*本文系上海市哲学社会科学规划课题（项目编号：2007BZZ002）的阶段性成果。感谢上海大学李友梅教授、黄晓春博士对本文提供的讨论、建议和帮助。

　　［摘要］随着20世纪后半期以来公共行政环境中价值、知识、技术和需求的大幅变化，现代行政机构的组织范式——科层制——的基本假设出现改变和更新。与存在内在一致性、相对型定、价值与制度高度对应的科层制相比，政府扁平化体现了多向度和探索性的公共行政发展取向，形成改革科层制的理论与实践的松散构图。扁平化预示着经典科层制的转型，由于现有的实践和理论发展尚不足以提供一个整合与一致的改革框架，当下的扁平化实践主要表现为对科层制的修补、改善和发展。
　　［关键词］政府;扁平化;科层制;范式
　　［中图分类号］D035［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2010）10-0105-07

　　现代科层制在诞生之初即为人诟病。批判来自多个方面，涉及科层制的僵化、繁文缛节、低效和难以接近［1］，帕金森定律，理性选择下公共物品提供的扭曲［2］，以及其对于现代政治与社会价值的反应失灵。［3］相关批判在20世纪70年代石油危机以来达到顶峰。在奥斯本与盖布勒《再造政府》一书中，科层制被形容为“在超音速客机时代的豪华邮轮——庞大、笨拙、昂贵，并且极难转向”。［4］政治家也提出“政府是一个问题而非解决方案”，并宣称“大政府时代的终结”。抨击科层制成为赢得选民和合法性的通用工具，并导致了全球范围内被称为“新公共管理运动”的政府改革。“去官僚化”成为公共管理改革的重要命题［5］，后科层制时代呼之欲出。
　　对有效的政府组织形式的不同探讨在批判科层制上达成了一致。自上世纪以来，人类关系学派、组织决策理论、理性选择理论、组织社会学、新公共行政、新公共服务、治理理论、整体性政府理论等，都对韦伯式科层体系的一些基本假设和运作逻辑提出了挑战。然而与科层制在全世界范围内持久的自我复制相比，替代性的力量还不稳定并缺乏系统一致性，在提供丰富改革思想的同时，尚未形成一个成熟的可以广为运用的政府组织范式。在科层制“应该如何改革”和“存在哪些弊端”之间，对前者的回答明显不足，进而难以形成一个后科层制时代政府组织模式的清晰图景。
　　基于政府改革的理论和实践的发展需要，本文从范式转换的角度，对科层制及其改革进行了理论分析。“政府扁平化”被用来涵盖那些存在内在联系的挑战科层制的主要方面。以西方的相关发展为背景，本文分析政府扁平化的社会基础和改革取向，扁平化改革的实践与面临困境，在整体上对政府扁平化的组织范式进行评述和总结。
　  一、科层制的范式基础
　　有效的政府组织形式取决于社会经济的形态。马克思在《资本论》里指出，手推磨产生的是封建主为首的社会，蒸汽磨产生的是工业资本家为首的社会。在政治权力系统外，公共机构的组织形态也必须适应社会经济的发展，满足来自其任务环境的需求。与现代议会选举制度和政党制度相对应，现代科层制是现代政治系统的执行体系。这种执行体系不仅反映了现代政治观念对于政治——行政关系的认识，而且也具有与资本主义经济体系相对称的效率。
　　现代科层制最初是在近代军事制度和企业发展的过程中成长起来，存在一个国家与企业之间相互学习和借鉴的互动过程。早期的现代科层制理论，既包括建立在德意志文官制度实践上的以韦伯为代表的科层制理论，也包括建立在科学管理理论上的以古力克为代表的行政管理理论。尽管科层制逐渐成为描述行政组织的专有名词，它实际是现代社会各类组织的母体范式。以韦伯式科层制为基础，现代行政科层制理论下组织结构的一般特征包括：（1）金字塔型的纵向的等级权力结构，按照控制幅度设定组织层次；（2）以专业化和部门化为基础的分工，通过权威体系实现协作；（3）基于绩效的人事选拔与晋升制度；（4）以法制为基础的目标设定和活动组织；（5）标准化的非人格化的运作程序与理念；（6）官员个人生活和公共身份的割裂；（7）特殊的行政激励和保障制度。在各国科层制的实际发展过程中，这些方面都至少在法律制度和政策层面成为基本的要求。
