*本文系教育部新世纪优秀人才支持计划项目（项目编号：NECT-06-0626）和国家自然科学基金项目（项目编号：70273066）的阶段性成果。

　　［摘要］信息不对称现象广泛存在于政策执行过程中，其会引发政策执行过程中的逆向选择与道德风险问题。政策执行过程中信息不对称的原因是多方面的，为降低政策执行过程中的信息不对称，须依据这些原因，有针对性地采取五种应对策略。
　　［关键词］公共政策；政策执行；信息不对称
　　［中图分类号］D601［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2010）12-0104-04

　　一、政策执行过程中信息不对称的含义、表现与后果
　　一般而言，公共政策的制定与执行包含着私人部门中典型的委托代理关系问题。［1］为了实现政策目标，政策制定者必须监督与控制执行者的行为，在这种监督与控制过程中将不可避免地遭遇信息量在政策制定者与执行者间分布不均匀的困境。主要表现有：其一，在识别政策执行者的过程中，政策制定者难以透析政策执行者的真实想法，只能依靠一些外在特征来做出选择，从而导致政策执行者资质信息的分布不对称。其二，虽可能选择了适宜的政策执行者，但政策制定者只能投入极少一部分时间或运用有限的获取信息的渠道来关注政策执行者的行为，这样有关政策执行者的行为的信息就呈现出不对称。
　　政策执行中的信息不对称有着诸多不良后果。一是在选择政策执行者时会出现逆向选择问题。因政策制定者不能获得清晰、准确的信息，并做出正确的选择，结果导致由不适当的人选来具体承担政策执行的任务。二是会在政策执行过程中面临道德风险问题，因政策制定者虽对人选做出了正确选择，但如果不能跟踪了解政策执行者的行为信息，那么政策执行者会利用其拥有的信息优势，将绝大部分的政策资源用于服务自身的利益。
　　二、政策执行过程中信息不对称的原因分析
　　鉴于以上危害，政策制定者必须采取有效的策略，以降低政策执行过程中的信息不对称。这又必须首先弄清政策执行过程中信息不对称的原因。综合起来，有如下原因：
　　（一）“经济人”本性。公共选择理论指出，政府及其官员都是寻求自身利益的“自利人”，在执行政策时也是追求自身利益的最大化。故而在政策执行中，政策执行者会为了维护自身利益，有选择地传递对自身有利的信息，隐瞒对自己不利的信息，于是导致政策执行中的信息不对称。
　　（二）有限理性。传统的理性主义模式假设人具有无限的认识能力。但全面理性的情势同现实的情境往往存在太多的背离。因为：人类认识社会的过程需借助一系列的资源作为工具，无限的认知能力需要无限的资源作为基础。但是，社会中的各项资源都是稀缺的。对于政府来说，它的行为更是受到了预算等各方面的约束。另外，人脑存储和处理信息的能力也是有限度的，再加上精力等生理条件的影响，政策制定者很难达到所谓的“客观理性”，在政策执行过程中也难以完全地掌握与分析政策执行者的信息。
　　（三）社会分工。美国著名行政学家古立克认为，分工是人类在文明过程中挺起腰杆，提高自身地位的鞭笞。［2］分工之所以必要，是因为人的性格、能力与技能有差异，并且还因为人的知识有限。在政府体制中，自然也需要进行分工。古德诺将这两种功能称之为“政治”与“行政”，即“在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达与国家意志的执行。”［3］其中，政治与政策的制定相关，行政与政策的执行相关，政策制定与政策执行相应地“二分”。在韦伯关于官僚制的经典表述中，官僚制也是建立在高度分工与专业化的基础之上的。
　　（四）专门知识。韦伯指出，官僚制中每一种职务都有其应具备的学识、能力与经验，各级行政人员均为技术上训练有素的公务员［4］，即他们都是具有专门知识的人。由于社会分工的不同，更强化了专门知识。作为一个明显不同于政策制定的领域，政策执行对执行主体的专业知识与素质提出了更高的要求。政策执行者不仅需要较多的社会知识、管理知识与业务知识，还需要具备较强的组织能力、协调能力、应变能力等。每个政策执行者所具有的不同的知识，成为政策执行过程中信息不对称的根本原因。
　　（五）交易成本。由于存在社会分工，而个体理性又是有限的，因此人与人之间就需要进行交易。但正如著名经济学家科斯所指出的那样，交易需要费用。在政策执行过程中，为了了解政策执行的情况，政策制定者需进行信息收集、实地调查与访谈等活动，交易费用就尤为高昂。政策制定者要获得信息就需要支付大量的成本，这构成了政策制定者搜寻信息的障碍。
