［摘要］电子治理方兴未艾，被寄予了提高政府服务效率、节约成本、真正实现直接民主、甚至“技术革命”的厚望。而电子治理现实则表现为从最初的借助于网站发布信息，逐步演进为在线服务，直至目前存在种种不足的在线政策咨询与协商。“传统”治理依然在政府服务中占据重要地位，或体现为与电子治理并行，或发挥着电子治理避风港的功能。本文从电子治理与传统治理融合的角度出发，通过分析二者的相互关系，解释电子治理期望与现实的差距，以及克服差距的现实可能性。
　　［关键词］传统治理；电子治理；公共服务
　　［中图分类号］D035［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2011）02-0106-05
　　
　　一、 传统治理与电子治理的界定
　　本文中，传统治理是指传统官僚制政府以非电子技术方式从事的治理活动，侧重的是与“电子治理”手段或方式的区别（当然并不排除技术形式可能带来的其他效应），前者采用非电子方式，后者采用电子技术（或信息技术）作为治理手段。二者目标相同，简而言之皆为通过实施公共治理活动，实现公共治理目标。
　　电子治理（e-governence）应当不同于电子政府（e-governent），二者具有不同的治理程度体现。但是前者是在后者基础上的发展，后者是人们最初的电子治理印象，体现出人们对电子治理的要求从最初的政府信息发布到实现治理的动态过程。由此，电子政府可以被看作是电子治理演进过程的一部分。这同样可以从电子政府的概念中体现出来，如米特·耶勒德兹认为，联合国将电子政府界定为，采用互联网或世界宽带网络向公民发布政府信息或提供服务。无疑，这一界定当中包含了早期人们对电子治理的认识。［1］如凯托所指出的，电子治理的参与主体与电子政府并无不同，但无疑是对电子政府作用的完善和更高要求。如果从电子政府是电子治理初级阶段角度来考虑，电子治理概念应当包含不同程度的发展阶段，因此应当有一个比较宽泛的概念。［2］可以参考唐纳·埃文斯和戴维·C·叶恩对电子政府的简单界定：通过计算机和节点控制器建立政府与公民之间的联系。［3］因此可以将电子治理界定为：政府通过采用电子信息技术在提供公共服务实现治理目标活动中建立与服务接受者之间的联系。
　　二、传统治理与电子治理融合的假设
　　电子治理的推行与不断改进，是由行使传统治理职能的政府实施的。换言之，电子治理是从传统治理环境中产生的，二者相互作用与影响由此可见是必然的。电子治理在多大程度上推动或代表着传统治理？传统治理会在多大程度上允诺电子治理的空间？电子治理是传统治理的补充、复制、过渡还是替代？对这些问题的探讨关乎是否能够真正实现良性互动的电子治理。
　　（一）传统治理补充的假设
　　该假设下二者的融合关系如图1所示，在a和b(b’)之间。
　　　
　　　　　 图1　传统治理与电子治理融合关系

　　该假设的情境：在这一假设之下，传统治理引进电子治理是出于弥补自身一些弱点的考虑，电子治理是作为传统治理的工具形式出现的,主要依赖于传统治理，同时电子治理具有自身内在的缺点，难以舍弃传统治理的约束。
　　该假设下传统治理与电子治理的融合关系：在这一假设下，政府治理已经不完全是传统治理。但是电子治理对传统治理不构成威胁，前者反而受后者支配与影响。电子治理属于补充，无论是其适用的广度还是深度，都无法与传统治理抗衡。电子治理表现为传统治理的辅助，少量新的治理功能因电子治理的出现而得以开发，电子治理在新的区域中发挥作用，但该区域并非以独立的形式出现；不仅如此，在原有的传统治理范围内一部分特定事务的处理需由电子治理来达到更高的水平。二者共同构成政府治理的全部内容。
　　（二）传统治理复制的假设
　　在该假设下二者的融合关系如图1所示，在线b(b’)上。
　　该假设的情境：如图1所示，这一阶段是向电子治理过渡的前期阶段，电子治理条件日趋成熟，为传统治理带来改革的动力，但是传统治理依然发挥着电子治理的支撑或保障的功能。
