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更加重视环境保护在转变发展方式中的作用
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环境保护部、中国行政管理学会联合课题组
发布时间：2011-9-1 发布人：本站 源自：
环境保护既是转变发展方式的需要，又是改善和保障民生的需要，也是政府公共服务的基本领域。党的十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，进一步强调了环保在加快经济发展方式转变和经济结构战略性调整中的地位和作用，要深入贯彻节约资源和保护环境基本国策，节约能源，降低温室气体排放强度，发展循环经济，推广绿色低碳技术，积极应对气候变化，促进经济社会发展与人口资源环境相协调，走可持续发展之路，坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。面向“十二五”时期经济社会发展大局，环保工作任重而道远，应努力把握好自身定位并充分发挥好应有的作用。
一、转变发展方式要将环保放在更加重要位置
目前，从根本上看，我们还没有完全转变高投入、高消耗、高排放、不协调、难循环、低效率的粗放式经济增长方式。国际金融危机更加凸显了加快转变经济发展方式的重要性和紧迫性。与此相应，环境资源问题不仅是一个经济问题或战略问题，而是上升为影响经济、制约社会、涉及民生的突出问题。
回顾“十一五”时期的5年里，从“转变经济增长方式”到“转变经济发展方式”，再到“加快转变经济发展方式”，对我国经济社会发展规律的认识不断深化……与此同时，首次对单位GDP能耗设定约束性目标，提出建设生态文明、推进环境保护历史性转变、让江河湖泊休养生息、节能减排是转方式调结构的重要抓手、环境保护是重大民生问题、探索中国环保新道路等新思想新观点。
以胡锦涛为总书记的第三代中央领导集体对资源环境和转变发展方式等经济社会发展问题予以前所未有的高度重视。温家宝总理多次指出，坚持资源节约和环境保护的基本国策，事关人民群众切身利益和中华民族生存发展。2010年12月20日，李克强副总理在参观中国环境宏观战略研究成果展示并主持召开研究成果应用座谈会时，进一步明确强调，要认真贯彻落实党的十七届五中全会和中央经济工作会议精神，把强化生态环保作为调整经济结构、保障改善民生的重要抓手，把解决好突出的环境问题作为促进社会和谐、推动可持续发展的重点任务，不断提高经济发展和人民生活的质量。
“十二五”时期，环境保护放在经济社会发展大局中统筹考虑，努力从国家宏观战略层面切入解决环境问题；把环境保护与经济发展、社会进步和民生改善相协调相融合，处理好环境保护与经济发展和社会进步的关系。关键要提高绿色领导力，努力转变不适应、不符合历史性转变的思想观念，切实解决困扰环保事业长远发展的突出问题。积极推进绿色政策改革，加快重点领域和关键环节的配套改革步伐，从各个领域、各个层次研究解决环境问题，重塑危机后的发展方式，构建充满生机、富有效率、更加开放、有利于环保历史性转变的体制机制。在生产领域，建立高效的生态工业体系和集约型的生态农业体系；在消费领域，提倡适度消费和绿色消费。从城市发展看，以节水、节能、节地、节约资源和生态系统良性循环为前提，建立紧凑型的城市和城镇体系；从空间布局看，要根据东中西三大地带、大江大河西水东流、多丘陵山地和西部地区生态脆弱的环境特征，建立维护全国环境安全的产业空间布局体系。
转变发展方式把保护环境摆在更加突出的战略位置，要与建设生态文明结合起来，以科学发展观为指导，以生态文明作为长远发展目标。正确处理全局与局部的关系，制定与我国基本国情相适应的环境保护宏观战略体系；正确处理预防与控制的关系，完善全防全控的防范体系；正确处理成本与效果的关系，健全高效的环境治理体系；正确处理发展与保护的关系，完善与经济发展相协调的环境政策法规标准体系；正确处理政府主导与公众参与的关系，构建完备的环境管理体系。近期目标是，继续探索让不堪重负的江河湖海休养生息的有效途径，科学制订将“休养生息”政策全面落实到重点流域经济社会发展的具体措施，推动重点流域污染防治；尽快在全社会树立资源有限、资源有偿、生态有价这样一种体现市场规律的全新观念，树立绿色发展理念和绿色消费观，形成人与自然和谐的现代价值观，将生态文明理念贯彻到人们的行为中去，彻底扭转不顾客观规律、急功近利、竭泽而渔、野蛮式开发和粗放型增长方式的状况。在此基础上努力实现三大转变：从传统的“向自然宣战”、“征服自然”等观念，转向树立“人与自然和谐相处”的理念；从粗放型的以过度消耗资源破坏环境为代价的增长模式，转向增强可持续发展能力、实现经济社会又好又快发展的模式；从把增长简单地等同于发展、重物轻人的发展观念，转向以人的全面发展为核心、以人为本的发展理念。