　　现代科层制是19世纪以来社会进步的直接反映，回应了工业化和民主化的社会对公共部门执行体系的效率要求。从管理效率的角度出发，科层制的设计存在高度的内在一致性，具有简明易行的操作办法，为其跨越不同文化与政治系统的广泛接受性创造了基础。科层制的范式基础表现为以下几个基本假设：
　　第一，科层制是价值中立的执行体系。价值中立是现代科层制的基本创新，官僚体系不再效忠于君主或者政党的偏好，也不受官僚个人或集团利益的束缚，其使命是忠诚地维护和实现法律与政策的价值。效率最大化成为科层制的核心目标。政治—行政二分的制度安排将政治过程限制在了行政过程之外，要求非政治官员避开党派与意识形态之争，而着力于专业性的公务活动。与政治的不确定性绝缘才能确保政策的长期稳定、连贯与有效的执行，使得官员能够施展其专业才能和判断力，“向权势者讲真话”，造就“中立的竞争力”。在政治领导力与科层系统之间的政治回应性主要是通过政治任命的官员实现的，政治介入的地点往往是科层系统的顶部，局限于极少数量的高级官员。在政治任命的官员之下，职业官员往往只被要求对其政策执行的效果进行管理性问责。
　　科层制力图构建符合工具理性的组织结构与流程，包括在人员录用、评价和晋升上基于绩效的考试和竞争制度；公务员豁免等任职保护制度；严格的依规章办事制度和标准化非人格的运作过程。这种功利主义的角度被发展到极端，比如在早期公共行政学家威尔逊眼里，科层制并不附带根本的政治价值，就正如磨刀的技术可能为杀人犯所利用也可能用于和平目的一样，科层制既可以在欧洲君主制国家得到运用，也可以在民主的美国得以实施，俨然一个“行政科学”所缔造的最大化机器。
　　第二，科层制是垄断的公共执行体系。现代以来出现的国家——市场——社会的分离，将政治与公共事务转化为国家的专有领域，科层制成为与之匹配的任务实现形式。在公共产品的供给中，市场的激励制度被认为是失灵的，政府组织的介入才能确保供给的充分性和效率。依赖企业或者非营利组织来提供公共产品存在利益冲突的局限，无法确保在公共服务提供中体现平等、不间断、充分和问责等公共价值。为了避免外界的风险和不确定性，例如市场的波动，政府需要建立独立的自成体系的政策、管理与服务系统，营造公权力运行的清晰边界和规范管理框架，而外部的竞争是不允许或者有害的。公共权力的授予只能在公共体系内进行，被授权者在获得公共权力时，同时也必须承担相应的公共责任——这个公法的原则将公权力的运行封闭在国家体系之内。［6］在经济组织面临市场竞争、政治组织面临选举竞争的情况下，科层组织选择将自己封闭起来。
　　第三，科层制是自上而下的控制体系。在前两个假设下，科层制成为一个给定目标的封闭体系，其最大化行为易于简化为依组织层级自上而下层层递解的精密分工与协调，存在对计划、执行和监督等职能的高度重视，而忽略或排斥自由裁量权。科层制的工具理性要求各部门职能的专门化，形成各自的管辖领域，各司其职；要求将作业过程和对象最大程度标准化，增强工作的可预见性，形成连续的投入产出过程，并强调执行过程中对上级和对正式规定负责。科层制认为行政组织内的高能激励或过度竞争是无效或有害的，它会损害官员的公共精神，或者带来不必要的冗余与重复。
　　此外，这种自上而下的特征，意味着对服务对象的一定程度的隔开，原因不言而喻：现代科层制强调公民的一般性而忽视服务对象的差别化需求，除非这种需求已经通过政治过程成为来自政治系统的正式指令，从而避免行政体系依据支付能力或其他因素来决定服务的内容和方式，以确保公平的价值。这种科层制在国家范围内的从顶部到末梢的严格一律的延伸和布网，除了实现国家对公权力有力约束与控制外，也有利于实现公民权利和公共服务的一律化供给，成为国家现代化的重要推手。整体看来，管理灵活性与权威等级成正比，越往基层走，官员越缺乏决策的空间。组织的层级取决于控制幅度的大小，在缺乏分权的情况下，有效控制往往需要较多的组织层级，使组织对外部环境的需求反应迟缓。