　　该假设下传统治理与电子治理的融合关系：电子治理系统与传统治理系统并存，承担几乎相同的治理功能，所不同的只是技术手段的表现方式各异。公民可以根据情况选择二者之一来获取信息，民主参与互动决策。政府具有传统治理与电子治理的双重特点。这应当是最不经济的假设，但毋庸置疑有其现实性基础。
　　（三）传统治理过渡的假设
　　该假设下二者的融合关系如图1所示，在线b(b’)与c之间。
　　该假设的情境：电子治理带来的效率与便利得到更加广泛的认同，政府与公民倾向于通过电子治理进行互动沟通。但还有一部分传统治理有必要存在。
　　该假设下传统治理与电子治理的融合关系：电子治理技术及其环境得以进一步改善，对传统治理的依赖减弱，成为起主导作用的治理方式，传统治理成为电子治理尚未涉足领域的补充但仍有所保留。
　　（四）传统治理替代的假设
　　该假设下二者的融合关系如图1所示，完全在线c上。
　　该假设的情境：电子治理技术非常完善，可以应对所有潜在风险与挑战。电子服务设施建设完全满足电子治理需要，直接民主得以实现，并使传统治理观念得到彻底改变。
　　该假设下传统治理与电子治理的融合关系：传统治理形式完全消失，旧有体制适应需要而被转变为电子治理体制。保障参与电子治理所需的教育程度和参与意识得到普及，直接广泛的民主得以实现， “技术乌托邦”从而在政府治理领域变为现实。
　　三、传统治理与电子治理融合的现实
　　传统治理与电子治理融合关系的变化，随着电子治理不同的发展阶段而有所变化。
　　关于电子治理的阶段表现，唐纳·埃文斯和戴维·C·叶恩从电子治理发展的四个步骤来观察：即政府对公民（G2C），政府对企业（G2B），政府对政府（G2G），政府内部（IEE）。［4］穆罕默德·A·努尔等则从电子政府意愿和民主的综合构成情况来分析电子治理的表现，将电子治理发展状况划分为：信息、互动、咨询、参与等四种。［5］希勒和贝朗格将电子治理发展阶段和电子政府关系模式相结合，分为政府向个人发布信息（G2C）、政府允许个人参与政治过程（G2C）、在线缴税（G2B）、市场交易（G2B）、政府与雇员关系（G2G）、政府内部电子治理活动（G2G）。 ［6］
　　以上是我们比较熟悉的一些阶段划分方式，本文所要考察的是电子治理与传统治理的融合趋势，趋势的变化具有一定的电子治理功能递进的特点（当然不是指各阶段的绝对化顺序），因此本文结合努尔等对电子治理功能表现的基本划分框架来探讨传统治理与电子治理的融合趋势，涵盖了传统治理下政府的基本功能，即为公民提供信息、为公民提供服务、以咨询或参与的方式与公民共同进行治理。
　　（一）信息阶段传统治理与电子治理的融合
　　1．电子治理的功能表现
　　（1）阶段特征。信息是治理的基础。这一阶段是电子治理逐步得以发展的起点，几乎各国电子治理都是从此开始的。在这一最基础的阶段，电子治理与传统治理的融合主要局限在信息提供领域。信息全面、真实、及时的提供和接受的便利，是这一阶段探讨的热点，而这些基本上掌控在传统治理的政府手中。
　　（2）阶段表现。在保障信息便利的原则指导下，发达国家纷纷推出了“一站式”入口，如美国的“第一政府入口（FirstGov portal）”，英国的“英国在线入口（UK-online portal）”，德国的“ 联邦一站式入口（Bund.de one-stop portal）”，而电子治理起步或发展阶段的国家尚未达到这一标准。［7］
　　就信息的真实与及时而言，不仅难以测量，也无从对比，因为信息接受者依然不知道传统治理中真实信息有哪些，也就不能确定是否通过电子政府网站获得了所有客观、真实、及时的信息。现实中电子治理信息依然存在着冲突、重复的现象。同时，“数字鸿沟”造成了信息接收弱势群体。另外碎片或冗余信息增加了接受者的负担。所以，在信息阶段，电子治理的功能极其有限。在政府信息网站背后同时存在一套信息记录与发布的传统系统，作为电子治理信息遭到破坏之后的避风港。
　　2．对电子治理与传统治理融合的评价
　　单方向公民发布信息，应该不是政府治理工作的全部，仅从这一点来考虑，处于信息阶段的电子治理只能是传统治理的补充。如果说信息发布在功能上弥补了传统治理依靠张贴公告、发行小册子等手段达不到的社会效应，那么在内容上所展示出来的往往是对传统治理信息的模仿与复制。总体而言，电子治理不具备本文所界定的过渡或替代的特征。