二、加快环保历史性转变，推动发展方式转变
中国作为一个发展中大国，面临着发展经济和保护环境的双重挑战。环保历史性转变是科学发展观在环境保护领域的具体体现，是全面调整环境与经济关系的行动指南。中国特色环境保护新道路，扬弃了发达国家走过的“末端治理”的路子，在大力研发推广绿色高新技术的同时，积极探索适合中国国情、价格低廉、用了就能见效的环保治理政策、方式、技术。中国特色环境保护新道路，是推进环境保护历史性转变的目标指向，是新时期环境保护事业的灵魂所在，是经济社会发展全局赋予环境保护工作最重要最根本的时代重任，是推动生态文明建设的有效途径，与经济发展方式转变相辅相成，都是科学发展的重要内容。
——加快环保历史性转变，要创新发展理念和发展模式，秉持以人为本、环保为民的理念，以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标，坚持在保护中发展、在发展中保护，强化资源环境等约束性指标对转方式调结构的促进作用，推动以节能减排为重点的企业技术改造，加快淘汰“两高一资”落后产能，大力发展绿色产业和环保产业，努力实现经济效益与环境效益的统一。
——加快环保历史性转变，要实行有利于生态环保的政策措施，确立节能减排约束性指标，实施重大环境保护建设项目，推广低碳技术，发展循环经济，加大环境投入力度，推广应用环保技术，加强环保能力建设，严格环境执法监督，提高环境违法成本，在绿色环保的基础上推动重点产业振兴，以此破解“成长中的烦恼”，驶入科学发展轨道。
——加快环保历史性转变，构建全方位的污染防控体系，促进产业发展的速度、结构和效益相协调；要发展壮大环保产业，尽快形成门类齐全、装备先进、富有活力的环保产业体系；大力发展绿色科技，完善体制机制，加大投入力度，推动科技进步和创新，构建节约资源能源的技术支撑体系，支持能源资源循环利用或可持续使用，突破能源、资源、环境对经济发展的约束，拓展发展空间，从根本上解决好经济发展、生态环境保护和社会进步等一系列现实问题。在生态环境容量和资源承载力的约束条件下，将环境保护作为实现可持续发展的重要支柱。
——加快环保历史性转变，要围绕建设生态文明、探索环保新道路，动员全社会的力量，实施好城镇污水和垃圾处理设施建设、水环境整治、重金属污染治理等重点工程，加大农村污染防治力度，着力化解水、空气、土壤污染等突出环境问题，保障饮水和食品安全，把一澈清水、一片蓝天、一方净土保护好，把我们共同的家园建设好。也就是说，要让绿色环保理念深入人心，使发展生态文明成为全社会的共识和追求，共同建设资源节约型、环境友好型社会。
三、充分发挥环保作用应把握好的几个着力点
“十二五”时期，要继续深入贯彻节约资源和保护环境基本国策，充分发挥环保在经济社会发展中的作用，尤其是在转变方式调结构中的作用，关键要将环境保护的倒逼机制传导到结构调整和经济转型上来，积极推进财税、金融、资源性行业等领域的改革，加快推动环境保护历史性转变，更加注重认识和把握规律、更加注意发挥市场机制作用、更加突出经济效益与生态效益的统筹兼顾，努力形成科学发展的体制机制和持久动力。具体地说要注意把握好以下几个着力点：
一是更加重视加快政府职能转变。推动绿色发展及转变发展方式行政管理方式转变要先行。“十二五”规划非经济类指标比重高达近90%，这有利于政府职能从经济增长型转向公共服务型，对经济社会协调发展具有重要作用。当前发展方式转变的严峻挑战并不在经济本身，而在政府角色定位和职能转变上。政府作为公共权力行使者、政策措施制定者、经济活动管理者的特殊角色，决定了它是完善市场体系、规范市场行为、克服市场缺陷、保证市场有序竞争的中坚力量，对绿色发展和转变发展方式具有巨大的导向作用和广泛的重要影响。适应推进绿色发展和转变发展方式的要求，要创新行政管理体制机制，把更多精力从主导经济增长，转向提供基本公共服务和创造良好的经济发展环境，更好发挥市场配置资源的作用，变主动干预为主动服务。如，完善绿色信贷、绿色税收和绿色贸易政策，推进环境污染责任保险，组织制订环境经济政策配套综合名录，建立和完善重污染企业退出机制的指导意见，配合有关部门适当提高排污费、污水和垃圾处理收费标准，积极推进排污权有偿使用和交易试点工作。实行污染物排放总量控制制度，严格执行国家下达的主要污染物排放总量控制指标削减计划，全面实施排污许可证制度，真正形成有利于发展方式转变的制度安排。同时，自觉遵循市场经济的运行规律，提高宏观调控的科学性和预见性，实施人与自然和谐、生态与经济协调的绿色管理，构建绿色环保管理新机制，按照自然规律对稀缺生态资源进行优化配置和科学利用，从而有利于推动发展方式转变而不是阻碍这一转变。
