［摘要］本文简要分析了我国信访制度的功能，着重分析了我国由计划经济向市场经济转轨和从传统社会向现代社会转型过程中信访制度存在的问题，提出了完善信访制度的思路和措施。
［关键词］ 信访工作；信访制度；社会稳定
［中图分类号］D6328［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2006）06-0017-04
本文的“信访”特指人们依照一定的权利和义务，运用写信或上访等形式，向社会组织及其管理者反映个人或集体的某种愿望和要求，并由有关组织处理的活动。具体地说，我国的信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级党的机关、立法机关、行政机关、司法机关、人民团体、企事业单位及其领导人和工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由这些组织处理的活动。
一、信访制度的功能
1信访是人民群众政治参与、利益表达的制度性方式，也是维护和实现人民群众经济利益和民主权利的重要手段。当前，信访制度已成为人民代表大会之外人民群众表达意愿、参政议政、实施民主监督的一种最直接、最常用、制度性的群众性利益表达渠道。
2信访是个体权利对公共权力的控制，是公民监督行政权力、司法权力的有效途径。信访制度则是党发动人民群众监督地方基层干部的有效手段和途径。同时，信访制度也是反映党员干部违法违纪情况的一种主要渠道，是反腐倡廉的重要信息源。
3信访制度是党和政府及其负责人密切联系群众，了解社情民意的一种制度化形式。群众信访是各级领导机关及其负责人联系群众、了解社会情况和民间信息的重要渠道。信访制度，通过群众反映问题，政府调查后予以解决，能实现“为人民服务”的承诺，体现党和人民群众的血肉关系。
4信访制度深化政权合法性，维护社会稳定。群众来信来访，体现了共产党政权与民间社会的交流与互动，反映了社会对政权的认同状况。同时，信访作为一种常规制度的出现则反映了共产党人调和、消解社会矛盾的努力，有利于实现政治稳定，建立政权合法性。
5信访工作对建设小康社会和构建社会主义和谐社会的独特作用。一是作为行政性的补充救济制度，对于解决社会主体制度之外产生的一些社会冲突发挥着不可或缺的作用。二是信访制度是中国特色的一项制度，依照法律和政策解决群众反映的问题，做好调解工作是我们化解社会矛盾的一个行之有效的经验。三是信访制度与我国民众的传统心理相契合。受传统的影响，百姓仰仗“清官”为民做主的官本位意识和政府万能观念根深蒂固，有事找政府、找“清官”而非诉诸法律仍然是大多数中国民众的习惯。四是信访制度程序简便、成本低廉的制度设计使其成为当前我国多数群众的首要选择。五是在我们这样一个有浓厚行政传统、国家权力支配社会进程以及急于向法治转型的国家中，由于社会经济的快速发展、社会的转型，规则的缺失所引起的种种行政违法、社会不公现象频频出现，通过信访来制约行政违法行为，保障公民的合法权利就显得特别重要。
二、当前我国信访制度存在的问题及原因
（一） 当前我国信访制度存在的问题
1信访职能过于宽泛，信访总量居高不下，上行趋势明显。一个还没有现代化的政治体系，总是由少数机构担负着许多尚未分化的功能，中国目前的信访制度就是如此。信访活动大致可以分为三类：参与类，即向各级党、政、人大、司法机关提出意见、建议和批评；求决类，主要是要求解决涉及自身利益的各种具体问题；诉讼类，指进入司法程序的案件当事人双方的信访。信访涉及的社会矛盾可以归结为八大类：一是企业改制、劳动及社会保障问题；二是“三农”问题，即农民、农村和农业问题；三是涉法涉诉问题；四是城镇拆迁安置问题；五是反映干部作风不正和违法乱纪问题；六是基层机构改革中的问题；七是环境污染问题；八是部分企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇问题。几乎所有社会问题、社会冲突都可以诉诸信访部门，信访制度承载了整个社会变革转型及社会稳定的重任，由此导致信访案件大量积压，同时不断升级上行，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。
2信访机构缺乏统一协调机制，责重权轻，效率低下。现行的信访机构庞杂分散，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。但这些信访机构并没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，缺乏强制约束。各级信访机构地位低下，缺乏解决问题的有效资源和实际权力，而信访的指向往往是掌握党政司法权力的官员，却让没有权力的信访部门出面处理，把信访部门当成了解决问题的责任主体，出现权责错位。整个系统缺乏统一协调的机制，缺乏统一的计算机联网，信息不共享，信访者一个问题可能同时找几个机构，得到的答复和解决方案可能不一样，各机构推来推去，信访人投诉无门，只能在各信访机构之间来回跑动。据对632位进京上访农民的调查，他们走访的部门平均在6个以上，最多的达到18个。因为信访机构分散，每个机构的工作人员非常有限，面对大量的信访案件，无力件件亲自处理，致使信访部门对群众信访转多办少。