　　近代工业化和民主化的发展所催生的科层制具有内在逻辑的一致性和连贯性。在价值中立、垄断与封闭系统、自上而下的控制导向之间，存在连续递进和相互依存的关系，对其中任何一个方面的重大调整，都一定程度要以其他方面的重大调整为前提。科层制的组织制度设计与其所服务的价值取向之间建立了高度对应。虽然在不同时期和不同国家的科层制实践中，经常出现各种扭曲和偏离，但这种基本的内在属性是稳定的。科层制成为“复杂组织的最高效和有效的管理形式”。［7］这并不是否定科层制存在各种内在矛盾，但是这些矛盾仅仅在科层制的基本假设面临了现实挑战时才真正带来对于解决方案的重视。
　　二、政府扁平化：后现代社会对于科层制范式的挑战
　　现代科层制在其发展过程中暴露出来越来越多的不适应性。科层制经常被直称为带有贬义的“官僚制”，这常常是由于科层制的实施本身没有达到其规范性要求——这对缺乏现代性改造的国家往往如此——因此实质性的威胁是现代社会的发展所导致的科层制的有效性基础的流失。支撑科层制范式的社会与政治条件的形成和变化，同时说明了它的成功和面临的危机。与现代社会比，后现代社会在政治经济与社会生活的复杂程度、技术能力、价值取向和人的素质等方面的变化，带来对于现代性的调整甚至挑战。这直接导致了对科层制基本假设的修改或否定，带来科层制失灵，逐步丧失其社会嵌入性、治理有效性和危机应对能力。当前对更多的治理与更少的政府的社会偏好，其矛头是直接指向科层制的。
　　政府扁平化（Horizontalization of government）是政府对于市场组织走向扁平化趋势的一个学习和应用，同时反映了公共管理发展过程中的自身逻辑和走向。当前国外扁平化研究主要集中在市场组织上，例如企业流程再造和学习型组织理论，其基本逻辑是在现代市场和信息技术条件下企业为提高效率和灵活性而进行的组织结构与流程的再造，典型的案例如美国通用电气公司在韦尔奇领导下，从1981年以来逐步将公司管理层级从9-10层缩减为4-5层，将350个经营单位裁减合并成13个主要业务部门。企业管理层次的减少在20世纪80年代以来已经成为一个一般趋势。由于成功的案例常常存在企业纵向层级减少的情况，这种变革被形象地称为扁平化。
　　相对来看，对于政府扁平化的研究较少。已有的研究较多关注了政府组织之间越来越多出现的横向协调。［8］从根本角度看，扁平化的趋势既发生在政府组织的边界，也发生在政府组织的内部。一方面，执行组织获得来自政治家、市场、社会和公民的价值与能力的注入，尤其通过合作和参与而实现新型治理形态——在这种情况下，政府与外部行动者的关系由管制与控制而重构为交易、协商甚至被赋权的关系；另一方面，在引入企业界的管理创新和实行信息化改造时，在政府内部进行结构与流程调整，更多采取自下而上和横向的协调。与这两方面相关的一系列政府改革实践的集合，构成了政府扁平化的概念。扁平化和治理网络、分权、对基层雇员的赋权、电子政府、一站式服务、多部门协作、围绕服务对象和目标的组织与项目建构、参与式行政、减少行政层级、提高效率、涤除官僚主义等，都多多少少联系在一起。
　　政府扁平化对于流行的改革实践的宽口径容纳，尽管可以带来这个概念的流行性，但是也使其缺乏针对性和难以提供改革方案。这说明了为什么缺乏以政府扁平化为标题或主要研究对象的著作。由于缺乏界定，扁平化常常被简单地视为政府层级的减少，但是实际上政府层级减少的空间是非常有限的；而如果层级减少不能与其他方面的改变有效结合，其所能实现的改革效果可能是轻微的甚至负面的。正确理解扁平化，必须认识到扁平化与后现代社会的对应性——后现代社会带来了对科层制范式的基本假设的修订。
