［摘 要］本文通过网络抽样获取样本数据，分析探讨我国地市级政府政务中心制度的创新扩散及其演化发展过程，从微观的视角分析制度创新扩散机理及影响扩散的因素。文章最后指出：地市级政府是否采纳“政务中心”制度创新，取决于他们对该项创新的预期净收益及其增量的预期评估。
［关键词］ 政务中心；地市级政府；网络抽样；制度扩散；扩散机理
［中图分类号］D0351［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2006）06-0041-04
20世纪90年代中期，我国一些地区探索推行政务公开工作，到2000年底，浙江每个地市县都建立了行政审批或便民服务中心，其他省市纷纷仿效。据统计，截止到2005年7月全国已建成政务中心1834家，全国地市一级建立政务中心的比例超过62%，而且正在向上(省级服务中心)向下(县、乡镇便民中心)扩散。
政务中心作为一项自下而上的改革，是地方政府自发改革的产物，它的建立与发展有其自身的困难和局限，近来对它的批评与质疑日渐增加，认为全国各地的政务中心都走到了事业发展的拐点。然而，这项改革的意义是毋庸置疑的，有识之士称之为一场“自我革命”，视之为新的历史条件下一次伟大的制度创新，是巩固和推进行政审批制度改革、政府机构改革、实现政府职能科学定位机构优化配置的一个有益探索。［1］为什么这项由地市级政府自发改革而兴起的派生制度安排能够不断地发展、完善并迅速在全国扩散？深入探讨、研究这种派生制度安排的演化与扩散规律，可以为它“向上向下”扩散以及在加速扩散过程提供借鉴。
一、“政务中心”制度创新扩散及演化过程分析
（一）对“政务中心”制度创新扩散的样本调查及“扩散曲线”考察
为了对我国地市级政府的政务中心制度创新扩散过程进行实证分析，我们采取“网络抽样”的方法获取有关数据。在因特网上利用“baidu”、“google” 两大中文搜索引擎，搜索关键词“联合办证服务中心”、“行政审批服务中心”、“行政服务中心”、 “政务中心”、 “政务大厅”和中华人民共和国民政部区划地名司公布的省、自治区、直辖市以及相应的地级市、自治州(区)或地区行署名称(共361个)进行反复搜索，称该过程为网络抽样。点击进入某地市级政府政务中心网页，根据政务中心网站公布的数据整理得到 “成立时间”、 “大厅办理项目数”和“进驻部门数目”等指标的相应数据。据此调查方案和原则共获取181组有效数据，样本在各省、区的分布及样本数据基本特征请参见图1。其中，时间t(相对时间，以下同此含义)以“月”为单位，即，以2000年3月为起点，记“2000年4月”为t=1，“2000年5月”为t=2。依次类推，所考察的扩散终止时间为2005年11月，对应的t=67。鉴于目前我国政府部门计算机与网络应用的普及，地市级政府的政务中心基本都建立了自己的网站，因此通过网络进行的抽样调查结果是基本真实、可信的。
利用调查数据，以不同时间单位考察创新扩散曲线的形状。以扩散时间t为横轴，以在某月份成立的“政务中心”的累计个数为纵轴，做散点图得到图2；可见，以“政务中心”建设为核心的制度创新扩散曲线呈现“S形”，符合创新扩散的一般规律。
图1 政务中心制度创新在省际间扩散及相关数据
（二）“政务中心”在扩散过程中的发展、演变分析
按照国家行政管理体制改革实行“三权分设”的指导思想和行政许可法相对集中行政许可权的规定，行政服务中心的发展将经历初级、中级、高级三个发展阶段。根据调查数据，结合创新扩散过程，将以“政务中心”建设为核心的制度创新及其演变、扩散过程（见图2）划分为四个阶段是符合实际情况和扩散理论的。
图2 以“月”为单位的扩散曲线
第一阶段：2000年4月—2000年12月（1≤t≤20）。从较早建立的“政务中心”介绍中可以看到，成立“政务中心”是为进一步优化投资环境，扩大对外开放，促进开放型经济发展，简化、规范政府行政许可(审批)程序为宗旨的，是以“审批办证”为核心的制度创新及相应的运行机制改革。这一阶段可以看作是以“政务中心”建设为核心的制度创新的发起阶段。在此阶段，少数地级市政府在前期“政务公开工作”经验的基础上，探索以“审批办证”为核心的制度创新及运行机制改革，成立“政务中心”。在探索起步阶段，可供模仿学习的对象很少或基本没有，上级政府也没有出台相关的规范或政策文件，各创新者根据本地实际情况自主创新。直到2000年12月中办、国办发出《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》（中办发［2000］25号），对乡（镇）政务公开做出部署，对县（市）级以上政务公开提出了要求。在此期间，共有8个“政务中心”成立，平均每月成立0.8889个。
