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国外公共服务体系建设与我国建设服务型政府
本刊特稿
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发布时间：2011-2-1 发布人：本站 源自：
建设服务型政府是党的十七大作出的重大决策，是一个带有全局性和战略性的重大任务。服务型政府目标的提出和确立，标志着我国政府职能转变和行政管理体制改革进入了新阶段。为加快推进服务型政府建设，迫切需要对公共服务体系和服务型政府建设的有关理论和实践问题进行深入、系统地探讨与研究。
一、国外公共服务体系建设
公共服务体系建设是一个世界性的课题，是有效发挥政府作用、加强公共服务职能的核心问题。国外尤其是发达国家普遍比较重视公共服务体系建设，逐步形成了具有本国特色的公共服务体系。
（一）国外公共服务体系的涵义和发展
公共服务是以政府等公共部门为主提供的，满足社会公共需求、供全体公民共同消费与平等享用的公共产品和服务。世界各国对公共服务的界定和包括的范围不完全一致，但一般来说，主要涵盖基础教育、基本医疗卫生、就业服务、基本社会保障、保障性住房、基础科技和公共文化、公共安全、环境保护、基础设施等方面。公共服务体系就是一国政府根据本国国情和经济社会发展不同阶段的特点，对上述这些方面进行总体建设的有机系统，同时也可以指其中某一方面的子系统。公共服务一般具有以下三个基本特征：一是普惠性。每个公民都享有公共服务的权利，公共服务应面向全社会。对公民实行普遍的公共服务，是各国公共服务体系建设奉行的一条基本原则。二是公平性。公共服务的提供一般都建立在社会正义和平等的价值基础上，其内在要求是让所有服务对象都公平便捷地享有公共服务。三是动态性。公共服务随着经济社会发展水平的变化而具有阶段性特征，呈现出不断扩展和提高的趋势。
西方国家的公共服务体系建设，大体经历了三个阶段：一是市场经济早期的有限公共服务时期。在19世纪上半叶以前，资本主义国家的政府仅是社会的“守夜人”，基本不提供现代意义上的公共服务。到了19世纪后半期，由于工人阶级对生存权利的争取和斗争，以及资产阶级对维持劳动力再生产的需要等因素，一些西方国家开始被动地调整生产力与生产关系的矛盾，逐步制定了劳动保险法、救济法等，并由国家兴办一部分公共福利事业以改善国民生活。二是公共服务体系的发展和健全时期。20世纪20年代末、30年代初发生的资本主义世界经济大危机，凸显出对公共服务体系的迫切需求。二战后，一些西方国家在经济恢复和发展的基础上，大力推动公共服务体系建设，公共服务的覆盖面逐步向全体社会成员扩展。到20世纪60年代，西方国家基本建立起了较为健全的公共服务体系。三是公共服务体系的改革时期。从20世纪70年代开始，西方国家陷入了严重的经济“滞胀”危机，失业率居高不下，政府财政压力不断增大，公共服务体系的可持续发展面临挑战。于是，西方国家纷纷采取措施，推进公共服务的市场化和社会化，加大人力资本投资，促进充分就业和改革社会福利制度等，以完善公共服务体系。
（二）国外公共服务体系及其主要特点
由于基本国情、经济体制模式和历史传统的差异，世界各国的公共服务体系在政策取向、制度设计、具体标准及实施办法等方面既有共性特征，也有个性差异，形成了具有不同特点的公共服务体系。
1．发达国家的公共服务体系。发达国家的公共服务体系可分为两种主要类型：一种是以美国、德国和日本为代表的“公平与效率兼顾型”的公共服务体系；另一种是以英国、法国和北欧国家为代表的“公平主导型”的公共服务体系。“公平与效率兼顾型”的公共服务体系，是一种把政府公共补贴与工作贡献以及运用市场机制有机结合的制度模式，其主要特点是在政府调节分配的前提下，建立起以个人自助为主，政府补助、商业保险为辅的公共服务体系。如德国的公共服务体系与其社会市场经济体制相适应，实行公助与自助相结合，其社会保障项目除了工伤保险费用由企业主承担外，失业保险和医疗保险所需资金均由职工个人和所在企业分担，政府只在以上项目亏空时给予部分财政补贴。“公平主导型”的公共服务体系把公平作为首要价值理念，强调以政府为主体，实行对全民的普遍保障。该体系遵循“全民普及、公平公正”的原则，覆盖面广，服务项目多，层次高，服务体系比较健全。如北欧国家公共服务体系的形成受到社会民主主义思潮的深刻影响，突出特点是对社会成员进行全面的、高水平的保障，带有浓厚的均等化色彩。
