法与预案实施下去以保护学校的人员及财产。
4．恢复阶段。如果前面的预防、预备及应对阶段实施的比较成功，那么恢复阶段就能够用最少的时间完成恢复。恢复阶段指学生、教职工以及学生的家庭恢复生产、生活及学习的过程。恢复不仅包括对学生、教职工的精神、情绪以及身体的康复，还包括学校的建筑物的重建、教学以及学术活动的重新开始。教学活动的恢复从学生到达紧急疏散区域的时候就可以逐渐开始了，在疏散区域可以实施有限的在线教学等方式进行恢复。在教学活动恢复的过程中可能需要对教学日程安排进行调整、对学生毕业的标准进行调整等之后才能恢复到危机发生前的正常标准。
四、学校分类突发事件应对的策略
把握学校突发事件应对的共性规律是建立有效、有力、有序的应急管理机制的基础性研究工作，而对学校自然灾害、校园安全事故和校园多发事件这三类事件各自的危机发生机理、生命周期、演化规律分别研究，则可以得到一些策略上的启示，以便加强和改善学校应急管理。当然，每一个学校发生的突发事件都会有不同之处，学校应急管理要在对这三类突发事件进行共性分析的前提下形成具有自己学校特色的突发事件应对策略和应急预案。
（一）自然灾害
不同地理区域的学校可能发生的自然灾害有一定的区别，如山区可能有泥石流，而沿海学校可能会有台风。各学校应当针对自己所处的地理区域进行灾害分析及风险评估，以确定自然灾害中最严重的威胁然后实施相应的预防措施。如美国的南弗吉尼亚地区委员会于2005年通过定性与定量的方法对历史数据以及一些个案数据进行分析与评估在南弗吉尼亚地区减灾规划（Northern Virginia Regional Natural Hazard Mitigation Plan）中确定了台风、龙卷风、雷雨天气、暴风雪、洪水、极端温度等等为对学校威胁最大的6类自然灾害。其它的自然灾害如雷电也会伴随着产生，但是在优先性上不如上述6类。因此针对这些具有优先性的灾害，在南弗吉尼亚地区的各学校都准备至少一部接收政府天气报警的专用电台。学校的职员只要将步谈机调至13频道就能接收国家天气通报。而每一个学校也必需在学校的上课期间指定一位教师监听国家天气通报的警告。
学校在应对自然灾害的时候需要建立紧急疏散资料包，用于学校紧急疏散时保证关键的信息及物资不被损坏。因为自然灾害来临通常是突然的，而且往往具有巨大的破坏性，不预备好紧急疏散资料包可能会导致学校的重要资料丢失。通常情况下紧急疏散工具包内装有学生应急病历卡、学校全体学生的花名册、学校突发事件应对预案的复印件、应对小组的花名册及各个成员的联系方式、急救药品、紧急疏散地点、有特殊需要的学生名册以及电气系统的位置与关闭该系统的操作手册等等。该工具包中的这些资源能够保证学校在发生突发事件之后最先应对的人能够得知学校的一些基本情况，从而做出最佳的应对。工具包中的资料需要根据变化随时进行更新并由应对小组的成员保管在学校的中心部位。
自然灾害来临时学校的建筑可能会被摧毁，这就需要设立应对小组指挥部所。该指挥所供学校发生突发事件的时候应对小组在指挥所内来处理突发事件。一般说来，学校应当在学校内以及学校外建立两个指挥所。当发生突发事件而学校不需要紧急疏散的时候，应对小组在学校内指挥所进行应对，当需要紧急疏散的时候在校外指挥所进行应对。指挥所的地点应当选择在有电话、网络等等通讯设备的场所。
自然灾害发生后往往需要疏散学生，这就需要建立学生紧急疏散所。这种疏散所一般建在学校以外的区域，最好是步行能较快到达的地方，或者有相应交通工具用达的地方。校外疏散所应当设置有两个，第一疏散所应当与“家长会合中心”设置在同一场所，第二疏散所起到补充作用，以防第一疏散所在突发事件中不能使用。突发事件发生后，家长通常会蜂拥至学校来查看自己的孩子是否平安，而大量焦急的人群拥入学校无疑会对突发事件应对的秩序产生不利影响。为了保证学校危机处理的秩序，就需要设置“家长会合中心”，向学生和家长提供学校危机处理的权威信息，以安抚受惊的家长与学生并安排家长与学生会合之后由家长接学生回家。当灾害发生后疏散所场地不够使用，或学校校车的运输能力不足时，需要紧急调集公共汽车，这就需要确定某个区域为公共汽车集结场所，公共汽车在这里集结后将学生转运至家长会合中心、转运至其它的疏散所，或者在事件处理结束后转运学生回家。
危机基本结束后进入恢复阶段。要对学校建筑物、教学设施、交通设施、生产工具、食物供应等基础设施的损毁情况进行评估，评估结果作为重建的决策依据以及确定恢复正常教学活动的时间期限。要加强对学生的心理恢复建设，增强安全感和信任感。
（二）校园安全事故
学校安全事故是基于学校设施的物理损坏或管理上的失误而引发的突发事件，这类事件通常无法预警。但是学校必须针对可能在学校发生的安全事故有所准备，尤其是常见的由电、天然气所引发的火灾与爆炸、煤气及石油等等化学品泄露产生危险物质、学校建筑物坍塌这三类安全事故。应当定期对相关部位实施检查工作，并且储备一定的应急物资。当发生爆炸、有害气体泄露或者放射物质泄露的时候应当将学生及教职员工转移到安全的区域加以庇护直到危机解除。当发生学校建筑物坍塌事故后，应将人员从不安全的区域疏散到校内安全的地方，或者校外安全的区域。校园安全事故发生后疏散人员，与自然灾害不同之处在于校园安全事故可能影响到学校的个别建筑而不会影响到学校的全体建筑，因此疏散所可能设立在学校不受到影响的建筑物中或空旷的场所。
（三）学校多发事件
一是要开展学校多发事件的评估和预防。学校突发事件应对小组要对学校多发事件定期分析与评估，如社会环境的变化、学校周边社区的犯罪率、毒品贩卖活动、非法交易活动、不当性行为、自杀、政治示威以及游行等发生的概率、频率、程度、范围等情况，都是应对小组应当分析与评估的因素。