3责任不明确,随意性较大,人治色彩浓厚。法律对信访案件的处理没有严格的程序规范，各地信访机构的职能和权力及运作方式有较大的差异，立案和处理视领导重视程度和信访工作人员责任心、情绪而定，随意性较大。即便信访机构把案件批转下级机关或有关部门处理，有些机关和部门往往拖着不办，甚至藉此惩治信访人，信访人则没完没了的反复信访。信访机构没有独立处理问题的权限，处理问题主要靠领导批示和干预，而一些党政首长对个案的批示、处理有时又太过随意，以致吊起了其他信访者或非信访者过高的“胃口”，导致领导人解决了一个旧的案件，却引发出新的案件，有时还误导一些人弃复议、诉讼等法律途径而找领导人批示，退回来进行信访。由于责任不落实，信访问题长期得不到解决，致使群众反复进行信访。
4信访活动组织化趋势明显，群体性事件和集体上访频繁，过激行为时有发生。在利益主体或集团的利益通过制度性渠道表达不见效或者某些特殊因素的作用下，就会进行强制性的利益表达，从而对执政党、政府施加压力。信访活动中，一些人为同一诉求跨地区、跨部门串联和网上串联赴省进京上访。极少数信访人不按法定程序、不到法定机关反映问题，而是频繁到北京或省会城市的敏感地区和重要场所聚集甚至滋事。有的人采取一些极端方式，制造扩大社会影响，并为更多的信访人所效仿，带来社会负面效应，影响社会稳定。地方各级党、政和执法部门，在处理社会矛盾和群众问题时，往往滥用警力和行政强制力，或者对信访群众进行打击甚至迫害，激化了原有的矛盾。信访问题还被法轮功和国际敌对势力利用，他们假借人权或维权名义进行渗透，引导、怂恿、资助、偷拍非正常信访活动，企图策划“街头政治”和“颜色革命”，使信访案件成为敌对势力的舆论工具，从而引发政治问题。
（二）当前我国信访实践中存在问题的原因
信访案件日趋增多是我国由计划经济向市场经济转轨和从传统社会向现代社会转型过程中众多社会矛盾的必然体现，是社会阶层变动中利益冲突加剧、社会矛盾长期积累的产物，是我国现行的解决社会矛盾和社会冲突的正式制度不健全的结果。信访问题也有信访部门和制度上的原因，主要是：信访渠道不够畅通，各级党政部门对群众反映的问题不作为，不调查处理，或者互相推诿，矛盾上交，各信访机构互不通气，造成问题堆积；处理信访事项层层转办多，立案率低，解决的问题很少；信访工作责任制不明确，信访部门责重权轻，对产生信访事项的机关督促的力度不够，工作效率、效能低；对因行政不作为或侵犯群众利益引发越级信访的行政行为缺乏明确的责任追究机制；信访群众的利益要求不符合有关政策规定。有的要求过高，超过政策极限；有的按政策解决了，又提出新的过分要求；有的坚持无理要求，甚至制造事端，想用闹来达到无理要求；信访终结机制不完善，一部分持过高或无理要求的信访人在信访部门结案后仍然继续来信来访，纠缠不休。
三、完善和规范信访制度的措施
1明确各级党委和政府的信访责任，加大解决信访问题的力度。信访问题的根源在于各级党委和政府及其工作部门决策和执行中损害或没有满足人民群众的利益。因此，信访工作责任和解决信访问题的关键也在各级党政领导及其工作部门。一是实行属地管理，分级负责。信访事项原则上由事发地党委和政府解决，把问题解决在基层，把矛盾化解在萌芽和未激化之时，不能将矛盾推给上级党委和政府。超过事发地党委、政府职责和解决能力的，可由其上一级党委、政府协调解决。二是做到谁主管，谁负责。在明确信访事项归各级党委、政府之后，进一步落实到党政主管部门。信访人所反映问题的党政主管部门应当承担具体办理责任，不能把问题推给党委和政府。三是各级党委、政府及其主管部门坚持做到依法、及时、就地解决问题。高度重视初访，提高处理信访问题的效率，迅速、快捷地在当地解决群众信访反映的问题，不能一推了之或把所有矛盾引向信访机构，让小事酿成大事，小矛盾酿成大矛盾。继续加强基层信访工作，继续推行有助于把信访问题消化在基层的好制度形式，提高基层解决信访问题的能力，提高各级政府解决信访问题的能力和效率。为了解决信访问题，维护社会稳定，构建和谐社会，许多地方出台了不少信访改革措施，比如信访责任制、领导包案制、领导接待日、联席会议和联合办案制度、问责制等等，强化了各级领导的责任，加大了解决信访问题的力度，促进了信访问题的解决。
