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实施中国特色的绿色新政 推动科学发展和生态文明建设
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中国行政管理学会 环境保护部宣传教育司联合课题组
发布时间：2010-4-1 发布人：本站 源自：
国际金融危机发生后，各国政府在积极探索和寻求新的发展方式。联合国环境规划署2008年10月提出全球“绿色新政”的倡议，2009年4月公布了《全球绿色新政政策概要》，启动了“全球绿色新政及绿色经济计划”。抓住应对金融危机的机遇，大力推进“绿色新政”，发展绿色经济，是当务之急。如何理解绿色新政？为什么要在应对金融危机的关键时期提出绿色新政？绿色新政与我国贯彻落实科学发展观、建设生态文明是什么关系？如何建设中国特色的绿色新政，推进科学发展，加快生态文明建设步伐？这些都是当前面临的重大理论和现实课题。
一、绿色新政既是应对金融危机的战略举措又是转变发展方式的必然选择
人类正处于工业文明向生态文明的过渡期。历史已到了一个关键转折点——是选择节能降耗、“绿色”环保的可持续发展方式，还是继续只顾自身利益最大化而无度掠夺自然资源、破坏生态环境的传统增长方式。金融危机促使国际社会猛醒：人性中的无厌贪婪是导致金融、资源、环境等多重危机的罪魁祸首，必须以新的政策构筑新的道德堤坝。而选择绿色发展，意味着从政策上鼓励发展绿色经济，在自然系统可自行恢复的限度内发展经济，以保护并改善生态环境，实现人与自然的和谐发展。
在应对国际金融危机的背景下，联合国环境规划署推出的全球绿色新政是应对金融、生态等多重危机的新思维。其基本要义是提高政府的“绿色领导力”，基本目标是发展“绿色经济”，基本方法是致力于“绿色投资”，基本保障是实行“绿色政策改革”。其实质是以低碳绿色经济体现绿色发展，即将环境与发展从对立与冲突关系转向共存共赢关系，最终实现环境与经济发展的良性循环。实施绿色新政的目的就是要寻求有效而可持续地解决多重危机的途径，确保经济遵循可持续发展模式，避免继续加重生态危机、资源短缺和气候恶化。作为绿色新政基本目标的绿色经济，从短期来看，不但可以迅速拉动就业、提振经济，还能有效调整全球经济结构，理顺资源环境与经济发展的关系，以环境保护优化经济增长；从长期来看，更有利于全球经济的可持续增长。
“绿色新政”一经提出，迅速得到各主要国家和集团的积极响应，美、日、韩及欧洲各国政府明确提出要推行绿色新政。这反映了人类关于生态文明和环境保护意识的觉醒，标志着国际社会对发展模式的反思进入一个新阶段。美国奥巴马政府绿色新政不仅局限于能源和经济领域，还涵盖了外交、政治、国家安全等多个领域，旨在通过绿色新政继续掌握世界尖端科技的制高点，保持其世界经济领先者的角色。
2009年9月22日，在纽约联合国气候变化峰会上，中国政府承诺中国将进一步把应对气候变化纳入经济社会发展规划，并继续采取强有力的措施。一是加强节能、提高能效工作，争取到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年有显著下降。二是大力发展可再生能源和核能，争取到2020年非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右。三是大力增加森林碳汇，争取到2020年森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米。四是大力发展绿色经济，积极发展低碳经济和循环经济，研发和推广气候友好技术。这犹如将一幅清晰的中国绿色新政蓝图展现在世人面前。
一年多来各主要国家的实践证明，绿色新政已成为各国政府应对经济、环境等多重危机的有力举措。通过完善绿色政策，加大绿色投资力度，发展绿色科技，推动产业革命，将绿色经济作为发展的主力引擎，不仅可以扭转金融危机带来的消极局面、促进就业、推动经济增长，而且可以从根本上转变经济发展方式、加快产业结构调整、优化产业结构，为经济可持续健康发展开辟新的道路。因而，经济的绿色化不是增长的负担，而是增长的引擎；推行绿色新政、发展绿色经济有利于促进世界经济稳定复苏、持久繁荣。
二、中国特色绿色新政是落实科学发展观、建设生态文明的必然要求
