*本文系湖南省建设厅重大委托项目“城乡统筹的规划管理体制研究”的阶段性研究成果。注：本文的数据源于课题组于2007年在湖南省规划建设系统组织的问卷调查和2008年7-12月在该省14个市州调研所获得的数据。
［摘要］建构城乡统筹的规划管理体制是破除长期以来形成的城乡分割的二元格局，促进城乡经济社会快速协调发展的重要问题。本文通过实证研究，以湖南为样本，探讨了建立城乡统筹的规划管理体制的重大意义，分析了当前城乡统筹规划管理方面存在的体制障碍，提出了建立新型规划管理体制的目标、原则、任务和保障措施，在规划管理的模式选择和体制创新上进行了有益的探索。
［关键词］城乡统筹；规划管理；体制
［中图分类号］D035［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2010）09-0093-04
我国现行城乡规划管理体制是在上个世纪80、90年代《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》的基础上建立起来的，随着城市化进程的加快，日益显现出与当前经济社会发展不相适应的体制缺陷和特征。2007年，新颁布的《城乡规划法》首次将城市和乡村统一纳入规划管理范围，将城乡统筹作为规划管理的指导思想和重要原则，标志着中国开始进入城乡统筹规划新时代。在此背景下，如何按照《城乡规划法》的要求建立起城乡统筹的规划管理新体制，成为一个十分重要的问题。为此，我们课题组历时一年多，对湖南省规划管理体制的现状进行了全面系统的调查分析，提出了建立城乡统筹的新型规划体制的目标、原则、主要任务和保障措施，以期为全国建立和完善新型规划管理体制提供借鉴和参考。
一、协调发展：建立城乡统筹的规划管理新体制的意义
当前，湖南和全国一样，处于新型工业化和城市化全面提速时期，面对新的历史机遇和时代使命，改革长期以来在城乡二元分割基础上建立的规划管理体制，建立起新的以城乡统筹为基本原则和特征的规划管理体制，具有重要的地位和作用。
首先，建立城乡统筹的规划管理体制是贯彻落实科学发展观，实现全面建设小康社会宏伟战略目标的客观需要。我国正在努力建设全面小康社会，湖南省也提出了建设和谐湖南、加快富民强省的战略发展目标，这些宏大目标的实现无疑需要科学的发展观作指导，通过统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，实现政治、经济、社会的全面协调可持续发展。从某种意义上说，只有统筹兼顾才能实现科学发展，而统筹兼顾必然内在地要求政府注重规划在宏观统筹调控方面的公共政策功能，调控公共产品的供给［1］，充分发挥规划作为统筹全局发展的“顶层设计”和协调各项建设事业的“先导工程”的重要作用，并带动城乡规划从观念到体制的根本性变革。
其次，建立城乡统筹的规划管理体制是推进“新型城市化”，并以此带动农村建设和发展的制度保障。学者认为，城乡统筹是“城”和“乡”的互动发展。［2］近年来，湖南新型城市化取得积极进展和明显成效，新农村建设开局良好。但总体而言，由于工业化、城镇化水平不高，以工促农、以城带乡的实力不强，加之长期以来城乡分割的体制性障碍，农村相对落后仍然是制约湖南经济社会全面快速发展的第一大难题，因此，加强城乡统筹，成为湖南全面推进新型城市化进程和社会主义新农村建设的重中之重。这必然要求政府更加注重城乡统筹的规划体系建设和规划管理，通过变革规划管理模式和体制，保障和促进城乡协调发展。
再次，建立城乡统筹的规划管理体制是贯彻实施《城乡规划法》，全面推进依法行政的根本要求。依法行政，是现代政府的重要特征，也是规范政府权力运行的基本原则和要求。［3］近年来，我国出台了多部规范和约束政府权力的法律、法规，《城乡规划法》更是对政府规划管理权力的行使提出了很高要求。当前，摆在各级政府和城乡规划部门面前一项首要的任务就是如何按照《城乡规划法》的要求，将法律确定的各项原则和制度落到实处，特别是按照法律的要求理顺规划管理关系、完善规划权力运行机制，探索建立城乡统筹的新型规划管理体制，真正实现城乡规划管理的法治化。
