最新目录
推进公务用车制度改革：模式与建议
热点聚焦
中国行政管理学会行政成本课题组
发布时间：2010-5-1 发布人：本站 源自：
推进公务用车改革，是降低行政成本、加强廉政建设的重要举措，也是一项涉及面广、复杂而敏感的改革任务。多年来，各级政府机关在公车改革方面进行了积极探索，积累了经验。本报告分析了各地公务用车改革的做法和经验，就如何推进公务用车制度改革提出一些对策建议。
一、当前公务用车存在的主要问题
一是公务用车费用高、成本大。调查显示，一辆公车的每年运行成本（含司机工资、福利）至少在5万元以上，有的甚至超过10万元，但公车的使用效率不高，浪费很大，公务用车经费支出在机关行政开支中占有相当高的比重，加大了行政运行成本。
二是公车私用现象严重、屡禁不止。由于机关车辆公用私用的边界模糊，管理上存有漏洞，公车私用的现象十分普遍，不仅背离了公车的属性，造成严重浪费，而且产生了负面社会影响，损害了政府形象。
三是超编配备公车、财政负担沉重。有的机关单位通过各种资金渠道，超编制、超标准购置和配备公车，在有些地方不需配备公车的工作岗位也配了专门用车，致使公车数量不断膨胀，增加了财政负担。
二、公务用车改革的三种模式分析
近些年来，各地在改革公务用车制度方面进行了不同形式的探索，取得了一定成效。归纳起来，大致有以下三种改革模式：
模式一：货币化改革
主要做法是取消机关一般公务用车，按月按人发放交通费用补贴。交通补贴的方式，有的由单位集中管理，个人在限额内凭票报销，超支不补，节余转入次年使用；有的实行费用包干，按一定标准发放给个人，节约归己，超支不补。需公务用车时，可通过公交车、出租车或公车服务中心车辆等方式解决。例如，杭州市2009年实行车改的21家市级机关中，车贴标准分为9个档次，上限为每人每月2600元，下限为每人每月300元，全部打入“市民卡”中，以保证“专款专用”，卡内的车贴金额只能用于与公务交通有关的支出，如公交车、出租车、公务用车服务中心、加油站、车辆保险等，除此之外不能取现，也不能在商场、超市等地方消费。车改后，单位原有公车经过清理由新成立的杭州市机关公务用车服务中心收交，中心挑选不多于车改单位50%车辆作为中心工作用车，其余车辆全部向社会公开拍卖，拍卖所得上缴市财政。通过车改，杭州市政府节约了财政支出。根据第一批车改试点单位2008年公务交通开支统计与2009年用车补贴计算，车改试点单位用车补贴比车改前公车开支下降了32%。齐齐哈尔市2004年实行公务用车的货币化改革，变以往机关事业单位由财政拨款购车养车修车，为按职务职级、单位性质、岗位特点领取补贴，用于解决工作用车问题。做法是根据各单位的职能、工作量和前三年车辆费用实际支出情况，市直机关共分3个类别：一类单位18个，二类单位49个，三类单位16个。补贴标准为：一类单位正职每月1700元，副职1200元；二类单位正职每月1600元，副职1100元；三类单位正职每月1500元，副职1000元。同时，对调研员、助理调研员根据工作分工确定300～1200元的补贴标准。齐齐哈尔市通过车改减轻了财政负担，车改前2003年全市公务用车实际支出交通费为9762万元，车改后财政年需支出交通补贴4067万元，每年可节省资金约5695万元。