二是要在发生学校多发事件后采取警戒和封锁措施。学校为了防范在校园领域内潜在的暴力入侵者，将学生及教职员工集中在教室或校园其它安全的场所加以保护，以防止侵入者进入警戒区域施加伤害的措施。该措施除了静态的保护外，也包括快速将人员由学校的非戒警戒区域如体育场等等地集中到警戒区域的行为。阻止外部威胁进入学校，如当抢劫者接近学校时。封锁之后学生及职工在学校外部的活动被禁止，但是在封锁区域的内部他们还可以自由行动。在实施警戒和封锁措施的同时，学校应当立即通告当地警方加派警员实施保护。
三是要加强对突发事件中人员的情绪管理。学校多发事件与其它类别的突发事件在人员情绪管理方面存在着差异，前者可以而且应当实施全程管理相关人群的情绪，并可能发挥较大的作用，而后者则往往难以进行全面情绪管理，只能以心理抚慰等干预手段缓解危机带来的恐慌。实施情绪管理除要定期进行教育，普及心理压力释放方法和避免谣言传播的常识，还要对全体学生、教职员工以及他们的家庭的情感、情绪状况进行分析，确认哪些人需要由专业人员进行心理干预。通过学校与社区的合作，学生、教职员工可以得到短期及长期的心理治疗，从而在情绪上恢复到危机发生前的状况。情绪管理也要包括参与学校突发事件处置的指挥人员和工作人员、志愿者等。
四是要综合灵活使用应急措施。针对各种类型突发事件所采取的应对策略和措施，是指在本类型突发事件中相对应用多一些，并不是只能应用于此类型突发事件。实践中往往是综合、交叉、灵活使用应急措施。如针对自然灾害的紧急疏散资料包，一般情况之下学校多发事件中不会使用到该措施，但是如果发生大规模的校园暴力、学生群体性癔病等情况的时候也可能会使用到紧急疏散资料包。而且，各种不同措施的组合实施的力度和规模要与突发事件处置难度（复杂性、复合性）成正比，而与突发事件强度和规模成反比，即越是强度大、规模大的单一性突发事件，越是要少用组合式应急措施，集中采取最有针对性的处置手段，这样才能抓住关键。
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［8］Jonathan Walters. FEATURES:Contention over Catastrophes .http://www.govexec.com/features/1205-01/1205-01s3.htm.
［9］Louise K. Comfort and Anthony G. Cahill. Managing Disaster, Strategies and Policy Perspectives. Durham, NC: Duke University Press, 1988.
［10］Distance Learning .http://training.fema.gov/IS/.
［11］Independent Study Program Courses .http://training.fema.gov/IS/crslist.asp.
（作者单位：高小平，中国行政管理学会研究员、执行副会长兼秘书长，北京100017；彭涛，西北政法大学行政法学院讲师 西安710063）
On Emergency Management of School: Characteristic,
Mechanism and Tactic
Gao Xiaoping Peng Tao
［Abstract］The emergency management in school has some specific characteristics
which compared with emergency in other places. Therefore emergency management in school has some special fundamental principles and mechanisms. But usually in Chinese academes, there few people focus on emergency management in school. However, according to the characteristics of schools such as population highly congregate in some time, social net complex and vulnerable to illness etc, we must put forward different tactics and mechanism to tackle three major emergencies in school, which are natural hazards, technological hazards and school specific hazards.
［Key words］school management, crisis, emergency management
［Authors］Gao Xiaoping is Researcher, Vice-Chairmen and Secretary-General of Chinese Public Administration Society,Beijing 100017; Peng Tao is Lecturer at Administrative Law School of Northwest University of Politics & Law. Xi’an 710063