二、城乡分治：影响城乡统筹规划的主要体制障碍
从历史发展和宏观层面来观察，湖南现行城乡规划管理体制依然呈现出城乡二元分治的旧有模式特征，显现出与城乡统筹的规划管理新模式不相符的体制障碍。
一是地方立法滞后，城乡统筹规划管理缺乏明确具体的法律依据。长期以来，湖南规划管理的地域性法律依据，主要是湖南根据旧的《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》制定的地方性法规、规章。新的城乡规划法出台后，原来的地方性规划法律体系和已经明显滞后，有些内容与法律不相符合，有的甚至与新法相冲突，相应的地方性法规、规章、制度、相关技术标准和技术规范等法律制度体系还没有及时建立，这使得湖南的规划管理仍在旧的法律框架内运行，新型规划管理体制的建立缺乏明确具体的法律依据和制度保障。
二是机构设置不完善，规划管理无法实现城市和农村的全面对接。调查显示，湖南当前城乡规划管理机构呈现出城市强而农村弱的基本特征。在城市，各地都设置了专门的规划管理机构，人员配备比较充分，职能履行较好。但在农村，规划管理机构设置情况就很不乐观，有些乡镇没有专门机构；有些乡镇虽然名义上有这样的机构，但人员少；有的没有专职人员，工作人员的专业素质和管理能力较低，无法有效开展工作。城强乡弱的机构布局导致规划管理无法从城市向乡村有效延伸，更无法实现城乡全域内的规划管理的无缝连接和全面覆盖。
三是职能分配不合理，城乡规划管理职能缺乏统一有效的安排。由城乡规划部门统一行使规划管理权是《城乡规划法》确立的基本管理体制，但湖南目前的规划管理模式与此要求还有较大差距。从纵向看，湖南各地规划管理机构名称不一，有的叫“规划局”，有的叫“规划建设局”，有的则是“建设局”的内设机构。这些机构的性质、行政隶属关系也各不相同，县区、乡镇的机构情况就更加复杂，与省级管理机构没有形成有效对接；从横向看，城乡规划职能被拆分，国土、建设、城管等部门都在一定范围内参与规划管理，彼此间分工不细，协调不够，条块分割的现象相当严重。
四是决策机制不健全，规划编制缺乏全局性、前瞻性和科学性。当前湖南城乡规划管理中一个突出的问题就是在制定实施规划的过程中缺乏有效的专家论证和公民参与。地方政府和规划部门规划管理自由裁量权过大，规划主管部门既是规划管理者又是规划编制单位的直接上级和规划的决策方，规划的编制和实施自始至终囿于规划管理者的单方运作之中，专家参与规划决策论证的程度有限，公民参与不充分，规划的全局性、前瞻性和科学性不高，最终导致约束性和权威性不强，政府经常变动规划或者领导随意更改规划的现象普遍存在，甚至出现规划服从项目的情况。
五是监督机制不到位，规划体系和规划管理缺乏应有的权威。有学者认为，我国规划管理权力失范使城乡规划偏离公共利益的基本准则，是城乡规划管理体制的根本缺陷。［4］这种现象在湖南也十分普遍。有些地方不按要求报送人大或上级政府审议、批准或备案，不按规定公布规划草案，充分征求和听取专家和公众的意见，不顾本地资源环境承载能力和经济条件干预和变更规划，违法批准开发建设，盲目扩大城市建设规模，这些现象都十分普遍。监督方面，人大监督很多是走过场，自身监督难于发挥作用，公众参与等社会监督流于形式，令规划的严肃性和权威性受到极大的挑战，规划的功能和作用无法充分发挥和体现。
六是保障机制不完善，人员、经费缺乏制约规划管理职能有效行使。规划技术人员和管理人员编制过紧、人员缺乏、经费紧张是当前规划管理系统普遍存在的问题。特别是在市州以下管理机构，人手非常缺乏和紧张：有些地方没有所需的行政编制，有些地方不得不通过借调或者聘请临时工作人员的方法解决人手紧张问题。此外，专业技术人员也十分缺乏。经费方面，据不完全统计，目前全省地方规划管理机构中只有不到20%得到了政府的全额财政拨款，而需要自筹经费或部分自筹经费的比例达70%，有些地方连工资发放都有困难，在此情形下，规划部门要充分履行职能，发挥规划在指导和调控城乡建设和发展的作用，显然力不从心。
三、发展失衡：现行规划管理体制对城乡统筹发展的制约与影响
当前，湖南规划管理体制的落后已经严重制约湖南的经济社会发展，特别给城市化进程和城乡一体化发展带来明显制约和阻碍。