2．新兴工业化国家的公共服务体系。在新兴工业化国家中，东亚的韩国和东南亚的新加坡是公共服务体系建设较有特色、较为成功的国家。韩国公共服务体系建设具有明确的指导思想，即避免由于过高的政治承诺而导致财政负担过重，影响经济发展。韩国政府重点抓基本收入、基本医疗、基本教育和基本居住四个方面的保障。在这四个领域，全民皆享有，没有城乡差别，国民安居乐业有了保障。新加坡独立以后十分重视公共服务体系建设，从而有力地推动和保障了本国的经济社会发展。它具有两个比较突出的特点：一是广覆盖，建立了以中央公积金为核心的社会保障体系。经过多年发展，它已由简单的养老制度发展为包括养老、住房、医疗等在内的综合社会保障制度。二是注重政府责任。政府集中力量重点救助最困难的社会群体，强调政府在扶贫解困中的主体作用。新加坡85%的住房是政府提供的公共住房（新加坡称为公共组屋），交易受政府控制。目前新加坡是世界上住房问题解决得最好的国家之一。
3．俄罗斯和印度等国的公共服务体系。俄罗斯的公共服务体系是由前苏联与计划经济体制相适应的“国家包揽”模式转变而来。俄罗斯实行“休克疗法”后，一段时间内公共服务水平随着经济的急剧下滑和快速的私有化进程而大幅度倒退。为缓解尖锐的社会矛盾，叶利钦政府对已有的社会保障制度进行了一系列的改革和修补，如建立失业救济制度、改革退休金制度、健全社会救助机制等。普京执政后，主张在经济和社会领域建立完整的国家调控体系，把消除贫困和提高居民的实际收入作为社会政策的重点，先后启动了劳动报酬改革，社会保障改革，住房、医疗、教育改革，以期“提高人民的生活水平”，“让公民过上应有的生活”。实施社会改革以来，俄罗斯主要社会指标不断改善。2000年至2005年，俄罗斯贫困人口下降了10％以上。基尼系数则由1999年的0.37下降到2005年的0.32。
印度公共服务体系有两大突出特点：一是低水平、广覆盖。印度着眼于满足普通国民的基本公共服务需求。如在公共医疗服务方面，印度实行了“全民免费免疫计划”和“公立医院免费治疗项目”，保证了绝大多数人享受近乎免费的公共医疗卫生保障。二是保公平。印度力争用最少的投入产生最公平的效果。如2000年，印度的公共医疗卫生投入只占国内生产总值的0.9%，占卫生总费用的17.8%，但按照世界卫生组织成员国卫生筹资与分配公平性评估，印度却排在第43位。
拉美主要国家在19世纪初取得民族独立后，大力发展本国经济，取得了很大成绩。1950年至1980年，拉美地区经济保持了长达30年的持续增长，但此后拉美发生了严重的债务危机，经济发展形势逆转。公共服务体系不健全是拉美国家经济下滑和长期停滞的重要原因之一，其主要问题一是公共服务发展战略左右摇摆，缺乏一个贯穿始终的指导准则和战略规划，体系建设缺乏稳定性；二是公共服务体系具有严重的不公平性。在收入分配上，拉美国家被认为是世界上收入分配最不公平的地区；三是公共服务体系覆盖面窄。以社会保障为例，大多数拉美国家的法律规定，社会保障只覆盖城市雇佣劳动者及其直系亲属。在一些发展程度较低的拉美国家，社会保障实际上只限于首都和主要城市。
（三）国外公共服务体系建设的几点启示
在公共服务体系建设的过程中，发达国家、新兴工业化国家和发展中国家都进行了长期的探索，既有成功的经验，也有失败的教训。这些经验教训为我国公共服务体系建设提供了有益的借鉴和启示。
1．适时建立比较完善的公共服务体系，对保证一国经济平稳发展和维护社会稳定至关重要。国际经验表明，公共服务体系对保障经济平稳发展和维护社会稳定具有基础性作用。从发达国家的情况看，公共服务体系不断完善的过程，同时也是经济高速增长和人民生活水平迅速提高的过程。美国、英国、北欧等发达国家在第二次世界大战后，着力完善公共服务体系，不断提高公共服务水平，保证了经济持续较快增长，维护了社会总体稳定。韩国作为新兴工业化国家，高度重视公共服务体系建设，自20世纪60年代开始建立的社会保障制度对保障社会稳定、促进经济发展起到了重要作用,经济自1963年至1996年连续33年以平均超过8%的高速度增长,使韩国从一个贫穷落后的农业国一跃成为亚洲新兴经济强国,创造了令人瞩目的“汉江奇迹”。同时公共服务体系相对完善，也是韩国能较快从亚洲金融危机中走出，重新开始新一轮经济增长的重要原因。
2．公共服务体系建设要立足本国国情，不能盲目照搬别国模式。立足本国国情，根据本国经济发展水平、社会结构状况、政治经济体制特点和历史文化传统等因素，科学确定本国公共服务体系建设的模式和道路，是一条重要的国际经验。在公共服务体系建设过程中，发达国家经济发展水平高，公共服务投入大，公共服务体系相对比较健全。但在不同的发达国家，也都根据自身特点，形成了各具特色的公共服务体系。如美国是自由市场经济体制下的公共服务体系，德国是社会市场经济体制下的公共服务体系，北欧是社会民主主义体制下的公共服务体系，等等。而一些新兴工业化国家则从完善基本公共服务起步，在经济发展的过程中不断提高公共服务水平，逐步走上了社会进步与经济增长良性循环、共同促进的发展轨道。一些发展中国家，尽管经济发展水平不高，公共服务投入不足，但是注重公共服务投入的公平性，将有限的资金用于最需要提供公共服务的人群，也在一定程度上满足了公众的公共需求。
