*本文系国家社会科学基金一般项目“区域契约行政的激励与约束机制研究”（项目号：10BZZ026）和教育部人文社会科学研究青年基金项目“区域一体化中的政府间合作机制创新研究——以珠三角区域一体化为例”（项目号：09YJC810013）的阶段性成果。
［摘要］契约行政是当代中国区域政府间合作的一种模式创新，而府际契约是开展区域契约行政的制度支撑。从政府间关系视角看，府际契约本质上是一个府际治理问题，不能简单地与一般意义上的行政契约概念混为一谈，因为府际契约在追求目标、契约主体、贯彻原则和基本属性上，均与行政契约存在诸多差异乃至本质不同。本文根据签约主体间的相互关系以及合作的不同领域，对我国区域合作中的府际契约进行了不同分类。
［关键词］区域合作；契约行政；府际契约
［中图分类号］D035.5［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863(2011)06-0100-05
契约行政是当代中国区域政府间合作的一种方兴未艾现象。所谓契约行政，是指在我国政府主导的区域合作模式下，政府作为区域合作的主要参与方，通过签订各种形式的政府间契约如“规划纲要”、“合作框架协议”、“合作宣言”、“合作意见”、“合作备忘录”等来推动政府间合作的一种区域行政方式。2001年，上海市与江西省签订了改革开放以来我国首份政府间合作协议——《上海市江西省加强全面合作协议》；2004年，泛珠三角区域（9 2）政府签署了迄今为止规模最大、范围最广的政府间协议——《泛珠三角区域合作框架协议》。此后，我国的珠三角、长三角、环渤海以及其它地区陆续签订了更多的政府间合作契约，加速推进各地的区域合作进程。
本文把区域合作中的这些政府间契约统称为“府际契约”。近年来，区域契约行政问题受到国内学界的关注与重视，尤其是一些法学研究者提出了“行政协议”、“行政契约”、“区际协议”等概念，来解读和研究我国区域合作中的契约治理问题。但笔者发现，目前的这些概念界定不甚科学，使用较为随意，不利于开展更多的学术对话和后续研究。实际上，区域契约行政本质上是一个政府间关系治理或曰府际治理问题，鉴此，本文从政府间关系的理论层面专门探讨府际契约这个概念的准确内涵、主要特征及其实践形态。
一、“行政契约（协议）”、“省际协议”与“区际协议”概念的研究评述
（一）行政法学视域下的三个概念梳理
目前，行政法学研究者主要使用行政协议或行政契约概念来研究我国区域合作中政府及其职能部门所签订的各种合作文件，而且，他们往往交叉使用这些概念。在他们看来，行政协议（契约）是两个或者两个以上的行政主体，为了提高行使国家权力的效率，实现行政管理的效果，互相意思表示一致而达成协议的双方行为。［1］叶必丰与何渊是国内率先提出行政协议或行政契约概念，并对之进行较为深入研究的两位学者。他们发现，在我国的区域合作实践中，地方政府间所签订的合作文件具体可表现为“(实施)意见”、“协议(书)”、“宣言”、“提案”、“意向书”、“议定书”、“倡议书”、“章程”、“纪要”、“方案”以及“计划”等等，但在这些名称中，最经常出现的是“协议”与“宣言”，由此，他们使用行政协议这个概念以概括现实中的各种合作文件。
借助于这个概念，他们对我国长三角、泛珠三角、环渤海地区的行政协议进行了具体研究。比如，他们指出，长三角地区的行政契约包括两个层次：一是长三角16市人民政府之间的行政契约；二是江浙沪两省一市及16市有关职能部门之间的行政契约。长三角地区的行政契约，其缔结主体是长三角地区的行政机关，即省、市人民政府或职能部门；其缔结形式是行政首长联席会议，包括长三角16市的市长联席会议、经协委（办）主任联席会议和职能部门行政首长联席会议。［2］又如，在论及泛珠三角地区和环渤海地区的行政协议时，他们针对这些地区合作可能遇到的问题，提出有必要从法律依据、法律效力、一体化途径、名称、内容格式、涉及范围、程序平台、责任条款和争端解决等若干方面，对行政协议适时地做出评估及建设性考量。［3］