首先，城乡规划二元分治，严重阻碍和制约城乡统筹发展。2007年，湖南人均GDP为13123元，城镇化水平为40.45%，比全国平均水平分别低了29.7%和4.55%，城镇化水平在全国排名第19位，相对比较落后，与发达省份差距更大；农村发展比较落后，城乡收入比由2006年的3.10∶1扩大到2007年的3.15∶1。这种状况严重阻碍了湖南以城带乡、以城促乡、城乡结合、优势互补、共同繁荣的城乡一体化发展战略的实现。
其次，城市规划滞后，城市建设和发展严重失控。到目前为止，湖南省还有20%以上的建制镇没有符合要求的总体规划，部分城镇缺乏控制性详细规划，有些城镇规划没有及时修订，这导致了一些地方边规划、边建设或者先建设、后规划，有的甚至是不规划就建设，城市建设和发展严重失控。个别地方重复建设率达到了25-30%，导致严重资源浪费；还有些地方只注重城市建设，不注重历史文化遗产保护，造成无法挽回的重大损失；还有些城市规划没有特色和个性，失去其宝贵的精神内涵和文化品位。
再次，乡村规划缺失，农村土地大量流失和建设无序。调查显示，湖南目前还有40%以上的乡没有总体规划。到2007年底，全省46263个行政村中编制村庄整治建设规划的仅有4500余个，到2010年全省仅能完成全部村庄规划的40%，到2015年完成70%，到2020年才能全部编制完毕。乡村规划的缺失导致农村建设无序发展现象十分严重。当前，新一轮农村改革全面部署展开，农村土地流转制度面临创新，不建立严格的规划管理和控制，农村土地资源和耕地保护必将面临更加严重的问题。
最后，规划缺乏科学严肃性，规划的公共政策功能没有充分发挥。由于规划编制和管理的程序不完善，规划编制的技术性不强，专家论证和公民参与度不高，人大审议不严格，导致很多规划缺乏系统性、前瞻性和科学性，没有真正发挥规划在协调城乡空间布局、改善人居环境、促进城乡经济社会全面协调可持续发展的公共政策功能。规划的不科学必然导致规划的频繁修改变化，加上一些地方领导缺乏规划意识，随意变更规划搞建设，使得规划缺乏应有的权威。
四、从“分治”到“统筹”：城乡规划管理的模式转换与体制创新
当前，湖南省城镇化进程提速，城乡统筹面临全面破题。当务之急是要把握法律和现实需求赋予我们的难得机遇，努力探索规划管理模式从“城乡分治”向“城乡统筹”的转型，在规划管理体制上进行全面的改革与创新。
（一）建立城乡统筹规划管理新体制的目标
根据湖南经济社会发展的总体目标和当前城乡发展的实际情况，城乡规划体制改革的总体思路和目标是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照建设服务型政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，以《城乡规划法》为基本依据，以转变规划管理职能、理顺规划管理关系、优化规划管理结构、提高规划管理效能为目标，争取到2015年建立起机构上下统一对口、管理范围覆盖城乡、横向职能分工合理、纵向职能权责一致、决策科学、执行顺畅、监督有力的新型城乡规划管理体制，为实现湖南“富民强省”的战略目标，全面建设小康社会提供有力保证。
（二）建立城乡统筹规划管理新体制的基本原则
一是符合法律要求的原则。城乡规划管理体制的改革，涉及规划管理机构的调整、职能的变动、监督管理制度的完善等法定事项，必须严格依据宪法和法律的规定，特别是新的《城乡规划法》的规定，在法定权限范围内依法进行。
二是适应发展需要的原则。城乡规划管理体制改革必须从实际出发，以湖南省经济社会发展现状为基础，以适应湖南经济社会发展需要为目标，有计划、分步骤、有组织地积极推进。体制改革中既要解放思想，大胆变革和创新，又要稳妥推进，避免盲动。
三是精简、高效的原则。要将湖南城乡规划管理体制改革置于当前新一轮行政管理体制改革的大局中予以考虑，符合当前精简机构、转变职能、便民高效的改革目标，顺应大部制的改革方向，一切服从于规划职能的加强和管理效能的提高，而不是盲目增设机构和人员。