3．把公共服务作为政府的主要职能，形成适合公共服务需要的行政体制机制。发达国家的政府职能演变，大体经历了一个公共服务职能不断扩大、强化、直至成为政府主要职能的过程。第二次世界大战结束后，发达国家政府广泛介入市场不能发挥作用或不能充分发挥作用的公共服务领域，尽量扩大公共服务的覆盖面，不断提高公共服务水平，逐步使公共服务成为政府的主要职能。据统计，美国联邦政府用于教育、社会服务、医疗卫生保健、社会保障等方面的支出占联邦政府总支出的比重由1940年的43.7％上升到2006年的63％。发达国家在公共服务体系建设中，还特别注重合理界定中央政府与地方政府的公共服务职能，注重用宪法和法律明确划分中央政府与地方政府的事权和财权。同时，为提高公共服务效能，发达国家注重不断改进和完善公共服务机制，如建立绩效管理制度、实施结果导向的预算制度和实行公共服务宪章，等等。
4．不断加大对公共服务的投入，形成以保障公共服务为重点的公共财政体制。随着经济发展水平和政府财政能力的提高，不断加大对公共服务的投入，是世界各国的共同经验和普遍做法。在当代，公共服务支出已经成为发达国家政府财政支出的主体。据世界银行统计，2002年，高收入国家公共教育支出占国内生产总值的比重平均为5.5％，公共卫生保健支出占国内生产总值的比重平均为6.6％，社会保障支出占国内生产总值的比重普遍在25％以上。2003年，高收入国家用于公共补贴、拨款以及其他社会福利的支出占中央政府总支出的60%左右。当然，在加大财政对公共服务投入的同时，也要注重公共服务的可持续发展，防止因提供过度的社会福利而导致财政危机。
5．创新公共服务方式，形成多元化的公共服务供给主体。建立和完善公共服务体系，要注意正确处理政府与市场、社会的关系，以及公平与效率的关系，在保证政府承担公共服务主导责任的同时，充分发挥市场和社会在公共服务供给中的作用。在公共服务供给中，发达国家十分重视加强政府与市场、社会的伙伴关系，引入市场化和社会化机制，实行公共服务合同外包、公共服务购买、政府间协议、特许经营、凭单制、志愿服务等多种方式。如美国联邦政府资助的大量服务是由私人性质的非营利组织和营利组织提供的，其中包括社会服务、就业与培训服务、住房与社区发展、医疗卫生、艺术及文化等。当然，如果在某些领域过度推行公共服务市场化，或将不适宜市场化的一些公共服务外包给私营企业或社会组织，也容易导致公共服务质量下降，损害公共服务的公平和公正，甚至损害公共安全和国家安全。
二、我国公共服务体系与服务型政府建设的发展、成就和需要解决的主要问题
全心全意为人民服务是无产阶级政党执政的根本宗旨，这一宗旨从马克思主义诞生时起就已经确立。在《共产党宣言》中，马克思、恩格斯明确指出：“过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。”马克思主义的创立、中国共产党的成立和社会主义新中国的建立，就是要实现“为绝大多数人谋利益”的奋斗目标。
（一）我国公共服务体系建设的发展
新中国成立近60年来，公共服务体系从开始起步，到目前初步形成，走过了艰难曲折而又成效显著的发展过程，大体上经历了三个发展阶段。
1．从新中国成立到党的十一届三中全会之前的起步和探索时期。新中国成立初期，我们党和政府遵循全心全意为人民服务的根本宗旨，在恢复和发展经济、进行社会主义建设的过程中，投资兴办了一大批教育、科技、文化和卫生等社会事业，使我国公共服务和社会事业的整体规模有了重大发展，为公共服务体系建设奠定了初步基础。但在计划经济时代，受高度集中的计划经济体制的影响和经济发展水平的制约，我国的公共服务体系建设比较缓慢，与计划经济体制相适应的政府“大包大揽”、分配“大锅饭”以及平均主义色彩比较突出。从总体上看，在改革开放之前，我国公共服务体系还很不健全，公共服务水平还比较低，按照我们党的执政宗旨、人民政府的性质以及社会主义本质的要求，还有很大的差距。
2．从改革开放到党的十六大之前的稳步发展时期。改革开放以来，党和国家的工作重心从以阶级斗争为纲转到以经济建设为中心上来，集中力量解放和发展生产力，推动我国经济持续高速增长，为我国的公共服务体系建设奠定了比较雄厚的物质基础。同时，我们党把坚持社会主义基本制度与发展市场经济结合起来，把推动经济基础变革与推动上层建筑改革结合起来，把建立社会主义市场经济体制与转变政府职能、完善行政管理体制结合起来，为公共服务体系的发展和服务型政府建设的探索提供了坚实的制度支撑。党和政府加大力度推进与社会主义市场经济体制相适应的公共服务体系建设，采取了一系列改革和发展公共服务体系的重大举措，相继出台了关于义务教育、公共医疗卫生、社会保障、公共就业等方面的一系列法律法规和政策措施，取得了明显成效，我国在教育、医疗卫生、社会保障等方面的公共服务水平有了很大提高。与此同时，从20世纪90年代中期开始，“服务行政”等概念相继被提出，一些专家学者逐步对服务型政府建设的理论和实践问题进行探索与研究。从总体上看，改革开放以来我国经济的快速发展和社会主义市场经济体制的建立，既为我国公共服务体系和服务型政府建设奠定了物质基础和体制基础，推动了公共服务体系的稳步发展和服务型政府建设的初步探索，也更加凸显出人民群众对公共服务的更高需求。