二是更加重视绿色环保制度创新。多年来的实践证明，注重制度建设，构建高效的体制机制，是加强环境保护服务经济社会发展的一条鲜活经验。要建立健全体制机制，完善相关法律法规，从制度安排入手，全面落实各级政府的环保责任。制度框架对绿色发展和发展方式转变有重大影响，技术进步、投资方向、产业结构和分工，甚至观念意识等，这些与发展方式息息相关的因素都与制度密不可分。制度既包括经济政治等方面的体制，也包括同一经济体制条件下的经济组织形式、经营管理方式等。发展方式的转变，无论是市场推动的自发演进，还是政府推动的导向行为，都离不开制度的规范和激励，而实施强制性的制度约束是推动绿色发展和转变发展方式的必要手段。要从提高经济效率和发展效益的角度创新制度，将保护自然环境、维护生态安全视为发展的基本理念，将绿色发展视为发展的基本取向，并体现在制度安排中。更加注重推动经济结构调整，更加注重推进自主创新、增强经济增长活力和动力，更加注重提高经济增长质量和效益，将保护环境的理念体现在工业、农业、交通运输、建筑和服务等各个领域，将环境保护的政策落实到生产、流通、分配和消费的各个环节，从再生产全过程建立起全面覆盖经济社会发展的环境保护体系。要加强制度建设，加快推动规划环评条例的出台，有序推进环境立法有关工作。建立健全有利于环境保护的体制机制。
三是更加重视发挥市场机制作用。只有市场机制才能将绿色发展的各种利益主体联系起来，发展方式转变最终是由市场规律决定的。在市场经济条件下，市场主体都处于激烈的竞争之中，正是这种激烈有序的竞争在促进效率提高的同时，也推动了绿色发展和发展方式的转变。市场对资源配置起基础性作用，资源的优化配置主要是通过市场机制来实现的。市场机制是价格、供求、竞争等相互作用、相互影响的结果，可引导资源由低效益向高效益、由供给过剩向供给不足的部门或领域流动。作为市场手段价格和税收是解决资源环境问题的有效手段，应充分体现环境倒逼理念，加强重点流域、区域、行业污染治理，建立健全生态补偿机制，从根本上扭转资源利用中的低效和浪费现象。因而，推进绿色发展和转变发展方式，要用好市场的力量。进一步发挥市场作用，健全激励和约束机制，增强企业和全社会节能减排内生动力。
四是更加重视发挥自主创新作用。着力提高自主创新能力，是增强企业核心竞争力和发展后劲的关键所在，也是转变经济发展方式的根本出路和突破口。促进绿色发展和转变发展方式，既要改造和优化传统产业，又要发展战略性新兴产业，尤其是绿色环保产业，不断提高产业和产品的核心竞争力，提高资源、能源利用效益，保护生态环境，实现绿色发展，这必然对新技术、新工艺、新材料等原始创新需求不断增加。发达国家技术对经济增长的贡献愈来愈大，一般达60%～70%，而我国只有40%，尤其能源利用的效率只有发达国家的1/4，差距很大，潜力也很大。我国传统产业大多能源和资源消耗高、环境污染重，利用高新技术加以改造，可以大大提高资源和能源的使用效益，减少污染排放，提高产品质量和经济效益，甚至可以将其中的夕阳产业脱胎换骨为朝阳产业；我国的人口规模、资源环境禀赋和经济技术发展阶段，决定了我们实现绿色发展较发达国家面临更大的挑战，经济社会的快速发展与资源环境承载能力的矛盾更为突出，需要我们把自主创新作为转变发展方式的突破口，把增强自主创新能力作为战略基点，走中国特色自主创新道路，带动产业转型和技术升级。立足于绿色技术为核心的科技创新，既可对发展方式转变起到重要的支撑作用，更可引领绿色发展的方向。加强重点节能工程建设，大力发展循环经济和环保产业，加快低碳技术研发应用。
五是更加重视发挥政绩考核作用。要树立绿色政绩观，完善中国特色的绿色发展绩效考核体系。在考核操作上，从注重过程规范向注重结果运用转变；在考核指标上，在“十二五”期间可以将绿色经济占整个经济的比重，万元GDP物质投入，万元GDP能耗、万元GDP水耗、万元GDP土地消耗，自然灾害直接经济损失减少，环境污染治理总投资占GDP比重等纳入绩效考核指标，把资源消耗、环境污染、环保投资增长和节能降耗减排等软硬指标均列入考核范围，推行绿色GDP的核算体系，将转变发展方式与推行绿色GDP体系结合起来，指标设计力求体现转变经济发展方式的力度、广度和深度，淡化规模总量指标，突出结构效益指标，突出社会民生指标，突出节能环保指标，从注重经济增长指标向注重综合性指标转变；在考核方式上，综合运用经济、法律和行政手段，从以内部考核为主向以第三方考核为主转变，强化目标责任评价考核；在考核制度上，从注重政府保障向注重法律保障转变。发挥好绿色政绩考核导向之手的引领性作用，引导各方面切实把工作着力点放到加快绿色发展和发展方式转变上来，构建科学发展的长效机制。完善政府节能减排目标责任考核评价体系，
此外，还要积极落实控制温室气体排放行动目标，积极开展应对全球气候变化国际合作与交流。
