*本文是哈尔滨市政府资助项目“哈尔滨市政府流程再造研究”（项目编号：FZB－HIT2009001）的阶段性成果。

　　［摘要］目前，地方政府流程再造具有多元目标指向，这决定了政府流程再造必须前置不同的解决策略，既需要把握不同类型政府流程再造的关键环节，而且还要审视政府流程再造的成本收益，更要针对不同力量推动的政府流程再造选择介入的时机。多元目标指向的地方政府流程再造需要在微观上针对服务对象进行制度创新，需要第三方等准公共组织的主动支持，地方政府更需要采取包容性变通策略，借用服务外包等新兴形式，最大程度上包容并支持创新，才能共同构建并完善地方政府流程再造的制度创新网络。
　　［关键词］流程再造;制度创新;政府治理;包容性
　　［中图分类号］D035.5［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2011）02-0014-04

　　一、政府流程再造的缘起
　　自1970年代以来，伴随着新公共管理运动的兴起，英、美、澳、新等国为迎接新技术革命和经济全球化的挑战，纷纷开展以“再造政府”（Reinventing Government）和“重理政府”（Reengineering Government）为主要内容的公共管理范式改革运动。［1］这种改革直接指向用企业化体制来取代官僚体制，创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制 ［2］，并且，将“企业流程再造”（BPR，Business Process Reengineering）的思想引入政府部门，实施过程控制与结果导向并重的“政府流程再造”（GPR，Government Process Reengineering）治理模式。［3］
　　实施政府流程再造，需要对公共管理事务进行重新定义，“再造”始终是主题。例如，劳伦斯·R·琼斯和弗雷德·汤普逊提供的新公共管理范式改革运动“5R”策略（Restructuring，Reengineering，Reinventing，Realigning，Rethinking，重构、重建、重塑、重组、重思）彰显了“再造”主题。［4］拉塞尔·M·林登提出了“无缝隙组织”的改进方向：“是让它的顾客感到有透明度、办事顺畅、毫不费力。在这种组织里，员工行使其全部职责，和最终的用户直接接触”。［5］还有的学者认为，这种新公共管理改革具有三个典型特征：“精简——来自缩小政府规模的举措；重建——来自私人部门对重建组织过程和组织结构的努力；不断改进——来自质量运动”［6］，等等。
　　在激烈的社会转型期，受新公共管理运动的影响，我国地方政府在执政理念和治理模式等方面正在经历深刻的变革。在创建绩效的、阳光的、廉洁的服务型政府过程中，有的地区和组织吸收和借鉴了政府流程再造的思想和方法，希望通过引入政府流程再造来促进和推动推动服务型政府建设。但是，政府流程再造是一项拥有很多再造方式和方法的复杂性工程。各地方政府在实施流程再造过程中，对于导入哪一种再造方式，以及引导入后如何进行系统定位，如何确定应用对象，如何进行效果评价等，却存在着很大的分歧。例如，有的导入ISO9000认证体系推动政府管理部门标准化体系建设，有的引入平衡记分卡考核政府管理部门的治理绩效，有的引入信息管理系统提高行政效率，有的建立行政服务中心旨在打破部门壁垒，当然，更多的地方政府则对实施效果持观望怀疑态度。上述这种态势反映出各地区、各部门对政府流程再造的理解并不统一，对政府流程再造的合理性、持续性和必要性，还存在许多模糊性的认识。厘清这些模糊认识，有助于分辨哪些因素可能成为政府流程再造的约束条件，也有助于地方政府采取恰当的策略进行流程再造。
　　二、多元目标指向的流程再造策略
　　政府流程再造是一项复杂的系统工程，从不同角度透视政府流程再造，可以有不同的分类标准，政府流程再造的内涵也会显示出不同层面（见图1）。大体上说来，从概念上划分，有狭义的和广义的政府流程再造之分；从属性上划分，有工具层面的和制度层面的政府流程再造之分；从方式上划分，有渐进式的和激进式的政府流程再造之分；从动因上划分，有诱致性的和强制性的政府流程再造之分。 