同时，他们还探讨了行政协议的性质和特点问题。其一，行政协议是推进区域经济一体化的法制协调机制。随着我国区域一体化的不断发展，行政契约已成为区域经济合作较为典型的法制协调机制，对于区域经济的协调发展，能够产生良好的促进效果。［4］其二，行政协议是区别于私法契约的一种公法契约，而且只是公法契约的一种。其三，行政协议是一种对等性行政契约而非不对等行政契约。他们认为，不能把区域合作中的行政契约混同于一般意义上的行政合同，虽然它们之间有很多共同之处，但它们之间的区别也是明显的。表现在：行政协议的主体都是行政主体，而行政合同的主体是行政主体与行政相对人；行政协议其实涉及的是政府之间的合作，所以主体的权利能力与行为能力、协议的缔结程序、协议的具体内容或必备条款、协议可能涉及的领域、缔结时需要考虑的复杂因素、协议的具体实施、法律责任的承担方式以及争端解决机制都是不同于行政合同的；行政合同相对较为简单，是一种较为方便的工具，但行政协议比较复杂，可能会涉及中央与地方的关系以及地方与地方的关系，需要考虑更多的因素。［5］
近年来，也有学者提出“省际协议”和“地方区际协议”概念，以探讨我国区域契约行政问题。于立深以与美国的州际契约为比较研究对象，相应把我国“长三角”和“泛珠三角”区域合作出现的行政契约(协议)称之为“省际协议”,并总结其主要特点有：名称的多样性、缔结主体的多样性、法律效果差、执行力较差、友好协商的制订方式。［6］另有学者把广东在推进珠三角区域一体化、深化粤港澳合作、泛珠三角区域合作的过程中，政府间达成的合作协议称为“地方区际协议”，并认为这些地方区际协议已成为推动相关工作的主要方式和常规手段，但它们并非一种法律形式。［7］
（二）现有概念的缺陷
笔者认为，采用“省际协议”和“地方区际协议”概念概括现实中的各种政府间合作协议，抓住了省或其它地方政府作为区域合作的主体要件，但是，这两个概念恰恰又在契约主体的指称上存在不足，它们都无法涵盖中央政府或政府职能部门。然而，相较而言，使用“行政契约”或“行政协议”概念概括区域合作中的政府间协议，并从自身的价值预设去开展研究，则存在更值得商榷的问题：
一方面，行政契约（协议）概念未能直观揭示出区域合作协议的签约主体，容易使人把对等性行政契约与不对等性行政契约混为一谈。实际上，叶、何两位学者在区分行政协议与行政合同概念的差异时已经指出，行政协议是一种对等性行政契约，其实涉及的是政府之间的合作，可能会涉及中央与地方的关系以及地方与地方的关系，其签约主体都是行政主体即政府；相反，行政合同是一种不对等性行政契约，其签约主体是行政主体与行政相对人。既然区域合作中政府所签订的行政协议（契约）与一般意义上的行政合同（契约）有显著的区别，尤其体现在签约主体上有质的差别，那么，继续使用行政协议或行政契约的概念来统称政府间所签的合作契约就缺乏学理依据，甚至产生概念混淆。这一点从作者对行政协议概念的英文翻译也看得出来，根据他们自己对行政协议内涵的理解，行政协议的签约主体是政府，因此，行政协议本应翻译成“Intergovernmental Agreement”，但他们将其翻译成“Administrative Agreement”。可见，作者对行政协议（契约）的概念界定不够规范。
另一方面，把行政契约（协议）视为区域合作中具有准法律性质的一种法制协调工具，不符合基本常识，带有先入为主的价值预设倾向。因为无论从协议订立的主体、协议的内容和协议的执行机构和制度安排上看，这些所谓的行政协议均不符合法律构成的基本要件。首先，这些行政协议不是由地方人大而是由地方政府及其职能部门来制定和签订的，只能归类为政府间合作文件；其次，这些行政协议条款的内容原则性、宣言性和政策性特点明显，缺乏明晰的权利义务约束力，实质上只是一种政策宣言和政治昭示；第三，行政协议往往采取联席会议和沟通协调联络机制这类松散管理的模式来执行，尚未建立独立第三方的执行和监督机构，缺乏执行力的硬约束机制。