3．党的十六大以来的快速发展时期。进入21世纪，随着我国人民的生活水平实现了从解决温饱到总体上达到小康的历史性跨越，人民群众的公共服务需求急剧增长，要求政府提供更多更好公共服务的愿望更加迫切，同时我国经济与社会发展不协调、社会主义市场经济体制建设与公共服务体系建设不同步的现象更加明显，这些都使得我国公共服务体系建设相对滞后的问题显得越来越突出。为了加快推进公共服务体系和服务型政府建设的步伐，党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央制定了一系列方针政策，采取了一系列重大举措。从十六大明确提出要“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”，到战胜非典之后进一步提出要更加重视社会管理和公共服务，到党的十七大对建设服务型政府作出战略部署，这一切充分说明我们党和政府对强化公共服务职能、建设公共服务体系和服务型政府的认识越来越深刻，措施越来越有力，成效越来越显著。
（二）党的十六大以来我国公共服务体系和服务型政府建设的成就
党的十六大以来，在邓小平理论和“三个代表”重要思想指导下，通过全面贯彻落实科学发展观，加快构建社会主义和谐社会，我国公共服务体系和服务型政府建设的步伐明显加快，成效十分显著。
1．提出了科学发展观和构建社会主义和谐社会等一系列重大战略思想，为我国公共服务体系和服务型政府建设指明了方向。党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的中央领导集体明确提出了科学发展观和构建社会主义和谐社会等一系列重大战略思想，坚持以人为本、执政为民，把着力解决民生问题放到了更加突出的位置，政府的公共服务和社会管理职能受到高度重视。全面深入贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，要求我们更加注重经济社会的全面协调可持续发展，进一步加强经济、政治、文化、社会四位一体建设，切实发展和保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。科学发展观、构建社会主义和谐社会等一系列重大战略思想的提出，为我国公共服务体系和服务型政府建设指明了方向，奠定了重要的思想理论基础。
2．以解决民生问题为重点，加快推进公共服务体系建设。党的十六大以来，党中央、国务院为解决民生问题，积极推进公共服务体系建设，不断提高基本公共服务水平，扩大了公共服务的覆盖面。公共服务体系建设步伐的加快，对于保障人民群众的基本生活，增进国民福利，维护社会稳定，促进经济发展和实现社会公平都发挥了重要作用。
3．推进基本公共服务均等化，农村公共服务水平明显提高。党的十六届五中全会通过的《关于制定“十一五”规划的建议》，首次明确提出了“公共服务均等化”的原则要求；十六届六中全会作出的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，则进一步强调要逐步实现基本公共服务的均等化。为实现这一战略目标，使我国13亿人民群众平等地享受基本公共服务，十六大以来国家加大了对农村公共服务的投入，农村基本公共服务水平明显提高。
4．调整财政支出结构，加大了对公共服务的投入力度。满足公共需求、提供公共服务，是公共财政的重要特征。党的十六大以来，各级政府在支持经济发展、做大财政收入“蛋糕”的基础上，不断调整和优化财政支出结构，一方面逐步减少直至退出对一般竞争性领域的直接投入，另一方面加大了对公共服务的投入。2006年，社会文教费首次超过经济建设费，成为我国财政支出的第一大项目。
5．服务型政府建设取得明显成效，公务员的服务意识和能力不断提高。我国服务型政府建设迈出了重要步伐：政府职能转变取得新进展，公共服务和社会管理职能受到高度重视；政府机构设置进一步调整，组织结构进一步优化；决策机制不断完善，决策的科学化、民主化水平进一步提高；制定和实施了《全面推进依法行政实施纲要》，法治政府建设取得重要进展；减少和规范行政审批，推进政务公开和电子政务建设，政府管理和服务方式不断创新；强化对行政权力的全方位监督、特别是人民群众的民主监督，积极推行行政问责制度，权力监督和反腐倡廉工作取得重要成果；重视突发事件应对工作，应急管理体制、机制和法制逐步健全；公务员队伍建设和政风建设进一步加强，广大公务员的公仆意识、责任意识、服务意识和能力不断提高，建设人民满意的政府取得显著成效。
（三）我国公共服务体系和服务型政府建设中需要解决的主要问题
党的十七大根据全面建设小康社会的新任务，按照全面建设小康社会的新要求，我国公共服务体系和服务型政府建设中仍然存在着一些亟待解决的突出问题。