　　（二） “互动”阶段传统治理与电子治理的融合
　　1．电子治理的功能表现
　　（1）阶段特征。此阶段并不是如名称所指的具有强互动性，仅仅是以高效便捷的电子治理信息提供为前提，要求提供有效的在线服务并保证这些服务的完整性。政府是电子服务的提供者，公民是服务的接受者。与信息阶段相比，电子治理的作用更加多样化。电子治理在这一阶段的任务首先是要把传统治理的服务以电子形式提供给公民，其次要保证使用该服务具有人们所期盼的不同于传统治理的高效与便捷，无须让接收服务一方去了解政府机构的真正运行程序与结构。
　　（2）阶段表现。电子政府为公民创造出缴税、缴费、缴纳罚款以及执照申请的电子环境，有的国家还提供了远程在线教育。但是并不是所有的公共服务都具有电子化的特征，而且实际使用电子服务的人数比例也不是太高。在线的电子服务项目目前一般有着对应的传统形式项目。服务提供主体包括中央层面和地方层面的政府以及政府部门的不同机构，经过整合之后的服务信息在电子网站呈现出一致性与完整性，但未经过整合的服务信息具有多样化的特点，同时增加了选择的难度，公民需要对各政府机构职能有所了解。
　　在线服务接受者一般以公民和企业为主，不同于信息阶段信息的流向，在数量上较前一阶段也更少一些。如2003年一项对美国政府的调查显示，只有2/3的人登陆政府网站浏览信息或服务；在这些上网者当中，只有1/4的人会参与电子治理互动，通过电子渠道缴税或是更新驾照，尽管在线使用完善的电子服务可以足不出户并且没有时间限制。不过对电子服务感兴趣的人的比例却要高于实际参与互动的比例。［8］应该说“数字鸿沟”造成的分歧现象在这一阶段的表现更为明显。
　　2．对电子治理与传统治理融合的评价
　　从政府服务种类来看，因为并不是所有的公共服务都具有电子化的特征，李奥·G·安索普洛斯等研究发现在欧盟只有不足45%的传统服务可以以电子方式提供，现实中各国电子服务占传统服务的比例更低，大约在5%左右。［9］因此仅从服务种类的角度考虑，电子治理在互动服务提供阶段，是作为少量补充而存在的。
　　现实中政府在提供电子形式服务的同时会相应保留其对应的传统形式，公民可以在接受某项服务时选择传统或电子形式。从这个角度来看，电子治理是传统治理的复制。而从政府服务的整体来看，在这一阶段，传统治理的力量超过电子治理，似乎并不具备本文所说的向电子治理过渡的特征。总体来看，本阶段电子治理替代传统治理的现象似乎表现得不明显。
　　（三）咨询阶段传统治理与电子治理的融合
　　1.电子治理的功能表现
　　（1）阶段特征。表现为政府向公民征求意见。这一阶段已经不再是简单的政府单方面行为，而是呈现出自下而上运行的格局，公民意见通过电子渠道更好地被政府吸收，但仍旧需要传统治理中的政府部门去发出邀请，规定主题。
　　（2）阶段表现。从最初的公民发送电子邮件，到后来的在线公开征求意见平台的设置，再到不附带意见的单纯的投票（之所以把投票归为咨询阶段，是因为多数投票并不具有下一阶段的性质），基本上是由政府部门选择并设定认为需要研究的比较迫切的议题。议题涉及范围具有一定的广度，如新加坡将信息领域归类为16组，涉及国防、教育、法律等方面。目的包括政策出台前的咨询，引领公民对社会问题的关注（如反腐败）、征求解决问题的方案等等。［10］如韩国在1998年就开发出“开放系统”用于反腐败。对于围绕哪些议题发表意见，公民没有选择权。在议题的选择上很可能会存在公民与政府不相一致的状况。［11］公民可以以虚拟身份提出自己的咨询建议或意见。由于可发表意见的相关议题由政府单方提出，如果与接受者的关注不一致，会再一次对参与者形成过滤。同上一个阶段相比，发表意见与公民自身的利益似乎并不具备直接的关系，而且发表的意见是否对政府决策造成影响，公民也无从知道，所以公民对咨询的冷漠更大一些。再加上其他“数字鸿沟”的诱因，这一阶段，电子治理服务的接收也并不全面。如在被认为最能体现民主的投票方面，2000年美国选举中，估计只有11%的投票者采用的是电子方式。［12］