　　（六）不完全合同。虽然科斯指出了交易成本的存在，但其并未阐明交易成本产生的原因，这直到哈特不完全合同理论出现。哈特认为，交易成本产生的原因就在于合同的不完全性。［5］因为合同的不完全性决定了合同中必将包含缺口与遗漏条款，因而，在以后的合同执行中必将出现再谈判和再协商行为。这种再谈判和再协商同时将伴随着多种成本。发现交易、制定合同，履行合同所花费的成本即是交易成本。但合同为什么又是不完全的呢？一是上述的有限理性的约束，二是缔约的困难，三是第三方验证的困难。如果我们将政策制定者对政策执行者作出的指示、命令、要求等视为合同的话，则显然这种合同也是不完全的，这不仅导致前述的高昂的交易成本，也为政策执行者在执行过程中真正享有自由裁量权提供了理论上的依据，于是政策制定者就愈难以知晓政策执行者的状况。
　　（七）政策产出与结果模糊。尽管上述原因导致了信息不对称，但若知道政策执行者的产出与结果，则政策制定者仍可将这一状况适度改善。但不幸的是，政府机构的产出与成果往往不易识别、难以观察。政府服务不像私营部门那样，其服务难以出售，并且难以用金钱价值衡量，要精确算出“投入产出比”并不容易。
　　（八）团队生产。鉴于上述分工的存在，政策执行必然采取合作的方式，也即团队生产。在通常情况下，合作可产生（更大的）收益，可产生1 1>2的行为效果。但团队生产也会产生负面后果，即出现个人的偷懒行为。因为团队生产的产出是共同的，这使得委托人难以区分每个代理人的具体产出为多少，于是出现偷懒与“搭便车”问题。而政府官僚机构政策产出的模糊性更加剧了测量的难度，这导致政策制定者与作为团队成员的政策执行者之间的信息不对称更加严重。［6］
　　（九）委托-代理链。在代议制民主政治中，议员由选民选举产生，对选区选民负责，议员负责政策制定，而官僚负责政策执行。在官僚机构中，又存在多重的政府层级，存在上级与下级。所以从政策的制定、政策的执行到政策效果的最终显现之间，实际上贯穿着的是一条复杂的委托-代理链条。而在这条委托-代理链中，首先，作为“经济人”的 政策执行者或下级为了维护自身的利益，会有选择地传递对自身有利的信息，而隐瞒对自己不利的信息，从而造成信息的遗漏与失真。而这种信息的遗漏与失真还会与层级链条间呈现出正相关关系，链条越长，政策制定者将越难以获得真实的信息。［7］
　　（十）多委托人。另外，由于在政府层级制中实行的是条块结合的组织形式，这往往使得官僚尤其是处于链条末端的基层官僚将面临着多个委托人的约束与影响，即出现多重委托-代理现象。在这种情况下，一方面，为了让代理人更好地为自己的利益服务，委托人之间会为获得对代理人行为的影响权与控制权而展开相应的竞争，而这种竞争会使得代理人能够更加清楚地获悉委托人的信息；另一方面，代理人不得不依据委托人与自己的亲疏关系以及利害关系而做出相应的行为选择，必然有选择地传递自己的信息。这样便加剧了信息的不对称。
　　（十一）技术缺陷。现实中信息生产、管理与传输技术存在的诸多不足之处使政策执行过程中的信息不对称不可避免：（1）政府信息孤岛。这往往造成有些政府部门的网络之间不能互通，致使信息不能共享。（2）由于信息传递载体的性能问题，信息采集技术、信息描述技术、信息揭示技术、信息存储技术与信息分析技术等问题，制约着政策制定者获得准确、全面与及时的信息。（3）地区之间与不同政府层级之间的信息技术手段存在差距，导致难以有效地实现政策执行信息的收集、传递与反馈。
　　三、政策执行过程中降低信息不对称的主要策略
　　（一）制度策略
　　1．建构信号传递与信息甄别机制。信息经济学认为，在信息不对称状态中，如果拥有私人信息的一方有办法将其私人信号传递给没有信息的一方，或者，后者有办法诱使前者揭示其私人信息，则信息不对称就会得到缓解。前一种办法被称为信号传递，后一种办法被称为信号甄别。在市场中就存在这样的办法。比如，卖车的人向买车的人提供一定的维修保证，请独立的工程师对质量进行检查。这时，对卖主来说，车的质量越高，维修保证的预期成本越低，所以高质量的车主提供维修保证的积极性显然大于低质量的车主，买者将维修保证看作高质量的信号，从而愿意支付较高的价格。这就是信号传递。又如，在保险市场上，保险公司提供不同的保险合同供投保人选择，不同风险的投保人选择适合于自己的最优合同。这就是信号甄别。［8］这为降低政策执行过程中的信息不对称提供了重要依据，我们可据此设计政策执行中的信号传递机制与信号甄别机制。