1．政府职能转变依然滞后，公共服务职能比较薄弱。政府职能转变滞后的突出表现，是公共服务职能仍然比较薄弱，更加重视公共服务和社会管理职能的理念尚待强化；经济发展与社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题还没有得到根本解决，各级政府全面履行公共服务职能的体制机制性障碍仍然一定程度地存在；公共服务总量不足，供给方式尚不完善，关系人民群众切身利益的基本民生问题依然比较突出，群众反映较为强烈。公共服务职能薄弱，已经成为制约我国经济发展和社会进步的不可忽视的因素，也是我国加快行政管理体制改革和推进服务型政府建设的瓶颈。
2．公共服务体系还不够健全，公共服务在城乡、地区和不同群体之间存在明显的失衡现象。我国公共服务体系不够健全表现在诸多方面：一是公共服务的城乡失衡比较明显；二是公共服务在不同地区之间的失衡同样需要重视；三是还存在着不同群体失衡的现象。
3．公共服务投入仍然偏低，适应服务型政府建设要求的公共财政体制尚需进一步健全。目前，我国对公共服务的投入仍然偏低。按世界银行的标准，我国属于中等偏下收入国家。我国财政转移支付制度还不够规范，管理尚不够科学，一些转移支付资金没有完全发挥出应有的效益。
4．中央和地方各级政府的公共服务职责界定还不够明确，适应服务型政府建设要求的体制机制尚待进一步完善。在基本公共服务领域，中央与地方政府以及地方各级政府之间存在着责权不够明晰、职能交叉错位等现象，有些责权划分与政府能力特别是政府财力不相匹配。在政府组织结构上，公共服务部门数量偏少，能力偏弱；有的职责过于分散，效率不高；有些又过于集中，导致权力滥用和行政垄断；部门分工过细、职能交叉、权责脱节现象比较突出；公共服务的管理和监督机制还没有完全理顺；对公共服务有效的评价和责任机制尚未全面建立。
5．公务员的服务意识和能力还不能很好地适应服务型政府建设的要求。按照建设服务型政府的要求，我国公务员的公仆意识还要进一步增强，素质能力建设和政风建设仍然存在一定的差距。如受传统观念的影响，在一些公务员中存在重权力轻责任，重管理轻服务的现象；对公共管理和公共服务的基本知识、基本理论和基本方法缺乏足够的了解；在履行公共服务职能时，缺乏开拓精神和创新性思维；有的公务员作风飘浮，官僚主义严重，甚至弄虚作假，贪污腐败，损害了政府形象，降低了政府的公信力和执行力。
三、现阶段我国加强公共服务体系与服务型政府建设的现实条件
从本国国情和特定的经济社会发展阶段出发，加强公共服务体系建设，是一条重要的国际经验和客观规律。我国的公共服务体系和服务型政府建设，必须从我国社会主义初级阶段的基本国情出发，与我国社会主义市场经济体制和社会主义民主政治建设的要求相适应。遵循这一原则，既可以深刻认识我国公共服务体系和服务型政府建设的必要性和紧迫性，又可以深刻认识完成这一任务的艰巨性和复杂性。从总体上看，当前我国公共服务体系和服务型政府建设是有利条件与困难并存、紧迫性与长期性并存、整体推进与重点突破并存。现阶段我国公共服务体系与服务型政府建设主要面临以下四个方面的现实条件。
（一）我国综合国力显著增强，同时国家大、人口多、底子薄
我国加强公共服务体系和服务型政府建设是在综合国力显著增强、经济总量大幅跃升，同时国家大、人口多、底子薄的基础上进行的。目前我国的经济社会发展进入到了一个新的发展阶段，综合国力显著增强。但是，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变。我国是一个发展中的大国，东部、中部、西部之间的经济社会发展很不平衡，城乡二元结构比较突出；我国人口众多，面临着就业人口的高峰，在发展过程中还出现了“未富先老”的情况，而且老年人口正以年均约3％的速度增长，据估计到2030年将达到总人口的24.5%；我国发展的底子薄，长期以来在公共服务和社会发展领域欠账较多。因此，我们既要看到我国公共服务体系和服务型政府建设已经具有了一定的物质基础，必须加大力度，奋力推进;但同时又要看到我国经济基础依然薄弱，实现社会主义现代化的任务仍然十分艰巨，面临的困难和需要解决的问题还比较多，不能急于求成，一蹴而就。
（二）我国经济建设取得显著成就，同时社会建设相对滞后