中国正处于全面落实科学发展观、建设环境友好型和资源节约型社会的战略转型期。中国政府坚持资源节约和环境保护的基本国策，全面落实《中国应对气候变化国家方案》，扎实推进绿色新政。加强节能减排重点工程建设，坚决管住产能过剩行业新上项目，开展低碳经济试点，努力控制温室气体排放，加强生态保护和环境治理，加快建设资源节约型、环境友好型社会。2009年国家新增投资的14.6%用于结构调整、科技创新、节能环保和生态建设，推进了绿色发展、循环发展和持续发展。绿色经济产业快速发展，2008年可再生能源和清洁能源占一次能源消费总量的比重达到9%，水电装机容量、核电在建规模、太阳能热水器集热面积和太阳能光伏发电累计容量均居世界第一位，风电装机跃居世界第四位。这既是中国调整经济结构、转变发展方式的重大成果，也是对全球发展绿色经济、应对气候变化的积极贡献。
实施绿色新政，目的是推进中国特色环境保护新战略和可持续发展战略，本质上就是落实科学发展观，推动生态文明建设。党的十七大将生态文明建设提升到执政理念高度，为具有中国特色绿色新政奠定了坚实的政治基础。胡锦涛总书记多次指出，要把加强环境保护、振兴环保产业作为应对金融危机的重要举措，把生态环境建设培育成新的经济增长点。
在中国推行绿色新政，无论对应对当前的国际金融危机，还是对推动长远的科学发展、建设生态文明，都具有十分重要的现实意义。经济增长、就业增加和节能减排是中国特色绿色新政三大目标，这与科学发展观的要求相一致。绿色新政作为施政理念，是落实科学发展观、建设生态文明等政治纲领的有效途径。推进中国特色的绿色新政，要以科学发展观为指导，从社会主义初级阶段的发展现实出发，以资源环境承载力为基础，以建设资源节约型、环境友好型“两型社会”为目标，运用市场手段，推动绿色投资，创新绿色技术，推动绿色发展。
在思想上，中国特色绿色新政要立足社会主义初级阶段这个基本国情，立足以发展解决前进中矛盾这个最根本方法，把绿色新政与落实科学发展观和建设生态文明结合起来，把走新型工业化之路与发展绿色能源、绿色产业、绿色经济结合起来，把突出中国特色与积极借鉴发达国家有益经验结合起来。这“三个结合”决定了我国绿色新政的性质是中国特色的绿色新政。中国特色绿色新政的基本目标是：通过发展绿色科技和绿色经济，走生产发展、就业充分、生活富裕、生态良好的文明发展道路，实现速度和结构质量相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会全面协调可持续发展。通过推行中国特色的绿色新政，力求在应对国际金融危机的同时，将传统发展模式下面临的挑战转化为可持续发展模式下的新机遇。
在战略上，中国特色绿色新政要坚持节约资源和保护环境的基本国策，把建设“两型社会”放在工业化、现代化发展战略的突出位置，统筹兼顾发展中的各种重大战略问题，实现政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的全面协调可持续发展。为实现这一发展目标，对内走一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的、信息化与工业化融合的新型工业化道路；对外走和平发展道路，促进和谐世界建立。
在战术上，中国特色绿色新政要从政策上鼓励绿色投资，加大绿色科技创新力度，发展绿色产业和绿色经济，因地制宜、科学合理地做好各项措施的配套衔接和整体推进。主要措施包括节能减排降耗、发展可再生能源和循环经济、重点流域的污染防治、垃圾处理、天然林保护及防护林建设和建立有效的经济政策体系，如生态补偿、绿色信贷、绿色证券、从再生产的全过程建立环境经济政策体系、实施国家应对气候变化方案等具体而务实的行动和措施。还需要建立和加强部门之间的联动协调机制，明确相关部门职责分工，强化协调配合，实现相互联动，配套推进。
目前，中国特色的绿色新政从理念到政策整体上处于先进水平，而我们的绿色投资总体上却处于较低水平，我国绿色新政有关行动和措施的出发点和目标还停留在解决资源浪费和污染严重等初级发展阶段面临的基本问题上，在提高能效和可再生能源开发方面的投资不足，尤其是绿色高新技术创新和新型产业培育等发展性投资不足，这将影响绿色经济的发展后劲。这些问题是绿色新政实施过程中亟待重视和需要加强的。
三、推行中国特色绿色新政应解决的几个主要问题
应当看出，当前我国经济回升的基础还不牢固，积极变化和不利影响同时显现，短期问题和长期问题相互交织，国内因素和国际因素相互影响，保持经济平稳较快发展、推动经济发展方式转变和经济结构调整难度增大。推进中国特色绿色新政，要与贯彻落实中央经济工作会议精神结合起来，与落实科学发展观、建设生态文明结合起来，与解决经济社会发展中资源和环境约束结合起来，从应对国际金融危机的现实出发，将环境保护作为推行中国特色绿色新政的突破口，把握国际绿色新政机遇，努力提高绿色发展领导力，引导投资更多地投向绿色发展领域，积极应对国际金融危机和全球化进程中的多重危机。具体地说，应注意把握好以下七个结合点：