　　就信号传递机制来看，可以试图建立一种政府公信力指数评价制度。政府公信力指数是反映政府赢得公众信任的能力与程度的一种指数。可以令政策制定者识别政策执行者公信力高低的信号种类很多，例如诚信程度、服务程度、依法行政程度与民主化程度。政府公信力高往往是其能够良好地执行政策的一种标志，能够增强群众与政策制定者的信任感，增强其被选择作为政策执行者的可能性。因此，维系与提升政府公信力的内在要求会激励政策执行者向政策制定者发送真实的信号，也因此，政府公信力的维系与提升过程实际上就是处于信息优势地位的政策执行者向处于信息劣势地位的政策制定者发送信号的过程。在信号被有效地传递后，信息不对称得以降低。
　　就信息甄别机制来看，可以谋求建立一种政策执行任务分类制度。首先政策制定者依据不同的难易程度、不同的性质等将政策执行任务进行分类，提供给政策执行者进行选择。在进行分类时，要求政策制定者提供的任务必须具有信息区分功能，亦即政策制定者所提供的同一任务对不同的执行者必须有不同的收益（效用）。这样以实现政策制定者对政策执行者类型信息的甄别。
　　2．引入竞争机制。在市场中，假设拥有信息优势的企业不止一家，则通过合理设计竞争机制，会促使拥有信息的一方主动显示其拥有的信息。拍卖的方式就是利用竞争机制缓解企业信息不对称的一个典型例子。这方面的理论成果应用于政策执行中，就可以在政府中进行竞争招投标的制度设计，以较大程度地获取政策执行者的资质信息。
　　3．完善行政公开制度。导致行政信息不对称的一个重要原因是信息搜寻的成本问题。行政公开制度为克服这一问题提供了一条重要途径。通过行政公开制度，行政机关可以为人们提供广泛、便捷地获取各种信息的途径；可以实现不同职能、不同层级、不同地区行政机关之间的信息共享，可以避免信息的重新收集整理，减少人力、物力的浪费；可以增加政策执行的透明度，及时反馈政策执行者的行为信息，进而可以较大地节约交易成本。
　　4．建立团队生产激励约束机制。为解决团队生产导致的政策执行过程中的信息不对称，需要进行团队工作管理激励与约束机制设计。侯光明教授提供了一种解决工作团队中“搭便车”问题的思路与方法。首先，确定团队成员最优激励系数与团队产出定额；其次，通过建立高效率的测评系统对团队成员进行测评，分辨出成员是否努力工作；第三，依据测评结果，对团队成员给予不同的报酬，努力工作者给予激励性报酬，非努力工作者只支付固定工资。这种办法使得团队成员的最优选择是努力，而非偷懒，可较好地解决团队中的“搭便车”问题。［9］所以，要避免政策执行过程中的“搭便车”现象并降低信息不对称，需建立激励性报酬制度、严格的测评制度与管理措施并将上述制度结合起来。
　　5．缩减委托-代理链。较长的委托-代理链将会使信息在传递过程中产生较大的干扰，因而应消减委托-代理链。就政府管理体制而言，这种委托-代理链条的削减实际上意味着精简政府的层级数量，地方政府层级的减少将有助于中央政府更好地准确判断地方政府的行为。
　　（二）过程策略
　　1．改进政策制定与强化政策沟通。要保证制定出的政策具有全面性与具体明确性，同时，在政策制定者向政策执行者传达政策、发出命令、作出指示时，需强化政策沟通，加强互动，提高政策执行者对政策内容的理解能力。
　　2．改进政策评估。要在政策过程的开始阶段就建立政策信息系统，对政策信息的收集、加工、交流和使用进行理论研究与总体设计，系统地记录有关政策问题、政策投入、产出和外部环境变化等方面的信息资料，以提高评估的科学性与有效性。也要注重引入权威的第三方中介机构等来参与评估。另外，应借鉴先进的评估理论和实践经验，引入科学的评估方法和技术。
　　3．改善政策监督。为了获得政策执行者的信息，政策制定者往往采取 “警察巡逻”式的监督方式，即采用具体的、经常性的巡视、探查与汇报等直接监督方式。然而，这种监督方式成本高昂。面对“警察巡逻”监督的困境，“火警”监督不失为一种有效的弥补和完善途径。所谓“火警”监督机制，是指当选民、政策对象或目标群体感到其利益被政策执行者伤害时，通过举报、电话以及上访等方式向政策制定者大声疾呼。此时，政策制定者就可以很容易地获取到政策执行者的行为的信息。一旦政策执行者认识到这种“火警”监督的存在，其就会考虑与执行政策制定者制定的政策或交付的任务，“火警”监督是一种非常重要的将交易成本最小化的方式。［10］
　　（三）行为策略
　　1．扩展理性。政策制定者可采取一些扩展理性的行动来减少有限理性，从而降低信息不对称。可采取的行动有：注重调查研究，获得第一手资料；注重执行者的政策参与，了解其对政策执行的看法；此外，政府还应该十分重视注意力分配问题。要打破规章制度决定注意力分配的现象，应该结合实际情况，将注意力分配在所面临的主要问题上。［11］