我国加强公共服务体系和服务型政府建设是在坚持发展是第一要务、经济建设取得显著成就，同时社会建设相对滞后、新的社会矛盾和问题不断显现的情况下进行的。在经济发展的过程中，我国社会发展依然滞后，在一定程度上影响了经济社会的全面协调可持续发展。当前，我国经济社会进入了发展的关键时期、改革的攻坚时期和矛盾的频发时期，我们面临着大量的新情况、新问题要处理，新矛盾、新纠纷要化解。这些矛盾和问题大都与我国公共服务体系建设不完善有着很大关系。这就要求我们从全局和战略的高度，深刻认识公共服务体系建设在经济社会发展中的重要地位和作用。从国际经验看，加强公共服务体系建设是经济增长的重要推动力。公共教育能为经济增长提供优秀的人力资源，公共基础研究能推动企业技术创新，公共服务业是第三产业特别是现代服务业的重要组成部分，可以吸纳大量社会就业。同时，政府通过税收形成的公共收入，投入到公共服务领域，既发展了公共部门和公共服务业，又提高了居民消费率，形成了稳定、持续的庞大消费市场，这是现代经济平衡增长的关键。从这个意义上说，公共服务也是生产力，而不是一种经济负担和财政包袱。另一方面，公共服务体系是社会稳定和社会和谐的基础。加强公共服务体系和服务型政府建设，可以有效防止和避免社会矛盾的频发和激化，缩小城乡之间、地区之间和不同群体之间的差别。因此，我们必须按照深入贯彻落实科学发展观和加快构建社会主义和谐社会的要求，大力推进公共服务体系和服务型政府建设，为实现经济社会又好又快发展创造良好的条件。
（三）我国人民生活总体上达到小康水平，同时贫富差距仍然较大
我国加强公共服务体系和服务型政府建设是在人民生活总体上达到小康水平，人民群众对公共服务的需求不断增长，同时贫富差距仍然较大的趋势还未根本扭转的情况下进行的。党的十六大以来，我国城乡居民生活水平不断提高，人民生活在总体上达到了小康水平。随着收入水平的不断增长，我国城乡居民用于食品、衣着的支出比例在逐步下降，医疗保健、教育文化和居住类的支出迅速提高，人民群众对教育、医疗等公共服务的需求不断增加，公共服务消费成为消费的重要内容，这就对政府公共服务体系建设提出了更高更急迫的要求。伴随着我国城镇化、高等教育大众化、社会保障普及化的进程加速，政府用于满足社会公共需求的财政支出也在明显加大。但与此同时，我国贫富差距仍然较大的趋势还未根本扭转。因此，适应我国经济社会发展的要求，我们在完善公共服务体系的过程中，既要尽力而为，努力提高标准，不能满足于建设低水平的公共服务体系；又要量力而行，充分考虑到我国贫困人口和低收入人口比较多的现实，从基本公共服务均等化入手，逐步建立比较完善的公共服务体系；还要考虑到社会福利增长具有刚性、易升难降的特点，科学确定我国不同发展阶段的公共服务水平，使之与发展是第一要务以及经济社会发展水平相适应。
（四）我国行政管理体制改革取得重大成就，同时新形势新任务提出了更高要求
我国加强公共服务体系和服务型政府建设是在行政管理体制改革取得重大成就，同时新形势新任务对政府职能转变和行政管理体制改革提出了新的更高要求的情况下进行的。经过行政管理体制改革，我国初步形成了适应社会主义市场经济体制与社会主义民主政治要求的行政管理体制。但是，全面建设小康社会的新形势和新任务，对政府职能转变和行政管理体制改革提出了新的更高的要求。我们需要主动适应这一要求，努力争取再经过十多年坚持不懈的持续改革，形成适合中国国情的比较完善的行政管理体制。当前，我国的行政管理体制改革正处于承前启后的重要历史时期。在新的历史起点和高度加快推进行政管理体制改革和加强政府自身建设，是我国政治体制改革和经济体制改革的重要内容，是解决经济社会发展中诸多矛盾和问题的重大举措，是深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的体制机制保障。
四、加快我国服务型政府建设的思考和建议
建设服务型政府，对行政管理体制改革具有统领性和导向性，对加快行政管理体制改革的进程，解决行政管理体制改革所面临的深层次矛盾和问题，具有重大的理论意义和现实意义。
（一）把建立适合我国国情的公共服务体系，作为建设服务型政府的基本任务
加强公共服务职能是建设服务型政府的核心内容，完善的公共服务体系是健全的服务型政府的突出标志。建立惠及13亿人的比较完善的公共服务体系，逐步实现基本公共服务的均等化，是建设中国特色社会主义事业的必然要求，是全面建设小康社会的重大战略举措。无论就涉及的人口规模和困难程度而言，还是对人类发展的贡献而言，它在世界历史上都将是空前的。
党的十七大明确提出，要“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。十七大报告的这段表述十分简洁、十分准确、十分醒目，得到了党内外的广泛赞同和广大人民群众的衷心拥护，对建立中国特色的公共服务体系具有重要的指导意义。建立公共服务体系是一项十分艰巨和复杂的系统工程，在当前和今后一段时期，尤其要重视做好以下几项基础性工作：一是应明确公共服务体系的门类、结构和重点。公共服务的门类很多，既包括基本民生方面的教育、就业、社保、医疗、保障性住房、基础设施，也包括公共安全方面的社会安全、消费安全、生产安全、生态安全，还包括促进人的全面发展的科学技术、文化艺术、体育休闲等。在推进公共服务体系建设的过程中，既要强化重点，又要兼顾全面，以逐步建立起重点突出、门类齐全、比较完善的公共服务体系。二是应制定动态的基本公共服务国家标准。公共服务涉及的服务对象、供给主体和政府部门很多，在服务程序、支出标准、服务质量上要求不一，这就要求我们建设公共服务体系需要建立国家层面的统一标准，以为全国各类基本公共服务体系建设的推进建立一个基本参照体系。