四是顺应国内外发展趋势的原则。当前国际化、全球化发展趋势明显，各国工业化、城镇化进程加快，实行城乡、地区、国内外统筹发展已成为世界性的发展潮流，我们应该通过城乡统筹规划体制的变革加快新型城市化步伐，实现经济的腾飞和社会的全面发展。
（三）建立城乡统筹规划管理新体制的基本任务
第一，科学构建城乡规划管理机构。机构改造的重点是强化“两头”，即省级规划管理机构和乡镇规划管理机构。建议在湖南省住房与建设保障厅设立“湖南省城乡规划局”或增设“村镇规划建设处”，适当增加人员和编制，强化省级城乡规划管理部门在统筹全省城乡建设发展方面的综合调控职能，同时完善省规划委员会工作制度，强化省规划委员会协调监督职能；乡镇可考虑设立“规划管理站（所）”或“乡镇规划办”，改变乡镇规划管理机构、人员缺乏或者虚置的状况，强化乡镇基层政府的规划管理职能。同时在各县市设立独立的“城乡规划管理局”或者在建设局下设立二级规划管理机构，逐步建立起全省上下对口、精简高效、政令畅通的四级规划管理体制，为城乡统筹的规划管理提供组织体系上的保障。
第二，合理划分城乡规划管理职能。规划管理权既要适当集中，又要适度放权，既要纵横划分清晰，又要协调有效。从纵向来说，要合理划分各级政府的规划管理事权，明确各自在法定范围内享有的规划编制、许可、执行和处罚等权能和责任，做到一级政府，一级规划，一级事权。特别要强调省级规划部门对本行政区域内城乡建设和发展的领导和综合调控职能，强化省域城镇体系规划在区域发展中的地位，解决省级规划管理职能弱化或者缺位问题。要赋予乡镇在统筹乡村规划方面的一定权限。在横向上要按照“先规划后建设”的原则突出城乡规划在统筹经济社会发展中的龙头地位和作用，明确规划、建设、国土、城管等机构之间的职能范围和分工，加强部门之间的配合和协调。同时，要通过各级规划委员会的建立完善，强化政府在涉及全局性、长远性及跨区域性重大建设问题上的协调统筹能力。
第三，建立完善城乡规划管理运行机制。首先要建立完善的规划决策机制。规划的制定和调整必须充分发扬民主，广泛听取公众意见，扩大公众参与，与地区发展关系重大和与群众利益密切相关的重大事项，要严格公示和听证制度，重大复杂事项要实行专家咨询制度，要通过建立民主、科学、依法的规划决策机制，提高规划的民主化和社会化程度。其次要建立高效的规划执行机制。建议建立规划监察机构，负责查处违法用地、建设等行为，强化批后管理，通过强有力的执法队伍、先进设备和有力处罚措施实现规划严格、高效执法。同时，为协调区域发展，建议建立城镇规划建设管理联席会议制度或者大都市区规划建设工作联系会议制度，形成规划决策体系、执行体系相对分离但又协调高效的运行机制和体系。
第四，规范强化城乡规划监督制约机制。要加强对城乡规划编制、许可、实施和调整等规划工作全过程的监督和制约，城乡规划管理部门要主动接受同级人大、政府、社会舆论和公众的监督；要特别强化人大对规划管理的监督，强化上级政府及其规划部门对下级规划部门的层级管理和监督，强化规划管理部门的内部监督。要健全规划公开制度，推行规划监督员制度。要建立健全规划管理工作责任制，分解落实规划管理的具体责任，对于城乡规划管理中的各种违法行为，要依法追究直接责任人员和主管领导的责任，切实维护规划的严肃和规划管理的权威。
（四）完善城乡统筹规划管理体制的保障机制
一是法律保障。要制定针对性强、切实有效的地方实施办法和地方的规划管理条例，完善地方配套法规、规章体系、技术标准体系和相关管理制度，为城乡规划管理提供明确有效的法律依据。同时，要强化监督措施，有效开展《城乡规划法》执法检查，加大处理、纠正规划违法行为的力度，为城乡规划管理提供良好的法治环境。
二是思想保障。必须通过宣传教育、法律制度的建立和施行，使各级党委和政府，各级领导干部和管理人员深刻认识规划在统筹城乡发展、统筹经济社会发展中的龙头作用，深刻理解规划作为公共政策在配置资源、指导和管理城乡建设和发展、实现宏观调控方面的重要功能，牢固树立“先规划，后建设”的思想观念，真正在思想上重视规划，在行动上遵守规划，在监督中维护规划，在科学发展中实现统筹规划。