　　　　　　图1　政府流程再造比较分析象限图

　　政府流程再造不仅在概念、属性、动因和方式上存在着分野，而且针对不同的再造目标，政府流程再造所选择的方式、时机和路径也不尽相同。不管采取哪种方式进行政府流程再造，都要面对政府流程的构成要素在特定时期的不均衡问题，流程再造在不同程度上都要呈现出结构冲突问题，流程再造也会带来利益格局调整与适应问题。不管这些问题在多大程度上呈现，地方政府必须前置流程再造的策略，也就是说，流程再造的策略是地方政府选择流程再造方式、时机和路径的前置性条件。
　　（一）把握政府流程再造的关键环节
　　各种类型的政府流程再造各有侧重，表现出不同的鲜明特征。狭义的政府流程再造关注业务流程演变的关键节点，着力于破除部门壁垒，由分散的、不连贯的、各自为政的服务模式向集成的、联通的、整体的服务模式转变，本质上属于公共服务的持续改进和价值增值，强调引入治理方法和管理技术等各种成熟的再造工具。有的政府综合部门的流程再造侧重于标准化体系建设，选择ISO9000质量标准作为流程再造的工具；有的基层政府部门侧重于提升服务绩效，选择公共服务平台体系建设与完善作为流程再造的突破口；有的政府专业执法部门侧重于管理规范化，注重效率，嵌入信息系统作为再造工具。大多数情况下，这些政府流程再造的典型特征是保持核心的制度架构不变，基于自身治理结构的完善，通过不同的再造工具进行政府流程的“边际性改进”，近而实现渐进式的组织变革。［7］
　　广义的政府流程再造关注公共产品和准公共产品提供途径的多样化，侧重于将原有专业化分工形成的科层制的金字塔型组织形态，转变为由若干工作团队或业务节点组成的以流程为链接通路的扁平式网络化组织形态，本质上属于政府治理的结构优化和大规模制度创新。通过制度安排进行结构性调整，表现出政府从一些领域退出，准公共组织等第三部门有序跟进，涉及到利益分配格局变革以及由此导致权力结构变化，可能进而诱发政治领域更大范围的改革。［8］因此，这类政府流程再造不像采取渐进式流程再造策略那样，将累积性的变迁风险向后推延，而是将变迁的风险在当期集中释放，与之相对应的责任分割显然前者要比后者明确得多。采取何种方式进行流程再造，需要综合考虑人文环境、紧急程度、分配方式和政治魄力等诸多非制度因素。

　　　　　图2 政府流程再造视角中的美国“新医改”