因此，笔者认为，学界在开展对我国区域合作中政府所签订的各种合作文件的研究时，不宜采用行政契约、行政协议、地方区际协议这些不够严谨和科学的概念。事实上，当前我国区域合作中出现的各种政府间合作协议，本质上涉及的是不同层面的政府间关系问题，是我国府际治理的一种创新模式。基于此，笔者从政府间关系的理论角度，提出“府际契约”这一替代性概念。下面对其内涵与外延做具体阐释。
二、府际契约的概念及其特征
本文认为，所谓府际契约(intergovernmental agreement /compact)，是指为适应区域一体化发展的需要，政府间或政府部门间为推进区域合作，按照平等自愿、优势互补、合作共赢的基本原则，以契约的形式达成的各种政府间合作文件。府际契约是当代中国府际治理的一种重要制度创新模式。就这个意义而言，它与行政法意义上所说的行政契约有诸多的不同，而这些不同也正是府际契约的内在特征：
首先，府际契约追求的目标是区域公共事务的协同治理。随着我国区域一体化广度和深度的不断发展，各类区域公共问题呈现叠加和倍增之势，传统的“行政区行政”模式囿于其各自为政的“碎片化”治理缺陷，已经无法满足区域整合与区域公共事务协同治理的迫切诉求。而府际契约作为区域公共管理的一种创新形式，其追求目标就是要促进协议各方合作管理跨域性公共事务。与此相反，一般意义上的行政契约，其所要解决的问题主要是行政事务委托或公务特许、特种事务协作、财产权转移、承包、租赁、辖区公共事务管理等，调整的是行政主体间或行政主体与行政相对人间的关系。［8］
其次，府际契约的签约主体是政府及其职能部门。这些签约主体专门指与区域事务治理利益攸关的利益相关政府及其职能部门，包括中央政府及其职能部门、区域内各级政府及其职能部门，不包括行政相对人。由此可知，府际契约调整的是行政机关之间的内部关系，属于一种内部契约。但行政法意义上的行政契约主体广泛，既包括行政主体相互间签订的内部契约，也包括行政主体与行政相对人之间签订的外部契约。显然，外部契约及其体现的主体关系不是府际契约研究的内容。
再次，府际契约主要奉行主体平等和意思自治原则。在我国近年的区域合作过程中，地方政府及其职能部门签订了大量府际契约。这些府际契约无论在前期的谈判沟通还是后期的具体执行中，通常都体现了友好协商、优势互补、合作共赢的思路，遵循了合作主体间的地位平等和自发自愿原则。也正是因为贯彻了这个基本原则，区域契约行政才得到越来越多地方政府的青睐。现实中只有少部分纵向的府际契约，即由中央政府或中央部门与地方政府或地方部门所签订的合作契约，由于存在上下级领导与被领导、管理与被管理的关系，贯彻不了主体平等和意思自治原则。但反观行政契约中的外部契约，由于涉及行政主体与行政相对人的关系，而他们之间是一种管理与被管理的关系，因此，契约主体双方间地位不对等，意思难以自治。
最后，府际契约在属性上是一种政策性文件而非法律文本。从目前各地签订的府际契约条款来看，这些协议的法律规则性不强，条款内容往往只具有原则性、政策性和宣言性特点，缺乏明晰的权利义务逻辑和约束力。因此，目前的这些府际契约属于政府之间关于执行政治、经济、社会、环境等政策所达成一致的合作性政策文件，而非所谓的法律文本。因为政策性文件与法律文本最大的区别在于，政策性文件没有系统规定不执行政策的法律后果，也不明确指向相关的法律责任条款，也不是其他规范性法律文件指向的配套文件。府际契约的这种现实属性，使得政府间许多共识的达成往往是靠领导人作出的承诺来保障的，缺乏宪法和法律效力，一旦地方领导更迭便容易使合作机制架空。而且，由于府际契约的强制力不是来源于国家的强制力，而是基于相互信任而产生的自我约束力，因此，府际契约的违约责任是通过内部责任形式来解决，本身不具有可诉性。但行政法意义上的行政契约却不同，由于它是法律文本，因而其违约责任具有可诉性。
三、府际契约的现实类型
在当代中国区域一体化进程中，各种府际契约如雨后春笋，层出不穷。为了更好认识和更深入研究府际契约，笔者从政府间关系的视角，对其做如下两种类型划分：