　　第一，价值中立被修正为价值肯定。价值中立在微观层面和宏观层面上都被证明是不存在或者有害的，对技术理性的过度专注甚至导致“行政邪恶”。［9］二战后的研究越来越多地注意到了行政体系内蕴含的价值多重性和复杂性。行政组织不仅需要专业能力和平衡力，也需要并且实际从政治过程中获得利益诉求、方向和活力。［10］价值中立被批评为一个虚伪的自我隔离，缺乏全面价值介入的以效率为核心的行政过程被认为是不负责任、僵化和在实际上导致无效的效率，是官僚试图摆脱政治约束与外部监督的借口。在西方民主国家中，官员的政治化水平表现为一个与官阶成正比的谱系；政客通过政治化的手段来实施民主政治对于官僚体系的控制和引导。［11］但是价值充溢的行政体系不可避免地带来价值平衡的困境。罗森布鲁姆认为在行政体系中存在管理、政治和法律三种基本的价值，他证明了在三权分立的政治体制下这些价值之间的竞争性被制度化了——实际这种价值间的竞争性在其他体制下同样存在。［12］新公共行政理论强调民主行政，要求在行政体系与过程中灌注伦理的内容，增强官员的社会责任感，将社会公平置于行政的核心，使行政过程超越简单的执行而成为社会平衡与引导的过程。［13］尽管价值平衡无一例外地是不完美的、暂时的和取决于多种情境因素，现代社会的政府组织已经不可能再无视效率以外的其他价值。
　　这些发展与后现代社会的形态变化是息息相关的。后现代社会是知识化的社会，也是民主化程度更高的社会。政治文明的发展，公民的政治参与意识和能力的提高，个性化需求的增强，带来大量的新的需求表达，而在政治——行政二分下的科层制会导致缓慢与冗长的民意集中和执行过程，甚至表现出冷漠和缺乏反应。在科层制与现实世界观念发展之间的这种脱节，导致对政府的信任危机，降低了基于选举——任命制度的行政体系的合法性，使得行政组织的价值再造变得必要。
　　第二，执行体系从垄断走向开放。传统的科层制形成公权力运行的垄断和封闭的体系，在国家职能领域有限的条件下，即最小国家的情况下，这常常是没有问题的。后现代社会加剧了国家的福利化和服务化，国家的范围继续扩展，职能领域远远超出经济学定义的公共产品范围，成为选民与政治家在特定制度下交易与妥协的结果。这对于科层制的能力造成了前所未有的挑战，即直接执行任务所需的物质资源、知识资源和社会资源是欠缺的，政府直接服务能力的扩展往往是高成本和缓慢的。在经济全球化重振企业竞争力的情况下，政府的竞争力面临挑战，必须通过合作的方式引入外部存在的能力。新的政策执行理念要求将政府通过民主政治过程确定公共偏好和获取资源的优势与市场或社会组织生产服务的优势结合起来。这不仅要求各种形式的公私合作伙伴关系的发展，同时还要求在政府的运行过程中引入企业部门的管理手段，形成内部的竞争与绩效评估等制度——以新制度经济学与管理主义作为基本理论来源的新公共管理［14］，将市场中的经济理性带回到公共领域。
　　第三，执行过程走向多向度协作。后现代社会是更加复杂与多元的社会，公共需求具有多样性和多变性，与企业根据顾客、竞争和变化而进行的变革一致，政府被要求实现更高程度的顾客中心和结果导向，发展更加简化、柔性、实时和可靠的流程，进一步提高效率与满意度。这一方面导致对基层人员的更大授权，促其向专业与管理人才转化，能够在组织的较低层次实现信息收集、需求评估、决策和执行的完整过程，实现组织管理重心的有选择下移；而为充分调动基层团队的积极性，科层制下对职员的不信任和控制需要被信任和赋权所替代；另一方面导致项目化管理的发展，行政体系逐步将以顾客为核心将服务包裹在具备较高自主性和结果测量能力的项目中，例如围绕老人等特定人群形成综合和整合的政策与服务能力框架，尤其在资金和服务生产上进行整合，这要求在政策和管理制度上都要进行跨越原行政单位边界的创新。互联网等ICT技术的发展大大扩展了控制幅度，为在纵向上缩减组织层级和减少中间管理层提供了条件，大量横向的服务与协调单位被创造，以实现信息、技术和专业知识的共享以及执行流程的优化。这些发展带来了更多的自下而上与横向交叉协调，减少了高级别管理层的微观管理负担，使其能够专注于宏观与战略性的事物。