2整合各种社会矛盾调处机构，规范信访部门职能权力，形成“大信访”格局。加强各种社会矛盾调处机构的工作，加强组织协调，定期排查调处矛盾纠纷，发挥信访部门的协调督促检查功能，分流泄洪，真正形成党政统一领导、信访部门督促协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的“大信访”格局。一是通过基层社会治安综合治理工作网络及时了解群众关注的热点和难点问题，及时发现各种矛盾纠纷，加强组织协调，明确疏导化解责任，尽快采取措施加以解决。二是强化社会联动调处，将人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来，特别是加强新时期人民调解工作，把各种矛盾纠纷解决在当地，解决在基层，解决在萌芽状态。三是充分发挥行政复议和仲裁在解决行政、经济纠纷方面的作用，及时纠正违法或不当的具体行政行为，公正仲裁合同纠纷和其他财产权益纠纷，大幅度减少由此引发的信访事项，分流部分信访问题。四是规范信访部门职责权力，提高信访工作质量。党政信访部门受理、交办、转办信访人提出的信访事项，承办上级交办的信访事项，协调处理重要信访事项，督促检查信访事项的处理，研究分析信访情况并提出完善政策和信访工作的建议，指导有关部门和下级的信访工作。五是强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，把社会矛盾的解决引导到司法渠道，逐步减少信访以及伴随信访的非制度化公民的政治行动。
3畅通信访渠道，实行阳光信访。一是党政机关要做到信息公开，实行阳光信访。二是运用现代化的信息手段，不断开辟新的信访渠道，建立信访工作信息系统。国家信访局可充分运用现有政府信息网络资源，建立全国信访信息系统。各级党委政府立法司法机关可充分利用现有政务信息网络资源，建立本行政区域的信访信息系统，并实现上下信访信息系统互联互通。三是建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的机制。可组织社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，以咨询、教育、协商、调解、听证等多种方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。探索信访代理制度，鼓励和扶持各类社会中介组织逐渐介入信访代理领域，使之承担社会领域中的社会责任，以培养与现代法治社会相适应的公民社会。
4维护信访秩序，推进依法治访。依法治访是依法行政的重要内容，也是我国信访制度建设的基本方向。一是进一步建立健全信访工作机制和信访法律、法规。要健全信访法定程序，完善信访工作机制，明确责任，限期处理，及时结案。二是加大信访执法力度，维护信访者的合法权益。对国家机关滥用职权、不作为、侵害信访人权益导致信访事项发生而造成严重后果的，对直接负责的主管人员和责任人给与行政处分甚至追究刑事责任；加强对信访部门的监督，明确信访机构及其工作人员在信访工作中的责任和义务，对不正确履行职责、激化矛盾并造成严重后果的，给与行政处分。三是建立理性、有序、合法的信访秩序。信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益。四是实行信访终结制度。经过三级部门处理的案件不再受理，使无理或持过高要求的信访人不再缠诉。通过依法治访，把信访制度纳入法制化建设的道路。
信访问题是我国经济、政治、社会问题的综合体现，只有将信访制度改革与整个社会体制改革结合起来，积极、谨慎推进民主政治建设，完善公民参与政治制度，解决贫穷、贫富差距过大、腐败和社会不公正。各级党委和政府正确履行职责，着力解决关系群众切身利益的问题，完善就业服务体系、社会保障体系和社会救助体系，坚决防止和纠正各种损害群众利益的行为，做到科学决策、民主决策、依法决策，从源头上预防和减少矛盾纠纷，才是治本之策。●行
［参考文献］
［1］信访条例［M］.北京： 中国法制出版社.2005.
［2］于建嵘中国信访制度批判［EB/OL］.燕南网.
［3］李良栋，侯少文，刘春.新编政治学原理［M］.北京：中央党校出版社，2001［4］姜明安.信访制度及其解决争议的机制应该创新［N］.法制日报，2004-02-12.
［5］林鸿潮.试论信访的功能收缩与制度重建［J］.重庆社会科学，2005（1）.
［6］许志永，郭玉闪等.宪政视野中的信访治理［J］.甘肃理论学刊，2005（3）.
［7］赵树凯.上访事件和信访体系——关于农民进京上访问题的调查分析［EB/OL］.新浪网［8］袁方成.公民权利与法治框架下的信访制度改革［J］.学习月刊 .2005（1）.
［9］姜殊，卢波.探索信访工作新局面，形成标本兼治的大信访格局［J］.瞭望东方周刊， 2004（11）.
［10］胡夏冰.为信访与法治对接预留制度空间.长江日报［N］.2005-05-12.
［11］ 赵凌.中国信访制度实行50多年走到制度变迁关口［N］.南方周末，2004-11-04
（作者单位：中央国家机关纪工委，北京100017）
（责任编辑 易涵）