一是推行绿色新政，要与中国环保新道路结合起来。中国环境保护新道路，是“环保版”的绿色新政，其新意在于，扬弃了发达国家走过的“末端治理”的路子，在大力研发推广绿色高新技术的同时，积极探索适合中国国情、价格低廉、用了就能见效的环保治理政策、方式、技术。中国环境保护新道路，是推进环境保护历史性转变的目标指向，是新时期环境保护事业的灵魂所在，是经济社会发展全局赋予环境保护工作最重要最根本的时代重任，也是推动生态文明建设的有效途径。李克强副总理在环境宏观战略座谈会上的讲话中明确提出，建设生态文明，探索中国环境保护新道路，需要重点关注统筹国际国内两个大局、处理好资源节约和环境保护的关系、把保护环境与调整结构有机结合起来、解决关系民生的突出环境问题和新的生态环境问题，进一步提高可持续发展能力。多年来的实践证明，注重制度建设，构建高效的体制机制，是加强环境保护的一条鲜活经验。将绿色新政与中国环境保护新道路结合起来，关键要加强制度建设，完善绿色信贷、绿色税收和绿色贸易政策，推进环境污染责任保险，组织制订环境经济政策配套综合名录，建立和完善重污染企业退出机制的指导意见，配合有关部门适当提高排污费、污水和垃圾处理收费标准，积极推进排污权有偿使用和交易试点工作。加快推动规划环评条例的出台，有序推进环境立法有关工作，建立健全有利于环境保护的体制机制。
二是推行绿色新政，要与建设生态文明结合起来。推行中国特色绿色新政，要以科学发展观作为绿色新政的施政纲领，以生态文明作为长远发展目标。而推进生态文明的近期目标是，继续探索让不堪重负的江河湖泊休养生息的有效途径，科学制订将“休养生息”政策全面落实到重点流域经济社会发展的具体措施，推动重点流域污染防治；尽快在全社会树立资源有限、资源有偿、生态有价这样一种体现市场规律的全新观念，树立绿色发展理念和绿色消费观，形成人与自然和谐的现代价值观，将生态文明理念贯彻到人们的行为中去，彻底扭转不顾客观规律、急功近利、竭泽而渔、野蛮式开发和粗放型增长方式的状况。在此基础上努力实现三大转变：从传统的“向自然宣战”、“征服自然”等观念，转向树立“人与自然和谐相处”的理念；从粗放型的以过度消耗资源、破坏环境为代价的增长模式，转向增强可持续发展能力、实现经济社会又好又快发展的模式；从把增长简单地等同于发展、重物轻人的发展观念，转向以人的全面发展为核心、以人为本的发展理念。
三是推行绿色新政，要与转变发展方式结合起来。把加快经济发展方式转变作为深入贯彻落实科学发展观、推行绿色新政的重要目标和战略举措，从制度安排入手，更加注重推动经济结构调整，更加注重推进自主创新、增强经济增长活力和动力，更加注重提高经济增长质量和效益，将保护环境的理念体现在工业、农业、交通运输、建筑和服务等各个领域，将环境保护的政策落实到生产、流通、分配和消费的各个环节，从再生产全过程建立起全面覆盖经济社会发展的环境保护体系。要尽快完善推动重点产业振兴的绿色环保政策措施，构建全方位的污染防控体系，促进产业发展的速度、结构和效益相协调；要发展壮大环保产业，尽快形成门类齐全、装备先进、富有活力的环保产业体系；大力发展绿色科技，完善体制机制，加大投入力度，推动科技进步和创新，构建节约资源能源的技术支撑体系，支持能源资源循环利用和可持续使用，突破能源、资源、环境对经济发展的约束，拓展发展空间，从根本上解决好经济发展、生态环境保护和社会进步等一系列现实问题。在生态环境容量和资源承载力的约束条件下，将环境保护作为实现可持续发展重要支柱的经济发展形态。
四是推行绿色新政，要与建立长效机制结合起来。首先，建立基于市场手段的激励约束机制，包括由资源税费、环境税费构成统一的“绿色税收”体系、资源环境使用权交易制度、资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，建立反映资源稀缺程度的价格形成机制，利用经济杠杆促进生态系统功能恢复和重建；其次，完善有利于生态均衡发展的协调机制，将环境经济政策由城市向农村拓展，在财政转移支付项目中增加生态补偿项目，通过富裕地区直接向贫困地区转移支付，促进区域经济协调发展，统筹区域间生态文明建设；开展重大环境政策、规划和法规的社会经济影响评价，开展对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济和流域开发计划的环境影响评价，完善生态环境保护科学民主决策机制，建立节约资源、保护环境的目标责任制和行政问责制；开展环境污染和生态破坏损失及环境保护投资效益的统计与分析，进行环境资源与经济综合核算，建立健全资源环境数据库和指标体系；充分发挥环境和资源立法在推行绿色新政中的作用，健全节约能源资源和保护生态环境的政策与法律体系，完善与经济相协调的环保政策和标准体系，把生态文明建设纳入依法治理轨道，运用法律手段规范治理生态环境，为建设生态文明提供有力法制保障。通过体制创新与制度创新，完善法律、经济、行政手段相互配合使用的利益导向机制，形成由政府调控、部门联动、市场引导、社会各界参与的环境与经济健康发展的长效机制。