　　后现代社会的发展带来的对于科层制的批评和纠正，是在不同角度和层面作出的，在不同时期具有不同的重点。这些批判有力地指出了科层制的内在问题和改革方向，这些反对性的观点在扁平化的旗帜下集合起来，可以形成一个改革科层制的宏观视角。这种集合不是偶然性的，在各种反科层制的观点之间，存在内在的联系和互补的地方，有可能被整合成一个较为一致的模式。就目前来看，在每一个单一的方面，扁平化的改革都还没有取得突破性的进展，而处理好多方面诉求之间的潜在矛盾，更是未来的挑战。从这一点看，目前的扁平化改革不是革命性的；已有的改革实践，都表现为对科层制的修补、改善和发展，具有探索和渐进的特征。
　  三、政府扁平化的改革实践与困境
　　20世纪下半期以来，西方发达国家在不同程度上采取了扁平化的实践。这些实践在取得一些成功和示范效应的同时，也存在种种适应上的困难。虽然科层制近几十年来在公共管理领域的改革潮流中备受非议，但是扁平化在尝试对其进行改造时，也暴露出自身的局限性。
　　第一，对于现代公共行政的价值注入存在刚性的边界。扁平化在破解科层制所倾向的闭锁执行体系时，具有两个价值注入的路径。一是通过加强政治系统对行政系统的控制，包括更大地实现政治任命官员与职业官员之间的交集，加强职业官员的政治问责性，加强立法机关对行政机关的控制。例如为了促进对行政官员的政治领导力，美国总统直接任命的行政官员数量从1960年（肯尼迪政府）的286个增加到2001年（小布什政府）的3361个。［15］被任命官员通常来自政治系统或私人部门，这种“陌生人”的进入一定程度导致了政治官员的行政化和行政官员的政治化［16］，使得两个集团的成员都无法在政治正确性与效率最大化之间建立新的平衡，出现在缺乏经验的政治任命官员和缺乏支持的职业官员之间的选择困难。这导致了显著的任命拖延和滞后的现象，带来行政机构运行的“安静危机”。立法机关也试图加强对行政体系的政治领导力，除了通过人事任命、预算、听证和审议政府工作报告等传统形式实现政治控制外，还试图对行政细节进行监督和控制，强化微观管理。对于这些增加科层制的政治回应性的努力，官僚的反应常常是抵制的，试图积极扭曲之和消极挫败之，而这在体制过渡的时候存在很大的机会空间。当政治与效率的目标形成真实的冲突时，科层制组织存在一个功能性削弱的底线，而不会允许显著的变化。此时价值推动的改革可能仅仅立足于对于表面结构或流程的调整，而未能真正触及到实际的权力运作的逻辑，造成正式制度与实际行为在“分隔”条件下的共栖——科层制具有通过妥协来保存自身的弹性。［17］
　　另一种对行政系统施加政治问责性的方法是自下而上的，即通过各种公共行政的直接民主方式，让官员直接受制于民意而非仅仅对上负责。这既包括以全民公决的方式决定某项公共工程的建设与否，也包括以听证的方式汇集和平衡各利益方对于某项决策例如提价或管制政策的意见；既包括以基层民主例如社区委员会的形式来讨论和决定基层公共事务，也包括在基层地方政府采取参与式预算等协商民主手段；既包括以政府信息公开等主动形式实现的社会监督，也包括更多容纳媒体、智库和公民团体的外部评论和批评。这些举措将原来封闭的官僚决策和执行系统直接开放给大众，减少了需求与利益表达的环节、滞后性与失真程度，一方面有效弥补了科层制在往下贯彻政治意愿时的能量衰减，一方面也可以约束不切实际的政治意志贯彻——官员得到了来自其顾客的直接赋权。直接民主实践还处在一个初步的阶段，存在很多潜在的问题，包括基层官员的过度政治化，基层或利益相关人表达能力的不足，问责性的制度缺失，以及直接民主下的利益表达与更大范围利益表达之间的冲突。成熟的政治体系和高度发展的公民社会，是实现对公共行政的价值注入的基本条件，否则相关政策与制度可能仅仅成为任由政治或官僚集团操纵的皮影戏。