　　2．对电子治理与传统治理融合的评价
　　电子治理确实为发表意见打开了一道方便之门，也确实增加了一般公民直接发表意见的机会，但传统的代表性民主依然存在并起着决定性作用。这是这一阶段电子治理对传统治理起补充作用的表现。公民的意见可以直接以电子邮件的方式到达决策者，也可能是先到达“守门员”，经过选择组合之后再到达决策者，而后者是这一阶段最为常见的表现，表面看来这似乎是对传统治理模式的复制与模仿。但这仅仅限于被规定可以接受咨询的议题。此外，依据本文所认定的传统治理向电子治理过渡的特征来考量，尽管在某些特定公民个体或特定事项上有过渡的趋势，但总体来看，不存在电子治理影响力超过传统治理的情况。整体来看，电子治理难以与传统治理抗衡，更没有呈现出取代传统治理的迹象。
　　（四）参与阶段传统治理与电子治理的融合
　　1. 电子治理的功能表现
　　（1）阶段特征。参与阶段应该说是电子治理被期望能够达到的最高阶段。这一阶段，电子治理表现为双向交流形式，并且公民已经突破了被邀请的限制，通过电子形式参与治理被视为自觉自愿的权利。公民参与比传统治理条件下更加便利与直接，也更加广泛。
　　（2）阶段表现。即使在民主化传统一向较强的西方国家，也存在着政府对电子网络运行的监管或审查，这种局面并不因技术高度发展而改观，如信息技术水平较高的新加坡的电子参与却是一种非均衡的双向信息流动。［13］政府管制在不同的程度上发挥作用，“数字鸿沟”也依然存在。同时言论领袖的出现可能会再一次引导意见的方向并集中各类观点，减少民主性。保罗·T·杰格指出了电子治理中“集团分裂”的可能，他发现点击美国教育部网站，会看到对“不让一个孩子落伍”的政策的高度一致的好评，没有出现对该项政策的复杂性的质疑，也没有积极的具有选择性的建议。［14］
　　2．对电子治理与传统治理融合的评价
　　现实中，电子参与更多的表现为补充的作用：主要是为传统决策开辟了一条信息来源的通道，同时参与其中的公民也可以获得信息反馈，如投诉结果的告知，法庭审判结果的宣布，新政策的公开。但是“数字鸿沟”的干扰，参与的低电子方式使用率，只能说明电子治理在现实中的补充作用。现实中依然有以请愿、申诉或上访的方式进行直接参与，所以即使其最引以自豪的直接参与的优势也受到传统治理的挑战。现实中可能会有人在遭受电子参与挫折后选择传统治理方式，这似乎是复制的微弱表现。目前来看，完全由直接的民主方式代替传统代表式民主的方式并不现实。从合理性来看，铺天盖地的信息对政治系统“守门员”构成一种负担。正如在信息阶段，公民对信息过量的反应一样。决策所依赖的信息毕竟需要经过整合。也就是说，电子治理方式替代传统治理并没有出现。
　　上述各个阶段传统治理与电子治理融合关系表明：目前电子治理基本上明显处于传统治理的补充地位，只是在一些有限范围内的某些具体事项中有着复制的表现。
　　四、弥合差距的可能性分析
　 (一) “数字鸿沟”的重新理解
　　从上述对现实中电子治理表现的分析中，我们可以看到，种种原因造成了现实与理想的差距。1999年12月9日美国克林顿政府首次提出了“数字鸿沟”这一概念［15］,并着手进行弥合。保罗·T·耶格和吉姆·M·汤普森归纳了美国“数字鸿沟”的几类原因：经济、种族、地理、残疾。［16］本文认为，“数字鸿沟”指的是人们在电子治理中的不均等性，应该包括：经济、技术、教育、体制、领导者观念。造成这些不均等的原因要多于一般意义上对“数字鸿沟”的概括，而且有的原因在其中起着极其关键的作用。因此有必要重新对其范围予以界定。
　 （二）突破经济障碍的可能性分析
　　经济障碍是必须首先克服的障碍。个人需要一定的经济实力来支持自己购买电子产品使用电子服务，或者如新加坡一样由国家资助经济条件不成熟的公民，也同样需要经济的保障。经济支持是对电子治理最为重要的基础性条件要求。新公共管理要求政府减少开支，而投入电子治理的回报可能需要一个长期的过程。投资失败或在某些阶段、某些事项的重复造成的成本浪费，可能会影响到人们对电子治理投资的信心。我们仅仅看到了投资后电子服务与传统服务的效益比较，但是并未计算电子治理启动的成本。在电子治理处于补充、复制状态时，政府机构可能更多地会感到是成本加大而不是减少。但是围绕“顾客满意”的目标，这一成本还需要进一步投入。