五是推行绿色新政，要与行政管理体制改革结合起来。生态环保在很大程度上属于公共服务，政府应当承担更多的责任，带动相关环保产品和服务发展。改革理顺行政管理体制，创新监管方式，完善绿色政策框架，用改革的办法破解绿色发展难题。各级政府应发挥主导作用，重视绿色领导力建设，把绿色发展、环境保护和生态建设纳入战略发展层面，纳入经济社会发展的长远规划、年度计划、日常工作，增加财政投入，增强在节能降耗减排和资源循环利用，以及绿色能源、绿色产业和绿色经济发展等方面的综合决策和协调能力，切实担负起推动科学发展、建设生态文明的责任。中央政府要强化对跨地区综合性环境事务的宏观调控能力；地方政府对本辖区绿色发展和生态环境质量负责；各部门对本行业和本系统生态环境保护负责。建立统一立法、统一标准、统一监管，环保部门依法负责，相关部门分工配合，行之有效的生态环境保护监管体系，提高环境监管的规范化、法制化、科学化水平。
六是推行绿色新政，要与科学发展的政绩观结合起来。实施绿色新政，推动生态文明建设，是一个复杂的系统工程，而完善体现科学发展观要求的绿色政绩考核制度，是确保绿色新政健康发展的必要条件。按照中办最近印发的《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》的精神，把生态建设和环境保护成效纳入各级领导干部考核评价体系和绩效管理体系之中，要强化节能减排目标责任制，建立科学、合理、规范的绿色政绩考核制度，实行严格的考核、奖罚制度，推动节能减排和环境保护从“软指标”向“硬指标”转变。绿色政绩考核评价体系，应以保护生态环境为出发点，以绿色发展为依托，以经济社会生态协调发展为基本原则，以人的全面发展为最终目标，注重从经济指标、社会发展指标、人文指标、资源指标、环境指标等多方面综合评价干部政绩和行政绩效，更多强调协调发展，更好关注生态效益、社会效益和长远发展。通过正确发挥绿色政绩考核和绩效评估“风向标”和“指挥棒”的作用，引导各级领导干部、各级政府及其部门在经济建设和社会发展中讲成本、重质量、求效益，统筹兼顾经济社会发展、生态环境保护、就业持续增长等绿色新政要求。从根本上转变思想观念、发展方式、生活方式、消费习惯，自觉地推动科学发展和生态文明建设。
七是推行绿色新政，要与环保历史性转变结合起来。历史性转变是科学发展观在环境保护领域的具体体现，是全面调整环境与经济关系的行动指南，也是推进绿色新政的战略任务。要把发展绿色经济和保护环境摆在更加突出的战略位置，着力提高绿色领导力，努力转变不适应、不符合历史性转变的思想观念，切实解决困扰环保事业长远发展的突出问题。积极推进绿色政策改革，尤其要加快重点领域和关键环节的改革步伐，从各个领域、各个层次研究解决环境问题，重塑危机后的发展方式，构建充满生机、富有效率、更加开放、有利于历史性转变的体制机制。在生产领域，建立高效的生态工业体系和集约型的生态农业体系；在消费领域，提倡适度消费和绿色消费；从城市发展看，以节水、节能、节地、节约资源和生态系统良性循环为前提，建立紧凑型的城市和城镇体系；从空间布局看，要根据东中西三大地带、大江大河西水东流、多丘陵山地和西部地区生态脆弱的环境特征，建立维护全国环境安全的产业空间布局体系。正确处理全局与局部的关系，制定与我国基本国情相适应的环境保护宏观战略体系；正确处理预防与控制的关系，完善全防全控的防范体系；正确处理成本与效果的关系，健全高效的环境治理体系；正确处理发展与保护的关系，完善与经济发展相协调的环境政策法规标准体系；正确处理政府主导与公众参与的关系，构建完备的环境管理体系。
总之，积极推行中国特色绿色新政，是应对当前国际金融危机的重大举措，是建设生态文明、促进经济社会又好又快发展的重大战略方针。政府特别是生态环境主管部门既要做科学发展观统领下的绿色新政理念的积极倡导者，也要做绿色新政的忠实践行者，为我国经济社会的可持续发展做出贡献。
(作者单位：中国行政管理学会，北京 100017；环境保护部宣传教育司，北京 100035)