　　除开对制度与结构的再设计外，扁平化也是对组织及其成员的文化、思维定势、理性和认知逻辑的改造。科层制塑造了一种适当与充分的行为完全依规则推动即可实现的假象，强化了官僚的风险规避倾向，使其遵循程序甚于获取结果、应对问题甚于发现问题、维持现状甚于改革创新。这种保守的组织文化氛围强调了对制度历史的记忆与知识，而容易忽略或不重视认知新情况和吸纳新知识。在社会迅速发展、社会结构日益复杂化的条件下，扁平化要求逆转这样一种取向。正如科层制的价值体系是在法律与政治的多方面推动下建立的，其改造同样需要来自行政组织以外的强大动力。在发达国家，官僚或者官员的称谓正逐渐被“公共经理”替代，公共企业家精神得到提倡，创新、协作、社会责任、全面质量管理等附带新的文化价值的符号逐渐成为政府文件中的关键词。新一代政治家也试图通过价值重塑的方式增强行政体系的应变力和执行力。
　　第二，公私合作需要政府建设和发展新的管理能力。20世纪70年代以来，以非政府部门的行动者参与公共服务提供为特征的各种公共管理创新蓬勃发展起来，例如服务合同外包、购买凭证和公私伙伴关系等。通过引入市场竞争与社会资本，这种合作将政府发现公共偏好和取得资金的优势，与市场和非营利组织有效配置资源和生产的优势在公共服务提供中实现了结合［18］，以提高公共资金的效益、增加消费者选择、加强管理灵活性和问责性、并促进市场和社区的发育。［19］美国里根总统时期开始的民营化运动成为持续至今的“两党”政策，联邦政府要求其所有的商业性服务都必须进入到竞争性招投标过程，只有“政府固有的活动”才由政府雇员排他性实施。从1959到1999年，美国政府的服务性财政支出中，以外部购买形式发生的支出比例从24%上升到45%。［20］ 在州和地方的公共服务提供上，“几乎每一种服务都能够并且已经被外包”，“几乎每一个政府部门都会将某些服务作合同外包”。［21］外包的范围逐渐扩展至司法和国防等一些核心职能领域。非营利组织与政府的合作也取得了重大的进展，在纽约等服务需求量大、社会组织多、政府管理先进的大都市地区，竞争性招标也引入到了社会服务外包中。由于公私合作为服务递送的现实问题提供了一种通用的解决方法，因此为许多政治、经济和社会背景截然不同的国家所采纳。
　　公私合作是现代科层制的一种有限的主动适应。它缓解了外部环境对于政府能力的扩展性要求，同时避免了公众对于科层制扩张的反感，使得扁平化成为科层制用以保存自己的手段。作为政府组织的一种边界扩展行为，通过缔结合同等手段，政府与以前仅仅存在垂直性的一般社会管理关系的非政府主体间构建了水平性的合作关系，籍此将活动领域扩展到了政府组织本身具备的能力之外。在上级政府或立法部门直接将合同交给承包商时，同时也就避开了冗长的行政执行链，形成扁平化的局面。但是公私合作作为一个管理工具，它本身也需要得到有效管理。公私合作为政府创造了新的环境，使政府的目的和过程变得更加复杂。能否获得所声称的益处，取决于政府是否有处理新的关系、问题和不确定性的能力。在合作中出现的问题，例如不充分的竞争、恶化的绩效、控制的缺失以及腐败，带来了合作失败的风险。［22］ 在通过向西方学习以实现公共管理现代化的发展中国家中，出现这些问题的可能性更高，而其后果也更为严重。从这个角度，公私合作的程度和范围都需要依据现实进行判断，在特定情况下的收缩和反转是政府可以采取的策略。表1归纳了政府在公私合作条件下的四个能力发展领域。［23］
 　 

　　资料来源：敬乂嘉.合作治理：再造公共服务的逻辑［M］.天津：天津人民出版社，2009. 39.