　　（三）突破技术障碍的可能性分析
　　目前来看，信息技术总有漏洞存在。为了进一步发展电子治理，政府的动力在于让公民满意，信息开发商的动力在于更大的利润回报，公民则希望在接受电子服务时保护隐私。目前最为引人瞩目的信息技术漏洞，可能是如何保护隐私的问题，但我们总是看到“道高一尺，魔高一丈”，保护与窃取之间的战争目前仍没有明朗的结果。某种信息技术的边际成本随着信息产品的大量生产投放，可能会降低。但新的技术层出不穷，在商业“利益集团”或公民社会的推动下，政府部门有必要将最新技术运用于电子治理，但政府并不具有私人企业高效的预算循环过程，所以总显得要慢一拍，电子治理在隐私保护方面处于弱势。
　　（四）突破教育障碍的可能性分析
　　这应当涉及到社会范围内的全民教育，内容包括知识的传授与观念的培养。对政府工作人员提供纯技术和运用技术进行组织管理的教育，以及观念的革新；对公民普及信息技术知识，提高对电子治理的关注认可度。为了通过电子治理实现广泛的民主做准备，则有必要提高参与者的文化程度，培养民主参与素质和习惯。传统治理下，治理的责任在政府；公民直接参与的形成，标志着公民权利的增长，相应地公民责任也就应当扩大，因此还需要对公民进行参与责任的教育，同时为监督公民承担责任须施以一定的管制。技术层面的教育可能会导致电子治理在信息接收或在线服务互动阶段向替代传统治理迈进，但要保证电子治理在参与阶段的充分发展，则需要深层次的教育，最终形成公民的内化的参与动因，这可能需要较长的演进过程。
　　（五）突破体制障碍的可能性分析
　　体制的矛盾表现在：电子治理需要整合，“新公共管理”需要分权，公民社会也需要分权，电子治理环境下直接的民主参与是最大化的分权。这种矛盾在有宪法分权传统的国家尤为明显，对传统体制的突破比较困难。在信息提供阶段，政府可以通过技术运用将各部门信息归入一个最终出口，整合的可能性较大。在提供服务阶段，简化的电子流程并不能消弭其背后各个政府部门或机构的相对独立的权责现实。在分权传统不明显的国家，则存在着分工的体制，这会对整合造成一定的影响。以分工、分权、分责为特征的传统官僚体制带给我们传统治理的巨大影响，尽管备受攻击但仍在发挥作用。信息技术目前来看似乎还没有为传统治理带来“革命”，为了促进电子治理发挥最大作用，或许需要监管督促电子治理工作的进展，但是如同约翰·C·比奇保德和查尔斯·R·麦克卢尔认为的那样：“如果环境和组织紧张关系还存在，那么监管就不能真正发挥作用。”“既有的组织成员倾向于旧有的‘工程’，而且信息传至监管者时也会有所扭曲”。［17］
　　（六）突破领导者观念障碍的可能性分析
　　领导者对于电子治理的推动作用是巨大的，甚至在一定程度上能够克服体制的障碍，这已经由各个推行电子治理的国家所证明。反之，我们在现实中也看到由于缺乏领导者的号召和推动，电子治理进展缓慢。
　　社会毕竟需要秩序的维护者，电子社会也是如此，否则难以预测电子技术给社会带来的是灾难还是福音，如“人肉搜索”酿成的后果。在电子治理进程中，政府的观念是通过其领导人表现出来的。
　　每个国家、每个部门、每个机构的领导者都对在其权限范围内推行电子治理至关重要。一般来看，与地方政府相比国家层面领导者推行电子治理的积极性较高。地方政府部门和机构领导者观念的革新应是重点，他们的动因一方面来源于上级，一方面来源于社会。教育自然必不可少，激励与评估也很重要，如果再有资金的、技术的保障，相比较其他障碍来说更易克服一些。
　　五、结语
　　综上所述，通过对传统治理与电子治理融合的可能性与现实性之间差距的比较，可以看出，电子治理功能在目前阶段已有所发展。从信息提供阶段起步，发展至在线服务、在线咨询、在线参与阶段，但是在各个阶段电子治理的主要作用仍旧是传统治理的补充，只在少量的具体业务上与传统治理并存。而这又是以成本的双重付出为代价的，电子治理远远没有达到所期望的表现。本文将影响电子治理的障碍归于广义的“数字鸿沟”现象。通过对突破经济、技术、教育、体制、领导者观念等障碍可能性的分析，可以发现，虽然完全的电子治理实现的可能性不大，但可以看到电子治理发展的更新的前景，不过并不在眼前。