三是组织保障。各级党委和政府必须加强对规划工作的重视和领导，建立起各级政府“一把手”亲自抓城乡规划的领导机制，建立精简高效的规划管理机构，科学界定各级规划管理部门的职能，协调不同规划建设部门的关系，处理规划管理中的重大问题，建立和完善行政规划责任制制度，为城乡规划管理体制的建立和运行提供有力的组织保障。
四是人员保障。要将各级规划管理部门统一纳入行政编制管理范围，确保规划管理人员的公务员待遇和工资福利。各级人事部门必须确保各级规划部门所需的行政人员编制，配备必要的管理人员和技术人员，为城乡规划管理提供必须的人力资源和保障。
五是经费保障。必须明确各级政府在保障城乡规划编制和管理所需经费的法定责任，各地政府要按照法律要求将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算，采取切实可行的措施，确保规划编制和管理经费的充足到位，保障规划的科学制定和管理体系有效运行。
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(作者单位：刘丹，中共湖南省委党校、湖南行政学院教授；杨启劲，中共湖南省委党校、湖南行政学院副教授；彭中礼，中共湖南省委党校、湖南行政学院教师，长沙410006)
Urban-Rural Integration：Planning Management's Model–converting and System-innovation
——Drawing on Investigation and Research from Hunan Province
Liu Dan Yang Qijin Peng Zhongli
［Abstract］ It is of great significance for exploding two-dimensional segmentation of rural and urban areas for the purpose of realizing the goal of a harmonized development of urban and rural areas if we establish a planning management system of urban-rural integration, whose influences have been emphasized by our positive study based on Hunan Province experience. The article discusses the important significance to construct a planning management system of urban-rural integration. The barriers have been deeply analyzed. Its objectives, tasks, principles and proposals of institutional restructuring have been proposed and the planning management mode-converting and system-innovation have also been discussed in this essay.
［Key words］urban-rural integration,planning management,model,system
［Authors］Liu Dan is Professor at Party School of Hunan Province Committee of C.P.C., Yang Qijin is Associate Professor at Party School of Hunan Province Committee of C.P.C.,Peng Zhongli is Lecturer at Party School of Hunan Province Committee of C.P.C..Changsha 410006