制定基本公共服务的国家标准，既是推进基本公共服务均等化、规范化的基础性工作，也是落实公共服务责任制的前提条件。三是应制定和实施公共服务体系建设的总体战略规划。公共服务体系建设既是一项艰巨复杂的系统工程，又是一个不断推进的历史过程，涉及面广，持续时间长，难度大，面临的问题多，因而需要集中各方力量和智慧，同时广泛汇集民意，制定科学的总体战略规划，使之与国家经济和社会发展规划相衔接，与全面建设小康社会的要求相适应，分阶段、有重点、按步骤地予以实施，努力到2020年建立起惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的公共服务体系。
（二）进一步明确中央和地方各级政府的公共服务职责，完善适应服务型政府建设要求的行政管理体制
形成完善的政府组织结构和体制机制，是建设服务型政府的体制基础。当前，重点要从纵向上明确各级政府的公共服务职责，从横向上强化公共服务部门建设，同时加强对公共服务的评估、问责和监督。
一是明确界定中央和地方各级政府公共服务的职责权限，强化政府供给公共服务的主体责任。这是防止有些地方政府忽视公共服务职责，充分调动各级政府履行公共服务职能的主动性、积极性和创造性的有效举措。根据我国实际，同时参考国际经验，在公共服务领域，中央政府的职责应主要是制定法律法规、方针政策和国家标准，提供全国性的公共产品和公共服务，对各省、自治区、直辖市的公共服务进行宏观上的统筹管理和监督检查，运用财政转移支付手段大力推进公共服务均等化和主体功能区建设，保护全国生态环境，保证国家安全和社会稳定等。省级政府的职责应主要是保证国家法律法规、方针政策和国家标准的严格实施，根据本地区情况制定地方性法规规章和政策标准，提供本区域内的公共产品和公共服务，对各市县的公共服务进行组织协调和监督检查，对基本公共服务提供必要的财政保障，保护地区生态环境，保证区域内的社会稳定等。市、县政府的职责应主要是执行国家和省级政府的法律法规、方针政策和规章标准，提供区域内各项公共产品、公共设施和公共服务，保护市县生态环境，维护公共安全、生产安全和消费安全，保证社会稳定，促进社会和谐等。乡镇政府的职责应主要是为“三农”提供服务，管理乡镇公共事务，化解基层纠纷，保护乡镇生态环境，维护基层稳定等。
二是加强政府公共服务部门，形成适合服务型政府建设要求的政府组织结构和运行机制。强化公共服务职能，建设服务型政府，必须进一步转变政府职能，加快和深化行政管理体制改革，加强政府公共服务部门建设。要按照探索实行职能有机统一的大部门体制的要求，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，加大机构整合力度，进一步精简合并相关政府管理部门，并将履行公共服务职能的机构率先试行整合，同时适当增加公共服务部门在政府机构中的比例，调整充实公共服务人员，优化政府组织结构，逐步形成以政府组成部门、执行机构、监督机构为主体的比较完善的政府机构序列。完善公共服务的科学民主决策机制，加强依法行政和制度建设，强化对公共服务权力的监督和制约。推进电子政务，扩大网上服务领域和网上办理项目。建设阳光政府，公开公共服务的标准、项目和程序。
三是加快建立以公共服务为主要内容的绩效评估和行政问责制度，完善公共服务的监管体系。要按照全面履行政府职能的要求，把公共服务作为绩效评估和行政问责的主要内容，建立符合建设服务型政府要求的绩效评估体系和行政问责制度。要加强公共服务的监管体制建设，全面发挥政府主管部门、专门机构的监管作用，形成行业自律、消费者权益保护、传媒和公众监督相互配合的全方位的公共服务监管体系。
（三）加大对公共服务的投入，建立适应服务型政府建设要求的公共财政体制
建立比较完善的公共财政体制，是建设服务型政府的物质保障。巧妇难为无米之炊。没有必要和充足的财力，政府将无法有效履行公共服务职能。在当前和今后一段时期，高度重视做好以下两方面的工作：
一是加大财政对公共服务的投入力度，严格控制行政经费增长，努力使公共服务支出成为财政支出的主体。进一步推进事权与财力相匹配的公共财政体制改革，调整财政支出结构，提高公共服务支出占财政支出的比重，建立公共服务投入的稳定增长机制，努力把新增财政收入主要用于公共服务，逐步使公共服务支出成为财政支出的主体。服务型政府首先应该是节约型政府。应当用更加有效的措施严格控制行政经费增长，重点是降低公务用车、公费出国、公款宴请、豪华办公等方面的经费支出，减少公务员职务消费，把更多的钱花在提供公共服务上。为此需要进一步加强公共预算管理，健全和完善人大对公共预算的审查与批准机制，强化人大预算监督和审查权，全面推行部门预算，细化财政总预算，强化对公共预算和支出的审计监督。