　　2010年3月，奥巴马政府主导两项“新医改”方案以极其微弱的优势在众议院获得通过，这是自1912年西奥多·罗斯福总统提倡全民医疗保健（Health Care）理想，以及1965年约翰逊政府创建的为老年人、残疾人和穷人提供医疗保健救济服务计划以来，被喻为美国医疗保健体系建设上关系最复杂、任务最艰难、评估最细致、过程最透明的一次百年矢志性的巨大变革。［9］透过政府流程再造视角，对这项改革进行审视（见图2），至少可以看出：
　　1.政府流程再造需要与立法活动相结合。流程再造不是一项单一的、孤立的变革，需要强大的制度体系支撑，并且不同层面的流程再造所需要的条件也是不同的，与所选择的目标范围高度相关。在“新医改”流程中，通过费用、覆盖面和质量等三个方面，对财政、医疗、卫生等社会资源进行重新配置，需要国会以立法的形式提供制度支撑，意味着原有体系中的“游戏规则”彻底改变。
　　2.政府流程再造要考虑如何化解利益分配的不均衡。图2左半部分为原有的医疗保健流程，右半部分是“新医改”创建的流程，在右半部分的流程中，创建了一个由政府主导的公共医疗保健计划，与私营医疗保健计划展开竞争。削减对参与医疗照顾升级计划的私营保健公司的政府补贴，大幅度增加公立医疗保健机构的政府补贴，同时还强化了对私营医疗保健业务的监管等。
　　3.政府流程再造要考虑风险控制的不确定性。“新医改”虽然提高了医疗保健市场竞争度，使3200万无医保合法居民获得医疗保障，把全美合法居民的医疗保健计划覆盖率从原有的85%提高到95%，并且确立了政府、企业雇主和公民个人三方共担的基本责任体系。但美国“新医改”规模巨大，改革成本至少需要1万亿美元，如何平衡复杂关系，如何料理相关利益群体的博弈，使得这次改革在后续阶段仍然充满许多不确定性。因此，政府流程再造的时机选择和成本收益的控制显得十分重要。
　　（二）审视政府流程再造的时机与收益
　　无论是诱致性变迁，抑或是强制性变迁引发的政府流程再造，其实都受一种动力机制推动，虽然前者发动的主体主要是个体或其他组织，而后者发动的主体主要是政府，这种动力显然是以理性的个体或组织追求利益最大化作为前提。就政府作为流程再造的推手而言，“人民代表大会制”已经界定了政府的委托代理性质，政府作为代理组织同样也会追求自身效用的最大化。也就是说，诱致性变迁与强制性变迁引发的政府流程再造并无本质上的区别，政府流程再造的动力大都是基于成本收益分析做出的理性选择。［10］
　　一项流程设计在运行一定时期之后，不可避免地出现边际收益递减（如图3所示），如果不作及时调整将会影响政府的职能实现，政府的职能一旦出现错位或缺位，必然导致公众和服务对象的需求得不到有效满足，并有可能导致政府流程的失序和失衡，客观上需要设计新流程，改变边际收益递减状态，为了实现这个目标，关键要把握流程再造的时机，具体应考虑以下两点：
　　1.对“外生型”力量推动的政府流程再造，需要采取主动“切换”策略。“外生型”力量推动的政府流程再造，主要涉及政府职能的重新定位，即从全能政府向有限政府转换，从经济活动的发动者向公共服务的提供者转换。在职能重新定位的过程之中，有预见性地设计新流程替代原有流程，即通过流程的主动性“切换”，如选择图3中的A点，完全可以将流程的边际收益由递减状态转为递增状态。
　　2.对“内生型”力量推动的政府流程再造，需要采取保护性“默许”策略。在新的技术条件下，如果存在着一种新的行政流程，它的边际收益可以克服因采用新流程所发生的边际成本，则产生上述获利机会的“内生型”力量愿意推动和诱发政府流程再造，对于这种流程再造，现存制度如果采取某种“默许”的策略，如选择图3中的B点，可以促进“内生型”变革力量不断崛起和壮大，可以诱发更大范围和更大规模政府流程再造。