货币化改革模式比较彻底，能够有效地减少公车数量，遏制公车私用，同时改革中也出现了一些新的问题，引起社会质疑，其中争议较大的主要是如何确定交通补贴标准。目前的试点，大多是按行政级别划分补贴数额，而没有与岗位特点和工作量挂钩，有的试点中职位越高车补越高，在机关内部造成不公，扭曲了公车使用的性质；有的试点中工作量大的不够用，工作量小的有结余。实践中容易产生的问题有：一是在交通补贴额度内节省归己，有的人员公务出行能省则省，产生不作为现象，影响正常工作开展；二是变相加工资，交通补贴有可能演化为一种福利收入，使一些原本不合理的职务消费合法化，有的甚至利用改革谋取不当利益；三是如果车贴标准过高，机关交通费用支出可能不降反升，偏离改革的方向。
模式二：集中统一管理
一般做法是将各机关公车交由公车管理中心（机关车队）集中管理，统一调配使用。具体做法又分为两种：
一种做法是对集中办公的各机关车辆实行集中管理、统一调配、管用分离。例如，山东泰安市成立了市直机关车辆管理服务中心，将53个党政机关的100多辆公车收到一起，部门按每车每年8000元的标准领取用车代币券，超支不补，节余归己。通过严格管理，及时调度，实现机关车辆集中管理，使资源流通起来，车管中心成了车辆“蓄水池”，通存通用能力增强，单车日均出车达５次以上，车辆利用率提高40％，保障能力达到95％以上。安徽芜湖市三山区政府根据机关单位集中办公的特点，对全区机关公务用车实行集中管理，统一调度车辆使用。
另一种做法是实行货币化改革的参改机关，将公车移交出来组建机关公车服务中心，参改机关可从公车服务中心租车，也可使用其他的交通工具。例如，杭州市车改中组建了机关公务用车服务中心，负责车改单位重要公务接待、统一集体活动、大型执法公务活动、应急突发事件处置等公务用车，个人公务用车也可通过电话进行预约。广东佛山市顺德区在公车改革中组建了区机关车队，实行统一管理、有偿服务，主要用于保证全区大型活动、专项行动、防洪抢险、公务接待等方面的公务用车需要。
集中统一管理改革模式实行管用分离、统一调配、资源共享，有利于优化公车资源配置，提高公车使用效率，降低行政运行成本，同时也可减少各机关分散管理容易产生的公车私用弊端。另一方面，这种管理模式一般需要以政府各机关集中办公为前提条件，适用范围受到一定的限制；在实际运行中，一些地方出现了各机关间公车使用矛盾增加，叫车手续比较繁杂，车辆使用不方便，公车服务中心服务意识不强等问题。
模式三：加强管理监督
一般做法是通过健全管理制度、堵塞管理漏洞、严格执行标准等方式强化机关公务用车的管理监督。近年来，中央国家机关不断完善公务用车管理制度，广泛推行公车的政府采购制度，定点加油和维修制度，单车核算制度，公车耗油和运行费用统计通报制度，按月统计经费支出制度等，公务用车费用支出得以压减，如2008年中央国家机关公务用车费用同比下降了2248％。各地政府机关在加强公车管理监督方面也进行了积极探索，具体做法与中央国家机关大体相同；同时，有的地方政府还进行了公车管理制度创新，实行机关公车节假日封存制度，粘贴公务车标识制度，方便群众监督制度等做法，有的地方政府还利用GPS定位系统等信息化手段加强对公务用车使用的管理和监督。
加强管理监督改革模式可以在体制不变的情况下压缩公务用车费用开支，降低行政成本，改革的风险较小，可解决公务用车中存在的部分问题，不足之处是仍局限于现有公车管理模式，并且容易出现反弹或者反复，未必能从根本上解决目前公务用车存在的问题。
上述三种改革做法，从不同方面推进了我国公务用车改革的进程，在减少公车经费支出、遏制公车私用、加强廉政建设等方面取得了成效，积累了经验，但改革主要是在较低层级政府进行试点，尚未广泛展开，有的仍在等待观望；有的改革试点浅尝辄止，没有取得实质进展；有的改革做法，社会评价褒贬不一。因此，如何设计一套符合我国实际的公务用车管理制度，仍需要不断总结经验，不断改革探索。
三、改革公务用车制度的思路建议