二是改革和完善财政转移支付制度，政府财力更多地向农村、落后地区和困难群体倾斜，加大力度推进基本公共服务均等化。我国已进入工业反哺农业、城市支持农村的新阶段，这就要求国家加大财政投入，优先保障农村、落后地区和困难群体最急需的基本公共服务。为促进地区间基本公共服务的均等化，应改革和完善财政转移支付制度，扩大一般性转移支付规模，加强中央对地方专项转移支付的严格管理，以切实保证各地方政府、尤其是经济落后地区的政府具有提供基本公共服务所必需的财力，保障全国各地居民享有基本水平大体接近，与生存权利相关的教育、社会保障、公共医疗卫生等基本公共服务，从而逐步实现城乡之间、地区之间、不同群体之间的基本公共服务均衡发展。我们认为，基本公共服务的均等化不等于公共服务的平均化，而是指在基本公共服务方面有全国统一的制度安排，确立全国统一的最低标准，并逐步实现全体公民机会均等，结果大抵相同。应通过不断改革和完善公共财政体制，使我国政府的公共教育支出、公共医疗卫生支出、社会保障支出占国内生产总值的比重到2020年达到中等收入国家的平均水平，实现人人享有基本公共服务的战略目标。
（四）创新公共服务方式，形成适应服务型政府建设要求的公共服务多元供给主体
公共服务的供给主体和方式，是建设服务型政府的两大要素。要充分发挥政府、市场、社会各自在公共服务供给中的优势和作用，努力形成政府主导、市场主体和社会组织广泛参与、方式灵活、效率很高的公共服务多元供给体系。应加快推进事业单位改革，大力培育和发展社会组织，让它们更多地承担公共服务职责；同时要引导和鼓励国有企业、私营企业更多更好地供给公共服务。
应当加大公共服务方式的创新力度，适当引入市场化和社会化的运作方式，打破公共服务领域的垄断，扩大公共服务领域的就业，提高公共服务的质量和效率，同时防止公共服务领域的腐败。现阶段可供选择的公共服务供给方式主要有：（1）合同外包。即政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准，然后对外招标，政府用财政拨款购买公共服务。同时鼓励私营部门参与公共项目，政府给予一定补助。（2）特许经营。指政府授予企业在一定的时间和范围内供给某些公共服务的权利，准许其通过向用户收取费用或出售产品收回投资，并获取一定利润。（3）公共服务凭单制。凭单主要用于发放食品、支付学费和医疗费等。发放凭单有利于方便和扶助困难群体，还可以通过消费者的市场选择推动公共服务生产者之间的竞争。（4）志愿服务。倡导奉献精神，积极鼓励志愿者通过志愿劳动或捐助，提供人们所需要的物品或服务。
（五）加强和改进社会管理，健全适应服务型政府建设要求的社会管理体系
加强和改进社会管理，是建设服务型政府的重要内容。要实现管理和服务的有机结合，寓管理于服务之中，在服务中实施管理，在管理中体现服务。建设服务型政府，需要实现社会管理在理念、方式和机制三个方面的转变：一是实现社会管理理念向以人为本、加强服务的方面转变；二是实现社会管理方式向政府主导与社会组织协同、公民广泛参与相结合的方面转变；三是实现社会管理机制向完善利益表达机制、利益协调机制、社会参与机制、应急管理机制和社会稳定机制的方面转变。应加强城乡基层自治组织建设、社区建设和社会组织建设，建立健全协调社会利益和化解社会矛盾的有效机制，不断完善应急管理体制，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局和体系，切实保证人民群众的生命财产安全，维护社会稳定，为经济社会发展创造良好和谐的环境。
（六）加强公务员教育培训和公共服务理论研究，为建设服务型政府培养高素质队伍和提供理论支持
培养一支全心全意为人民服务的高素质公务员队伍，是建设服务型政府的关键；加强对公共服务理论的研究，是建设服务型政府的迫切需要。一是加强对公务员公共服务意识、知识和能力的培训。建立公共服务体系、履行公共服务职能、建设服务型政府，正在成为广大公务员的主要工作。这就需要加大对公务员的教育培训力度，充分发挥干部教育培训工作在推动经济社会发展中的基础性、先导性和战略性作用，努力发挥各级党校和行政学院在公务员公共服务意识、知识和能力培训方面的主渠道作用。二是加强对公共管理、公共服务和服务型政府建设问题的理论研究。真理来自实践。应通过对公共服务体系和服务型政府建设实践经验的总结与归纳，形成行之有效的理论，再用以指导和推动实践。应组织专家学者，集中力量对公共管理、公共服务体系和服务型政府建设方面的重大课题进行联合攻关，努力为我国建设公共服务体系和服务型政府提供理论支持。同时应注重在立足我国国情的基础上，积极借鉴发达国家建立公共服务体系、开展公共管理改革的有益经验和做法，为我所用。三是建议国务院成立全国性的公共服务专家咨询委员会。国务院有关部门和地方政府也可以成立公共服务专家咨询组织，以为政府制定公共服务的发展规划、法规政策和作出重大决策等提供咨询意见。
（课题组组长：姜异康；副组长：袁曙宏、韩康；课题组成员：薄贵利、高小平、范文、朱光磊、李军鹏、孙晓莉）