（一）根据签约主体的关系划分的府际契约类型
一般而言，一国的国内政府间关系可以分为纵向关系、横向关系和斜向关系三种。［9］依此标准，本文把我国区域合作中的府际契约分为纵向型府际契约、横向型府际契约和斜向型府际契约三种类型，并根据签约主体间关系的不同，做更为具体的二次细分。
1.纵向型府际契约。它是指存在行政隶属关系的中央与地方政府间、地方政府上下级间围绕区域合作议题所签订的各种合作协议。现实中根据契约主体关系不同，具体又可分中央政府职能部门与省级政府间、省级政府与市级政府间签订的府际契约两种类型。比如，2007年，中国人民银行作为中央政府职能部门与沪苏浙地方政府缔结了《推进长江三角洲地区金融协调发展，支持区域经济一体化框架协议》，以府际协议的方式促进区域金融合作发展。又如，2010年，国家环保部与广东省政府签署共同推进和落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008－2020年)合作协议》，承诺双方将在推进珠江三角洲地区环境保护一体化、环境管理体制机制和经济政策先行先试、加强珠江流域水污染防治、加快推进珠江三角洲复合型大气污染防治体系建设、构建先进的环境监测预警和应急体系等方面加强合作。再比如，广东省政府与珠三角9市政府签订了《珠三角五个一体化规划》，即基础设施、产业布局、基本公共服务、城乡规划和环境保护五个一体化规划，要求9市率先在这五大领域推进区域整合。值得注意的是，由于行政主体级别上的不对等，纵向型府际契约往往受上级政府、部门的影响或制约，因而在意思表示上并不能完全遵循自愿的原则。
2.横向型府际契约。它是指同级的地方政府间、地方政府职能部门间围绕区域合作的议题所订立的各种合作协议。根据契约主体关系不同，横向型府际契约可分为四种实践形态：
（1）省际契约。近年来我国省级（自治区、直辖市、特别行政区）政府为适应区域合作的大势所趋，相互间签订的各种合作协议。如华南地区九省政府和香港、澳门两个特别行政区（简称“9＋2”）签署的《泛珠三角区域合作框架协议》、《江苏省与山东省经济社会发展合作框架协议》、《中部六省区域合作协议》、《粤港合作框架协议》等。
（2）市际契约。区域内毗邻城市间为开展合作需要而签订的城市政府间合作协议。如《长江三角洲地区城市合作协议》、《泛珠三角区域省会城市合作协议》、《长株潭区域合作框架协议》、《广佛肇合作框架协议》等。
（3）县（区）际契约。近年来，受区域一体化的宏观环境影响，县、区政府间也踊跃签订各种合作协议，分享区域整合政策带来的发展红利。如《河北省秦皇岛市北戴河区与北京CBD战略合作协议》，标志着京津冀地区经济一体化小区域间合作迈出了实质性一步；又如在川渝经济合作的大背景下，四川安岳县与重庆大足县相互签订了《关于加快推进两县经济社会协作发展的合作协议》。
（4）地方政府职能部门间契约。这是一种最普遍、最广泛的横向间府际契约，它是根据不同工作领域的需要由地方政府的相关职能部门所订立，一般是对省际契约、市际契约内容的细化。如《长三角地区公务员互派合作协议》、《两广旅游与交流合作协议》、《京津冀人才交流合作协议书》、《上海市、安徽省食用农产品互认协议》等。
3.斜向型府际契约。它是指级别不同、互不统辖的地方政府间或级别不对等的地方政府职能部门间围绕区域合作议题而签订的合作协议。比如，近年来湖北省武汉市政府与湖北省咸宁市辖区的咸安区政府签订了不少合作协议，就属级别不同、互不统辖的地方政府间的斜向型府际契约，它的签约主体分别是一个副省级城市政府和一个县级的区政府；又如《“深港创新圈”合作协议》、《天津—唐山经济合作协议》，也属这种类型，因为深圳与香港、天津与唐山均不是一个行政级别概念的城市。在不对等的地方政府职能部门间契约方面，诸如《穗港现代服务业合作备忘录》、《关于往返珠澳液化石油气瓶安全监督合作协议》等就属这种类型。由于香港、澳门是特别行政区，而广州、珠海只是副省级或地级城市，因此，双方的政府职能部门在实际的行政级别上是不对等的。