　　［参考文献］
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　　［17］John C. Beachboard, Charles R. McClure．Managing Federal Information　Technology: Conflicting Policies and Competing　Philosophies. Government　Information　Quarterly，1996,13（1）．
　　(作者单位：董礼胜，中国社会科学院研究生院教授，博士生导师；牛沁红，中国社会科学院研究生院博士生，北京10012)

Analysis of Trend towards Merger between Traditional Governance and E-governance

Dong Lisheng　Niu Qinhong

　　［Abstract］The expanding e-governance is expected to contribute to enhancing the efficiency of the government services, reducing their costs, and realizing the direct democracy and even the “technological revolution”. In contrast, the reality of the e-governance manifests itself from the information dissemination via website in the early stage to on-line services and more recently on-line policy consultation and debate that currently still have much to be desired. The “traditional” governance remains important to the government services, either paralleling to the e-governance or serving as a port of shelter from the storm for the latter. From the perspective of the merger between the e-governance and the traditional governance, the article analyzes the relationship between the two, explores the gap between the aspired e-governance and its reality, and discusses the possibilities for narrowing the gap.
　　［Key words］e-governance, traditional governance, public service
　　［Authors］Dong Lisheng is Professor at Graduate School, Chinese Academy of Social Sciences;Niu Qinhong is Doctoral Candidate at Graduate School, Chinese Academy of Social Sciences. Beijing 10012