　　第三，组织结构与流程再造的效果有待进一步验证。围绕顾客需求与组织目标，以结果为导向，强调效率、协调和灵活性的组织改造在英美等西方国家都出现了重大的实践。一个突出方面是政府试图分离财政支出和服务供给的决策部分与服务的直接生产部分，即实现公共服务的决策与执行的分离。英国在其1988年开始推行的“Next Steps”改革中对这种模式进行了尝试，政府各部门的服务生产职能被转移到分散的管理单位中，这些单位成为以绩效为导向的功能单一的机构，负责操作性职能，具有人事管理的各项权限，并对其运营效果负责；由于绩效的可测量度增加，这些单位与市场上营利性组织一起成为政府服务生产的选择对象，面临市场竞争的压力。
　　美国的改革思路则更加丰富和完备。美国从1993年起开展国家绩效评估，提出减少繁文缛节、回归基本政府职能、消费者至上和为基层公务员赋权等主要改革目标。克林顿政府对于官僚组织的怀疑使得在这个改革过程中，传统官僚机构例如负责协调的总统管理与预算办公室被一定程度冷落，联邦政府更多依赖由各部门抽调的专家所临时组织的任务团队，对于联邦各部门的职能和运作进行分析和评估，并就“干得更好花得更少的政府”提出大量改革建议。为了激发“再造政府”的势头，克林顿任内为1400个联邦一线公务员工作团队颁发了“榔头奖”，以彰显其成功的案例，形成对于科层制的两头夹击。国家公共服务委员会在其报告中也一再提出，除了将各项政府职能优化和归并到为数较少的机构外，这些机构的最高领导权和操作单位之间的层次还应该尽可能少。［24］
　　在地方政府层面，不同行政区之间就跨域事项的制度化合作得到了较多发展。一些州允许由两个或更多的地方政府等公共机构成立联合权力机构（Joint Powers Authority），这些机构具有规划、研究、倡议、协作等职能，但是不具备传统政府的收税、管制和征用权。这种情况在加州最为普遍，旧金山湾区政府协会就是101个城市和9个县志愿形成的政府联合体，由湾区的36名当选地方首长组成其执行委员会，协会包含被任命的执行主任和约75名专业人员，负责统筹湾区的交通、环保、水资源共享以及犯罪控制等跨域事物，每年预算约2000万美元。
　　相比来看，在政府层级上的变化基本没有出现。各主要资本主义国家的政府体系基本分为三级，例如美国的联邦、州和地方，日本的中央、都道府县和市町村，英国的中央、地区（郡）和地方（区）；法国分为中央、大区、省和市镇四级。在国际性大都市例如纽约、伦敦和东京，都采取了两级政府管理体制。这种层级较少的纵向政府设计，一方面是由于政府管理能力强，另一方面则是由于这些国家较强的基层社区自治能力。
　　以管理主义为导向的相关改革遇到了科层制的强大抵制。虽然管理主义与科层制同样强调专业主义，但是两者存在本质区别。扁平化下的专业主义是对象化的，具有市场导向的特征；而科层制下的专业主义是非对象化的，具有依法推动的特征。这样在科层制和扁平化体制下官员的核心竞争力出现了分化，前者所赋予官员的特殊权威在后者这里并不存在——它成为具有普遍性的能力。官员的优越感由此裸露在社会的风化作用下，在与外部管理者的竞争中难以保持其专属的领地。扁平化由此带来官员队伍的一般性的认同危机，促使其抵御这些对其职业价值带来冲击的实验——这种群体效应与霍桑实验中生产继电器工人的保护性行为是一致的。
　　对扁平化的这种反应并不仅仅是一种群体的自我保护行为。当行政组织逐步走向顾客和结果导向时，原先组织的整体性可能受损，出现一种向市场靠近的裂变趋势，即政府组织涣散为分散的市场单位，其原来的自上而下的激励被分散的来自外部的激励所部分替代，则政府的系统性被削弱，其统筹协调公共利益的能力下降。这形成了一个两难境地，即科层制可能由于僵硬的分工而带来部门短视，而扁平化体制下也会因为顾客的分类而同样抑制部门间的协作。对基层和作业单位赋权所带来的对于丧失控制权的担忧，是典型的双重代理情景下的冲突，即当服务递送部门成为消费者的代理时，原先的一致性激励消失，政府组织内部的摩擦性因素增加。
　　在扁平化条件下，传统的以命令为特征的等级式协作出现失灵，非传统协作模式的重要性上升。非等级的协作机制，例如主动适应、协商与信息沟通、网络构建、交叉任职或建立联盟等，都无法应用科层制的管理逻辑。推动性力量转化为主动性、责任感、善意、共识、充分信息和有效问责，这些协作过程中的“软”因素受到了越来越多的重视。正如任何动员与激发手段一样，扁平化所依赖的动机也会衰退和走形，与科层制一样其失败也是必然的，关键是如何在动态过程中不断调整，抑制其松懈、退化和被滥用。组织文化显得尤为关键，如何在改变科层制结构的时候，引入对应的文化，例如对于激励冲突情况的接受和调和，对于效率与问责性、灵活性与可靠性的平衡，对于多个利益相关人的统筹兼顾，是扁平化政府能够正常运转的必要条件。