（二）根据合作的不同领域划分的府际契约类型
美国学者戴尔·赖特在《理解政府间关系》一书中，从政府间关系视角提出了经典的政府间政策（IGR Policies）四分法，即：边界或区划型政策（Boundary or jurisdictional policies）、分配与发展型政策（Distributive and developmental policies）、规制型政策（Regulatory policies）和再分配型政策（Redistributive policies）。［10］我国也有学者在研究美国的州际协议时，参考了赖特这种四分法，把州际协议分为州际边界协议、州际分配或发展协议、州际规制协议和州际再分配协议四种类型。［11］如上文所述，我国区域一体化中出现的各种府际契约作为一种政府间治理的新形式，本质上也属于政府间政策，同样具有政府间政策的内容和特点。因此，本文借鉴上述分类方法，根据区域合作的不同领域和内容特点，把我国的府际契约分为四种，即府际边界型契约、府际分配与发展型契约、府际规制型契约和府际再分配契约。
1．府际边界型契约。它是指一方面用于界定或重新划分行政区域之间的边界或行政管辖区范围，另一方面用于处理行政区域边界争议或各种纠纷的合作协议。美国是联邦制国家，存在大量的州际边界协议，它们是解决州际边界争端的一种重要手段，而且美国最早的州际协议也是渊源于边界协议。但我国是单一制国家，地方行政区划的变更和行政区域边界争议的解决实行中央政府领导、下管一级的管理体制。因此，区域边界争议问题的处理主要是依据国务院发布的《行政区域边界争议处理条例》，其中规定，民政部门是处理边界争议的主管部门，对于地方政府之间的边界协议，实行逐级上报备案制度。也由于这个原因，我国地方之间的边界争议问题较少，府际边界型契约也不多见。但随着我国区域一体化的不断发展，地方政府之间政治、经济、行政、社会交往日益加深，一些相对“软性”的区域边界管理问题凸显出来。这种情况，促使了区域合作中府际边界型契约的出现，其中以《泛珠三角行政区域界线管理维护协议书》为代表。
2．府际分配与发展型契约。它主要涉及区域经济与社会发展议题以及区域公共物品的协同治理问题。其中，前者已扩展至经济、产业、能源、农业、教育、科技、文化、旅游、劳务、人才、安全生产等经济社会发展的诸多方面；后者主要包括交通基础设施、环境保护、水资源分配、流域治理等方面的政策合作。分配与发展型府际契约的主要特点是，合作政策能够产生规模经济效应和社会绩效的外溢，同时减少和消除负外部效应。这类府际契约有《浙江省和江苏省经济技术合作与交流协议》、《上海、浙江、江苏三省人才开发一体化协议》、《苏浙沪共同推进长三角区域创新体系建设协议书》、《长三角16城市农行产品创新与共享合作协议》、《浙皖能源合作协议》、《关于加强长三角文化合作的协议》、《关于加强泛珠三角九省区教育合作的框架意见》、《泛珠三角九省区劳务合作协议》、《京津科技合作协议》、《中部六省区域旅游合作协议》、《关于推进川渝合作、共建成渝经济区的协议》，《泛珠三角区域交通合作协议》、《泛珠三角区域环境保护产业合作协议》、《京津冀三省市综治委“护城河工程”协议书》，等等。
3．府际规制型契约。它主要运用于工商、海关、税务、商检、食品安全、质量认证、知识产权保护等政府执法机构之间的协调与合作，用以打破管理体制和规制上的地方壁垒。府际规制型契约的主要特点是，其政策成本集中由所针对的目标群体承担，而政策收益则是分散化的。现实中这类府际契约主要有：《加强“长三角”区域市场管理合作的协议》、《长三角食用农产品标准互认（合作）协议》、《长三角地区专业技术职务任职资格互认协议》、《长三角地区专利行政协作执法协议》、《泛珠三角区域工商行政管理合作协议》、《泛珠三角区域（九省区）质量技术监督合作框架协议》、《泛珠三角区域知识产权合作协议》、《泛珠三角九省区药品监督稽查合作协议》、《泛珠三角区域民航航线无线电通信导航频率保护合作协议》、《泛珠三角九省（区）司法行政合作框架协议》、《京津冀三地打击传销执法协作协议》，等等。