公务用车改革内容复杂，政策性强，需要处理好降低行政成本与保证正常公务活动的关系。应当总结推广各地公车改革经验，更加注重制度改革和创新，建立适合我国国情的公车管理模式和方法。有关建议如下：
1出台公务用车改革的指导性意见，逐步健全公车管理法规制度
从实际情况看，我国在公务用车制度改革方面积累了许多成功经验，如2009年国管局等部门重新修订了《党政机关公务用车配备使用管理办法》，对加强和规范公务用车管理、降低行政成本等方面作出了较为详细的规定和要求，对平稳推进改革起到了积极有效的促进作用，各地政府也先后推出一些改革创新措施。考虑到各地机关改革做法不同，进度不一，容易产生相互攀比、改来改去等问题，有必要制定统一的公务用车改革指导办法，对各地方各部门的改革提供方向性和原则性的指导。建议由政府主管部门总结各地改革经验，制定出台公务用车制度改革的指导性意见。其中需要明确的改革原则包括：严格规范公车配备使用，压缩公车规模，逐步实现公务用车服务的社会化；公务用车费用开支应比改革前有较大幅度降低；能够有效遏制公车私用；妥善处理改革中各方利益关系，保证机关公务正常进行，不产生其他负面问题；防止改革中出现国有资产流失、或将改革措施作为“特权变现”的合法手段；杜绝利用权力转嫁公车费用；改革方案的设计应听取群众意见，接受群众监督等。在改革组织实施上，上级政府机关应率先垂范，为下级机关做出表率；各地要力求从实际出发，因地制宜，充分考虑不同机关和地区的特点，不搞 “一刀切”。
在条件成熟时制定公车管理法规制度，依法规范公务用车管理。从国际经验看，许多国家通过制定法令来规范公车管理。例如，法国1947年就颁布了第一个有关公务用车的政府令，此后不断修改完善，逐步形成了公务用车购置、管理和使用的一套比较完整的法规制度。德国1993年颁布了联邦机构一级的公务用车管理条例。比利时自1965年首次颁布有关公务用车的法令以来，至今已进行过16次修改，使法令内容更简明，操作性更强。从我国情况看，依法行政是政府运作的基本要求，公务用车管理也应当在改革的基础上，逐步健全相关法律法规，实现依法管理。
2压缩机关公车总量，采取多样化的公务用车保障方式
从世界各国政府公务公车的发展历程看，随着家用轿车的增长，公共交通的发达，车辆使用社会化程度的提高，为公务用车提供了替代交通工具，使机关公车总量呈下降趋势；而且，公车运行效率低、成本高带有一定的普遍性，从节省公务开支角度看也应尽量减少公车总量。因此，公务用车改革的基本方向应是严格控制公车编制总额，逐步压缩公车规模，探索多样化的公务用车保障方式（不包括公检法司等特殊业务公务用车），实现公务用车服务的社会化。
第一，减少机关公车总量。为履行公务，政府机关需要配置一定的公务用车，如领导干部工作用车、机动应急用车、机要交通用车等，但要严格实行机关公车编制管理，逐步核减一般公务用车编制总额。一是明确公务用车配备使用的范围和标准，按核定的编制和标准配置公车，实行总量控制；二是机关公车一律由主管部门统一进行政府采购，各机关不得自行采购公车；三是推行公务用车配置的透明化管理，便于加强监督。
第二，有条件的地区可探索实行公务用车货币化改革。在交通基础设施比较发达的地区，可探索实行公务用车货币化改革，减少机关公车保有量，通过公车服务中心车辆、公共交通、出租车等多种途径保障公务用车。实行这一改革的难点在于合理确定公务用车的补贴标准。从原则上说，车贴标准不宜单纯地按照职务等级来划分，避免车补演变为 “集体加薪”，而应根据不同地区的工资和物价水平、不同工作岗位用车需求和实际工作量来确定车贴标准，最好是按公务活动的实际支出实报实销。