　　　 图3　不同策略下政府流程再造的时机选择

　　在图3中，A点是主动性“切换”的最佳时机，这一点如果没有发生变化，则在B点可能就会出现保护性“默许”的时机；降至C点，即社会的收益出现负增长，则原有的制度已经成为阻碍社会进步的枷锁。一般来说，C点是主动“切换”的最后时机。可见，过早或过晚选择政府流程再造都是不适当的，政府流程再造是社会利益集团之间的博弈结果［11］，往往需要漫长的历程，流程再造适时选择主动性和强制性的“切入”，或者适时选择保护性和默许性“容忍”，不但可以有效缩短博弈时间，而且可以在A点或B点适时嵌入，可以有效推动流程再造，并能够取得较为理想的再造效果。
　　三、结语
　　目前，尽管地方政府流程再造刚刚起步，许多思路和做法尚未成熟，但可以肯定的是，政府流程再造的目标定位是多元化的，可以指向法治政府、责任政府、服务政府和透明政府等多元目标。同样，政府流程再造的方式是多元的，再造的路径也是多向度的。再造的结果是推动政府由居间主演向规范引导，由控制管理向服务提供，由强制指令向包容性参与，由经济领域向公共领域等方向转变，尽管这个过程充满困难与坎坷，在实施上还要花大力气：
　　一要完善法律体系建设，引入运行审查机制。地方政府流程再造必须纳入到法制化的轨道上来，理清各种权责关系，规范政府运行程序，实现行政管理的高效化、标准化。在统一的政府治理架构下，引入政府运行的审查机制。具体做法包括：（1）开发政府部门通用的行政流程构件，通过预算进行强约束。在实施中，采用通用的行政流程构件，保证政府部门的行政流程接口的统一，不但可以相互匹配，而且能够避免各部门之间因分工造成的业务缝隙和交叉重叠；（2）建立政府运行信息系统。杜绝政府部门各自为战，各自为政的局面，原则上不增加新的行政流程构件，系统的增量部分必须符合通用的模型架构，从根本上杜绝行政运行的无序状态。政府部门的活动说到底要靠人去执行，政府雇员的认知水平和能力都会对政策执行效率产生重大影响，通过规范的运行机制无疑会对政府部门活动构成有效制约和监督。
　　二要引入第三方竞争，扩充体制的包容性。在新型的客户关系背景下，地方政府的职能是向服务对象提供公共产品或差异化、个性化服务，以确保服务的效率与公平。流程再造的本质就是为改善各成员相互之间的利益分配关系而进行的帕累托改进，增加社会成员和组织的收益的同时达到社会福利最大化，但利益格局的改变通常会对原有体制的制度安排构成有力冲击，能否为新生事物的成长创造有益环境，无疑是在考验现既有体制的容忍度。政府流程再造的切入点，就在有效制度供给不足与和强烈的利益诉求之间的临界处。至于选择何种方式，不能一刀切或者一概而论，应该尊重制度变迁的层次性、特殊性和差异性，最大程度降低变迁成本，减少局部和全局阵痛，尊重和鼓励第三方介入，弥补单纯依靠政府主导制度变迁成本高以及制度供应不足等缺陷。
　　三要调整部门治理结构，推进政府制度创新。在增量改革过程中，最大限度发挥准公共组织的作用，更需要政府从专业性竞争领域有序撤离，只有政府坚决地退出来，才能从根本上解决和剔除政府部门臃肿、雇员寻租等痼疾。随着行政体制改革的不断深入，要在微观层面上进一步细化，将业务层面和技术层面有机结合，避免出现电子和政务两张皮现象，也能够使供需双方达到最佳匹配状态，通过开展试点工作，为政府绩效考核的评价指标体系建立基础。而在操作层面上，地方政府应考虑如何更多地从市场购买服务，而不是一味地固守增加编制、增加机构等传统做法。因此，必须大力推动政府制度创新，调整治理结构，完善地方政府委托代理制度。
　　鉴于此，地方政府要主动善尽其责，要以服务的心态面对政府流程再造，既要建立公众需要的包容性机制，同时也要建立行政运行和监督的零容忍机制，这对于构建和完善行政运行机制，尤其是地方政府的制度创新有着重要意义。政府流程再造并不是一项免费的午餐，其中包含诸多可见的和不可见的成本，既不能单纯依靠一项制度变迁解决所有问题，也不要奢望一遇到问题都要政府去解决，制度变迁有一定的周期，并需要有“度”的把握。在变革的过程中，地方政府要调动行业组织参与流程改造的积极性，借用服务外包等新兴形式，提升流程再造的效率。流程再造的快速发展和持续推进，需要地方政府采取包容性策略，最大程度上容忍并支持创新。
　　［参考文献］
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　　(作者单位：丁云龙，哈尔滨工业大学管理学院教授，博士生导师；王胜君，周玉丰，哈尔滨工业大学管理学院博士研究生， 哈尔滨150001)

Local Government Process Reengineering Based on Multiple Target Orientation

Ding Yunlong　Wang Shengjun　Zhou Yufeng

　　［Abstract］It’s obvious that local government process reengineering has a multiple target orientation. Therefore, government process reengineering must focus on different solutions that need to grasp key links of government process reengineering between different types of governments, to consider the cost-benefit in the government process reengineering, and to select the most proper intervention time for different forces in the government process reengineering.To maximum tolerant and support innovations and to jointly build and improve the system innovation network in the local government process reengineering , local government process reengineering based on multiple target orientation has many innovations like Institutional Innovation for the service objects, proactive support of the Quasi-Public Organization, adaptation strategies of inclusiveness and so on.
　　［Key words］process reengineering, institutional innovation, governance, inclusiveness
　　［Authors］Ding Yunlong is Professor at School of Management，Harbin Institute of Technology；Wang Shengjun and Zhou Yufeng are both Doctoral Candidate at School of Management，Harbin Institute of Technology.Harbin 150001