4．府际再分配契约。它的主要内容是社会政策领域，通过对社保、医疗、就业服务、公共卫生、公共教育、通信等社会价值的权威性再分配活动，实现区域基本公共服务均等化的政策目的。合理的区域社会发展体系要求最大限度缩小区际之间在这些社会政策领域的供给差异。目前，我国区域合作中的府际再分配契约主要集中在医保和社保政策一体化领域，比如《长三角地区医疗保险经办管理服务合作协议》、《长三角地区异地居住企业离退休人员养老保险待遇资格协助认证合作协议》、《长三角地区失业保险关系转移及待遇享受的合作协议》、《推进珠江口东岸地区劳动保障工作紧密合作协议》、《成都经济区劳动保障区域合作基本医疗保险合作协议》等。这些府际再分配契约有力地促进了医疗和社会保险关系无障碍转移和接续。但从未来发展看，要真正实现区域一体化由经济一体化向社会一体化的深度转变，必须在就业服务、公共卫生、公共教育、通信乃至垃圾处理等社会政策领域进行更多的合作。
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(作者单位:华南师范大学公共管理学院副教授，广州510631)
A Research on Intergovernmental Agreement for Regional Cooperation:Concept and Classification
Yang Aiping
［Abstract］Public administration by intergovernmental agreements is an innovative model for regional cooperation in contemporary China, and the intergovernmental contracts are its basic system. From the perspective of intergovernmental relations, the intergovernmental contract is essentially an intergovernmental governance issue, and we can not simply name it as the administrative contract in general sense,because it is much different from administrative contract in the pursuit of goals, main body of the contract, the implementing principles and the basic nature. According to the relationship between the main body of the contract and the different fields of the regional cooperation, the intergovernmental contracts can be divided into different types.
［Key words］regional cooperation, public administration by intergovernmental agreement, intergovernmental agreement
［Author］Yang Aiping is Associate Professor at School of Public Management, South China Normal University. Guangzhou 510631