　　2．政策制定者之间或上级之间实施“共谋”。多委托人加剧了政策执行过程中的信息不对称。如何来解决这一问题呢？多重委托-代理理论从不同方向上的研究表明：无论何时委托人之间的共谋都将是最优，有强纳什均衡存在，并且必将导致有效率的结果。［12］要降低信息不对称，则要求政策制定者或上级要发挥其共谋优势，在进行政策执行者的挑选等事项上进行合作，比如政策制定者间合作共同选择一位执行者，而避免各自挑选执行者。
　　（四）文化策略
　　由于信息不对称在政策执行过程中的广泛存在，委托人事实上既无法为其代理人制定出详细的、严密的羁束性制度，也无法严格地规范政策执行过程，其采取的扩展理性的行动也只能是尽可能地接近理性，所以，应对信息不对称的制度策略、过程策略与行为策略有时会失败。这时，就需通过文化途径应对信息不对称。
　　1．加强行政伦理建设。行政伦理作为在公共行政活动过程中，以公共行政价值的实现为目标而用来调节行政主体与行政客体之间特定行政关系的伦理规范，其可以通过调动自我成就、社会认同、道德良心等伦理因素，增加行政官员的利他主义倾向，从而减少政策执行过程中普遍存在的机会主义行为。当政策执行者的目标与政策目标发生冲突时，个人伦理自主性可以作为制度的补救措施，政策执行者能够遵从良知与信仰，据此进行选择和纠偏。因而，我们可以通过政策执行者内心的价值观和伦理准则构成，能够激励政策执行者在缺乏规则和外部监督的情况下，自主地从事合乎道德的行为，使自己的信息优势服务于政策目标。
　　2．培养合作精神。社会分工与专门知识使得每个人的信息与技能都变得非常有限。若要完成一项任务，则需要团队成员精诚合作。团队成员通过互助及信息共享，能够有效影响组织内部的沟通和协调。所以，培养合作精神是降低信息不对称的一个重要途径。它需要：其一，加强诚信建设。团队精神与组织成员之间的信任关系密切相关。只有彼此之间的相互信任，组织成员才会愿意进行信息交流。其二，宣传与解释政策目标，因为明确的目标是合作的首要条件。其三，鼓励决策中的参与。用参与来充分调动团队成员的积极性，从而增加合作的可能。
　　（五）技术策略
　　良好的信息技术有利于政策解释尤其是政策宣传，可以压平政府层级，可以使政策制定者收集、处理、传递、沟通政策执行信息的方式更为简洁、方便和经济，可以提高政策执行的透明度，可以简化监督信息的反馈渠道，还可以提升政策执行中的信息沟通、协调与控制能力。因而，良好的信息技术有利于缓解政策执行过程中的信息不对称，所以要采取信息传递准确性较高的信息传递载体；加强信息基础网络设施建设；推进电子政务工程，消除“信息孤岛”，减小地区之间与政府层级之间的信息手段的差距，实现政策信息资源共享。
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　　(作者单位：丁煌，武汉大学政治与公共管理学院副院长、博士生导师，武汉430072；杨代福，重庆大学贸易与行政学院讲师，重庆400030)

On the Effective Strategies to Reduce the Information Asymmetry in Policy Implementation Process

Ding HuangYang Daifu

　　［Abstract］The widespread information asymmetry will lead to adverse selection and moral hazard in policy implementation process. The reasons for that issue are manifold. In order to reduce such problem，we must adopt the five relative strategies on the basis of those reasons.
　　［Key words］public policy,policy implementation, information asymmetry
　　［Authors］Ding Huang is Professor at the School of Political Science & Public Administration, Wuhan University，Wuhan　430072；Yang Daifu is Lecturer at the School of Trade and Administration, Chongqing University. Chongqing 400030