第三，视情况组建公务用车服务中心。这种集中管理、提供公车服务的方式，有助于优化资源配置，提高公车使用效率，降低车辆运行成本，应当视不同情况加以推广。具体而言，对于一定区域内集中办公的政府机关，可组建公车服务中心实行集中管理，为各机关提供公务用车服务；对于较大的机关或用车量大的机关，可单设公车车队，其车辆运行费用应当与公车服务中心大体相当；对于实行货币化改革的机关，可将公车移交公车服务中心统一管理，由公车服务中心向参改机关提供租车服务。
第四，研究制定“私车公用”补贴办法。在经济发达国家，如在加拿大、新西兰、瑞典等国，由于私车拥有率较高，政府通常鼓励私车公用并给予适当补贴，例如芬兰政府工作人员开私家车执行公务，开车者可详细如实记载起始点公里数，经主管领导签字审核后，可按公里数得到补贴。在我国，随着私车拥有率的提高，很多机关公务员也有条件利用私家车来完成一些公务活动，在有的经济发达城市利用私家车履行公务活动的情况已十分常见。如果对机关人员用私家车办公事给予合理补贴，可以成为替代公车的交通工具，并且简单易行、灵活方便。建议由主管部门或各机关制定合理的私车公用补偿方法，原则是按实际发生费用予以一定补偿，最好是一事一报，如按行车里程报销油费、过路过桥费等，建立可操作的私车公用管理制度。
3创新公务用车管理制度，遏制公车私用
防止公车私用，既是公务用车改革的重点，也是改革的难点。根据各地实践经验，可考虑从以下方面创新管理制度：
第一，实行节假日公车封存制度。这一制度在很多地方已经开始试行，取得了较好效果。例如，山西省从2008年10月起，公休日、节假日各单位公务车辆除有特殊公务外，一律入库封存。河南漯河市从2008年3月开始，要求全市各机关单位公车在节假日期间一律定点封存停放，如使用需备案。实践表明，除特殊公务用车外，实行节假日（包括公休日）机关公车封存、特殊情况下的使用一事一报制度，在防止公车私用方面有很强的可操作性，可作为一项经常性制度加以推广。
第二，对公务车辆使用特殊牌照或标识。这是近年来一些地方为防止公车私用而采取的一种办法。例如，宁夏为便于群众监督，从2005年开始对全区7000余辆党政机关公车粘贴“公务车”标识。浙江平阳县2007年将全县机关单位995辆公车(公检法司等已有特殊标志除外)全部换上统一的公车牌照，并建立公众监督制度，公车私用现象大为收敛，节假日期间在宾馆、娱乐场所和旅游景点已很难见到公车的影子。江苏、安徽等地也建立了公务用车专用号牌管理制度。经验表明，这一做法简单易行，成本低，便于社会公众对公车私用进行监督。从国外情况看，许多国家对政府公车也采取特殊标识。例如，法国政府各部门和国有单位所属的公务用车，都必须在车辆的所在地区申办公车特殊牌照；美国各级政府的公务用车都采用特殊标识，如果政府雇员开公车出去办私事，被公众举报将受到严厉处罚；在博茨瓦纳，公车车牌与民用车牌不同，政府严格实行只准许在工作时间因公务需要才能使用公车的规定，所以每逢公休日公路上见不到公车行驶。
第三，严格管理监督。目前，各地政府机关在公务用车方面建立了统一采购制度、使用登记制度、定点维修制度、油耗和费用单车统计制度、费用公开通报制度、监督检查制度等，降低了公车运行成本，有效减少了公车私用，加强了廉政建设。对这些行之有效的管理办法，应当加以总结推广，不断完善。
中国行政管理学会行政成本课题组
组长：沈荣华 史和平
成员：戴长征 王 德 温来成 朗佩娟 刘 杰
寻民利 王秀义 姚家华 张金玲 张丽娜
刘文江 商 弘 陈世伏
内蒙古行政学会 安徽省行政学会
执笔人：沈荣华 刘 杰