　　四、结论
　　科层制是现代社会的产物，扁平化是后现代社会的产物。作为对于行政组织如何结构和运作的两个基本模式，科层制和扁平化反映了现代社会发展过程中公共权力的任务环境中出现的需求变化。正如后现代社会对于现代社会的承继和发展，这种连续性也体现在扁平化与科层制的关系上。由于后现代社会仍然处在一个发展过程中，存在各种现代与后现代因素交织的复杂情境；有关扁平化的基本模式，还缺乏一个明确的图景，其各主要主张之间的一致性还有待论证和加强。扁平化的基本框架主要还是从回应科层制弊端的角度搭建的，这些批评从整体看不是颠覆性的，后科层制时代中科层制的合理因素仍将被保留。扁平化对科层制的替代还只是一个演进的趋势，能否形成一个成型的改革模式还有待实践的检验。从世界范围看，科层制和扁平化是同时存在的发展趋势，对于发展中和转轨国家，科层制的发展成熟仍是一个从传统社会向现代社会过渡的基本要求；而即使在发达国家，科层制也没有完全丧失其生命力。那些试图跳过科层制而直接进入扁平化时代的想法，往往忽略了科层制对于扁平化的各项必要准备，包括前者才能产生的各种需要应对的问题。
　　本文探讨了在行政组织的价值塑造、边界和结构与流程上的扁平化改革思想与实践。与科层制在这些维度上所体现出来的内在一致性比，扁平化改革取向存在相对发散的特征，需要解决其内在冲突的问题。例如，将更多的营利性组织或社会组织纳入到公共服务过程中，本身会带来更大的协调难度，也可能造成对于公民需求的更大程度偏离；直接民主的实践在分权和公私合作的条件下可能出现执行困难；行政三分则可能让执行单位过度专注于满足来自决策单位的量化指标等。这些问题既是由于后现代社会的复杂性和破碎性带来的，也同样是由于放弃不切实际的假设所带来的。这要求在反思和批判科层制的同时，进一步以整体性的观点探索后现代社会的治理框架与政府角色。
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　　(作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院副教授，院长助理，上海200433)

Horizontalization of Government: The Reforms and Challenges toward Post-Bureaucracy

　　　　　　　　　　Jing Yijia

　　［Abstract］Since the late 20th century, values, knowledge, techniques and demands in the public sector have experienced vast changes. These changes transformed the assumptions of the organizational paradigm of modern administrative agencies-the bureaucracy. Horizontalization of government reflects a multidirectional and explorative development of public administration, in contradistinction to the traditional bureaucracy’s inner consistence, structural stability, and high compatibility between values and institutions. As a loose coupling of theories and practices in reforming the bureaucracy, horizontalization foretells the paradigmatic shift of modern administrative organizations.
　　［Key words］government, horizontalization, bureaucracy, paradigm
　　［Author］Jing Yijia is Associate Professor and Assistant Dean of School of International Relations and Public Affairs, Fudan University. Shanghai 200433