第二阶段：2001年1月—2002年12月（21≤t≤32），共有99个“政务中心”成立，平均每月成立4.1个。该阶段特点为由“简单的集中办公”到“行政审批中心实行一站式办公”。 在2000年12月中办发［2000］25号文件明确了县（市）级以上政务公开的要求；2001年9月国务院决定成立行政审批制度改革工作领导小组，要求各部门、各地区按照国发［2001］33号文件积极认真地推进行政审批制度改革；这些文件的出台，有力地推动了以“政务中心”制度创新的扩散，制度创新进入快速扩散阶段。全国媒体的采访报道，对潜在制度创新采纳者的学习模仿起到了积极的推动。
第三阶段：2003年1月—2004年7月（33≤t≤51），共有52个“政务中心”成立，平均每月成立2.7个，创新仍以较高的速度扩散，但略低于第二阶段。该阶段特点为由“相对集中行政许可权阶段”到“将各单位成立行政服务（许可、审批）科集中、整体前移到中心办公”。从2002年10月到2003年2月，国务院先后两次宣布共取消和调整1277项审批项目。与此同时，31个省、自治区、直辖市的行政审批改革也取得新进展。2004年3月，国发［2004］10号文件明确把行政决策、行政管理和政府信息的公开作为推进依法行政的重要内容，进一步明确了以“政务中心”制度创新的内涵。建设部等部委也出台了多个配套文件。
第四阶段：2004年8月—2005年11月（52≤t≤67），共有22个“政务中心”成立，平均每月成立1.4个。该阶段特点表现为由政府的“高度集权”向“一级政府一个审批服务大厅”的方向迈出实质性的一步。2004年7月1日起施行的《行政许可法》有针对性地解决了政府行政审批中的问题；2005年4月中办发［2005］12号文件出台，明确规定各类综合或专项行政服务中心是市（地）级行政机关规范和完善政务公开的内容、程序、形式和监督保障措施的有效举措之一。在此期间，一些以前无法运作而关闭的“政务中心”重新启动运行，一些省级政府也成立“政务中心”，另外一些则采用“电子政务”或其它方式运作。
目前，以“政务中心”建设为核心的制度创新在地市级政府间的扩散日渐式微，既有其自身的缺陷，也是基于网络的电子政务的快速兴起对这种物理的行政中心代替的结果。尽管“政务中心”外在的运作形式随着技术的发展而有所变化，这种服务模式所蕴含的制度创新的实质内涵却得以保留，并将延续和完善。
二、“政务中心”制度创新扩散的微观机理及其影响因素分析
（一）“政务中心”制度创新扩散的微观机理
研读文献可见，对我国政务中心制度创新的研究，大多数是从行政管理的视角进行的个案调查研究、现状描述以及评论与对策等，从经济学视角进行的研究则很少。“政务中心”制度创新是通过模仿学习而扩散开来的，早期的潜在创新采纳者主要通过新闻媒体获知创新信息，后期的潜在创新采纳者主要通过对已建立的政务中心的考察、学习交流以及新闻媒体获知创新信息，最后由地方主要党政领导做出采纳决策。地方主要党政领导是实质上的创新采纳决策者，地市级政府是否采纳“政务中心”制度创新，取决于地方主要党政领导对该项创新所产生的收益——成本对比分析。如果收益大于成本，能够为其带来净收益，则该政府就会采纳此项制度创新；反之，则不采纳，等待观望而后作定夺。［2］
“模仿定律”指出，一项创新和已被接受的观点越接近，这种创新被采用的可能性越大。这就涉及到扩散的微观机理问题，其实质是创新采纳决策过程中的认知调整过程。某地市级政府（记为i）在t时刻采纳“政务中心”制度创新所产生的收益（记为yi，t）主要由政治收益（y1i，t）和经济收益（y2i，t）两部分构成。前者表现为党政主要领导的职位升迁、声誉提高、知名度提升等等；后者表现为地方主要经济指标如招商引资、财政收入、GDP等快速增长，这是党政主要领导发送政绩的主要信号，最终还是表现为政治收益。成本（xi，t）主要由制度创新所引致协调监督（x1i，t）和学习（x2i，t）成本两部分。协调监督成本表现为党政主要领导排除、解决将政府各部门的审批权收回的过程中所遇到的种种障碍所付出的努力和代价；学习成本表现为学习领会上级颁发的有关文件法规的努力、通过参观考察等方式学习其它地方的经验与教训、内部探讨培训等。其中协调监督的努力程度在总成本中占很大比例，并且假定能以进入“政务中心”的部门和项目数量来观测与计量之。某地市级政府在t时刻是否采纳“政务中心”制度创新的决策，实质上是一个通过学习认知调整，即，不断更新对成本——收益函数f(xi，t)的主观信念，最终寻求到一个最佳的投入（成本）水平x*并实现相应的预期净收益Ei，t［yi，t 1 - x1i，t - x2i，t ］的过程。潜在的创新采纳决策者的认知调整，主要通过决策者的学习——模仿过程实现。
“政务中心”制度创新扩散过程中的学习——模仿主要发生在三个层面，因而形成了三种各具特点的学习——模仿机制。第一个层面：由中央到省市自上而下发布文件、颁发法规或法律，具有一定程度或完全的强制性。通过学习文件、法规，特别是上级政府召开的会议、高层领导视察谈话，能极大地改变潜在采纳制度创新的地市级政府更新其对f(xi，t)的主观信念，能很快推动他们做出采纳创新的决策。相关配套文件法规的频繁出台也明显地推进了这一学习过程。第二个层面：一种形式是地方政府之间的考察学习，主要表现为潜在创新采纳者对模仿学习。先期建成的“政务中心”对我国各级政府政务服务中心建设都有很大的示范作用。潜在创新采纳者通过实地调研、面对面的交流。这是模仿学习的主要内容，“示范作用”也正在于此。另一种形式是若干已设立“政务中心”的地方政府参与设立论坛或者联席会议，交流经验，旨在完善创新制度，属于创新性学习。第三个层面：地方政府内部学习，主要表现为主要党政领导对本地实情的调研、各职能部门的研讨、工作人员的业务培训等方面。这些学习活动有助于降低采纳制度创新的协调成本和学习成本，有助于决策者理性地评估预期净收益（Ei，t［yi，t 1 - x1i，t - x2i，t ］）进而为寻求最佳投入水平（x*）提供决策依据。各地“政务中心”名称各异，进驻部门、审批项目、内部规章制度等方面的差别，主要在于该层面的学习过程具有地方化特征。
（二） 影响“政务中心”制度创新采纳决策的因素分析
首先，考察影响采纳决策的监督协调成本。根据原始数据，以政务中心成立时间早晚排序，观察其进驻部门数、办理项目数的变化（见图3）。统计分析进驻部门数的变化与时间t没有相关关系，因而可以说“协调成本”基本不变。导致该结果的主要原因是行政体制改革没有同步推进。
图3 进驻部门、办理项目个数变化趋势
其次，考察“政务中心”在省际间扩散的“平均”状况。图1所示的扩散过程显示，各省、区的采纳时间似乎与地理位置的接近性有一定关系。在扩散过程的开始阶段，地市级政府政务中心制度创新首先出现在浙江，尔后向邻近的福建、江西扩散，由此进一步扩散至江苏、安徽。 从各省、区政务中心进驻部门数、办理项目数的变化，考察“协调成本”的变化，亦可得出“协调成本”基本不变的结论。由图看出，不同省、区内的地级市“政务中心”进驻部门的平均数、办理项目的平均数有一些差别，但它们并没有表现出随时间推移而下降的趋势。对于学习成本和预期收益的分析评价则比较困难，主要在于他们难以观测、计量，有待继续探讨。
三、结论
本文通过基于网络抽样获取样本数据进行的分析表明，制度创新扩散过程也符合扩散的一般规律；我国地市级政府间的“政务中心”制度创新扩散过程具有“S曲线”的特征，目前这个扩散过程基本结束。从微观的视角分析指出，地方主要党政领导是政务中心制度创新扩散实质上的采纳决策者，地市级政府是否采纳“政务中心”制度创新，取决于他们对该项创新的预期净收益及其增量的预期评估；预期净收益越高，采纳创新的可能性越大、认知调整时间越短。
在渐进改革背景下，结合我国具体国情对制度扩散的理论与实证研究是极为必要和迫切的。本文研究的理论意义在于，从创新扩散的视角透视我国地市级政府政务中心的总体发展状态，从微观层面研讨创新扩散机理，为后续的研究积累经验。该研究的现实政策意义在于：首先，诱导地方政府进行制度创新的主要手段是改进政绩评价、职务(行政级别)擢升机制，可以大幅度提升地方党政领导对采纳创新的预期政治收益的估计，从而提高地方政府进行改革创新的积极性。其次，地方党政领导的学习能力强，则采纳创新的成本就低，在政治收益、协调监督成本不变的情况下能够提高其采纳创新的概率。因而在现有条件下采取各种措施提高在职官员的学习能力，对于我国改革的深层次推进是具有战略意义的。再次，对政务中心这一自发的制度创新及其扩散，中央政府没有锁定地方政府的创新空间，而是出台一系列相关的配套文件、法规、法律来推动这一进程朝着既定的改革方向发展，有利于制度在传播扩散过程中采纳主体根据地方特点进行再创新与不断完善，对于我国深化改革尽快走出政府主导的制度演进困境有借鉴价值。最后，大幅度削减审批项目才是有效降低协调监督成本进而推进政务中心制度创新健康发展的治本之策。●行
［参考文献］
［1］ 董宏君行政服务中心：办事只进一个“门”［N］人民日报，2005-11-08［2］ 韩立达我国地方政府行政审批制度变迁的经济学分析［J］学术研究，2003（6）
(作者系南京理工大学经济管理学院副教授、博士,南京210094)
（责任编辑 胡捷）
