*本文系教育部人文社会科学研究2009年度一般项目（批准号09YJA790107）的阶段成果。
［摘要］政府预算作为一种制度设计是对政府行为的一种约束机制，其灵魂体现在政府具有的法治性。然而从我国的财政实践看，政府预算并没有对政府行为产生有效的约束，自由裁量行为在政府预算的编制和执行过程中普遍存在。本文通过对我国财政预算执行情况的分析对政府预算中的软约束现象进行了研究。研究认为，我国政府预算中的软约束现象归因于政府预算的法治性较弱，政府执法的意愿较低。克服这一现象，使政府预算真正发挥对政府行为的约束作用，关键是构建激励相容的机制。
［关键词］政府预算；软约束；法治
［中图分类号］F8122［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2010）02-0110-06
自1994年以来，中国财政活动中一个最凸显的现象就是财政收支的超预算膨胀。超预算膨胀至少反映了两个问题：一是预算本身的科学性。二是预算执行不到位，即法治性问题。
众所周知，政府预算作为政府管理经济社会事务、介入社会资源配置的重要手段，其科学性和法治性既反映了政府管理经济社会事务的水平，也反映了政府严格执法的意愿。随着中国市场化和参与世界经济社会事务程度的不断加深，公共财政建设已成为一个必然趋势。作为公共财政框架的重要内容，政府预算管理制度的改革在社会主义市场化改革进程中也取得了一些突破性进展。但从我国政府预算的实践看，政府预算管理远远滞后于市场经济的总体要求，编制上的计划性和执行上的随意性使得我国政府预算无法适应市场经济发展的需要，也侵蚀着政府执政的合法性基础。［1］如何提高政府预算的管理水平以适应公共财政建设和市场化改革的总体要求，成为政府预算管理必须面对的重要课题。基于上述分析，本文通过对1994年以来我国财政收支超预算膨胀情况的考查对政府预算的科学性和法治性进行研究，以此揭示政府预算管理存在的深层问题。
一、政府预算科学性的实证描述
一般而言，衡量政府预算是否科学，一个很重要标准就是预算实际执行数是否与预算相一致，误差越小意味着预算安排越科学。当然由于预算是一种事前计划，不可能对预算执行过程中所有影响因素做出科学预测，所以预算中往往设置了预算调整项或者允许预算编制存在一定的误差，但误差不应该太大。这主要是因为预算是一种年度预算，在连续的财政年度之间，经济社会出现非连续变化的可能性较小。而对我国来说，更不可能出现较大的误差，因为我国的预算是在每年的3月份交由人大审议通过，预算通过时财政年度已经过去了四分之一，在未来的9个月中，经济社会发生意想不到情况的可能性更小。假定真地发生了经济社会的非连续性变化，那么在预算执行过程中，某些同属性项目应该发生同向运动，这也是判断预算是否科学的一个标准。为了能对我国政府预算是否科学及其是否存在软约束情况进行分析，笔者利用我国财政预算执行情况对此进行实证描述。实证描述分三个层面进行：首先考察国家层面的政府预算，其次考察中央和地方政府预算，最后考察政府预算科学性和软约束的地区差异。
图1以政府预算中的税收收入和财政收入为例，对政府预算中收入完成情况进行了描述。图中显示，自1998年至2005年，无论是税收收入还是财政收入，超预算完成似乎是一种常态，这种常态没有因经济状况的变化而改变，相反，在经济低迷的1998年至2000年，税收收入不但没有随经济低迷而下降，反而不断上升。相反，财政收入的情况似乎与经济实际情况更趋一致。从2002年和2003年情况看，2002年经济实际上是处于上升阶段，理论上，与经济关系较为密切的税收也应该出现向上的偏向，但从图1看，情况正好相反。图1的结果表明，在收入预算上，最起码税收的变化没有反映出经济社会情况的变化，对于未预料到的经济复苏或高涨，税收也应出现与经济变化同样的未预期变化。
从支出预算情况看，项目之间的预算执行情况差异较大，也没有一致性。其中基本建设支出除了极个别年份基本上都出现正的偏向，虽然科教文卫支出也出现正的偏向，但在误差上也远远小于前者。从误差出现的幅度看，除了科教文卫支出，其它支出项目误差变动较大。通过不同支出项目的特征分析，我们发现几乎所有自主性较强的支出，误差范围都较大，而且变动幅度也较大。
以社会福利支出为例，1998年出现-18.4的负向偏向，而2002年又出现较大的正向偏向。如果将这种偏向变动与这两年的经济变化作一比较，我们发现两者毫不匹配。按理说1997年我国就显示出1998年经济低迷的情形，而1998年至1999年经济也的确如预测的一样出现了较大幅度的回落，1998年和1999年经济名义增长率最低。在这种情况下，作为社会福利支出如果按照经济预测进行安排的话应该是较为准确的，即使出现误差，这种误差也应该是正向误差，因为按照1997年预测，1998年可能不会出现更深的下降。但事实上1998年和1999年的经济表现超出了人们的预测。
再看2002年。2002年正好是经济经历1997年末以来下降后出现回升的第一年，如果说没有预测到经济逆转的这么快，那么2002年的社会福利支出预算安排较实际的情况更大，但事实上2002年的社会福利支出反而出现历史上最大的误差，达28%以上。上述分析表明，无论在收入上还是在支出上，如果排除执行部门的有偏选择，那么预算安排都与经济社会的理论预测存在较大的误差。这至少反映出国家层面的政府预算缺乏科学性。
图1 国家财政超预算情况（以税收收入和财政收入为例）
图2 国家财政支出预算执行情况
根据预算编制的程序和方法，国家预算是不同层级政府预算的加总。那么国家层面的政府预算科学程度是由哪一级政府造成的，不同层级政府预算的科学程度是否存在差异呢？为此，我们需要对中央和地方政府预算进行分析。
图3从收入的角度描述了中央地方两级政府预算的科学程度。从图中看，地方政府预算完成情况波动幅度较大，最低年份为-07，即意味着预算未能完全完成，最高年份超过了14%，意味着超预算完成任务。预算收入的完成情况表明，相比较中央预算，地方预算的完成情况变化幅度较大。从收入预算完成情况与经济社会变化情况的一致性看，中央地方预算完成情况的变化路径基本一致，但地方的变动幅度较大。
1999年相对于1998年，经济的下降深度更大，由于有1998年的经验，所以1999年出现较大程度的不可测变化几乎不可能，这意味着，税收收入的计划应该是向下调整。但实际执行情况看，1999年都存在一定幅度的正偏向，并且中央的正偏向程度更高。2001年经济实际上已开始出现回升，税收收入计划可能没有意识到这种较明显的回升，所以呈现出一定幅度的下调，这意味着，2001年税收收入计划应该较实际应该是正向的，但中央明显是一种下调态势。从2001年税收收入预算完成情况看，中央政府预算的科学程度显然要低于地方政府预算，但从变化的幅度上，却反映出地方政府预算的科学性更差。所以仅从收入角度看，似乎难以确定中央地方收入预算的科学程度。为此，我们再从支出角度进行分析。
图3 中央地方财政收入预算完成情况
图4 中央地方本级支出预算完成情况
图4对中央地方本级支出预算完成情况进行的描述表明，除个别年份外，中央政府支出预算完成情况偏离预算数的程度较地方政府支出预算更小。这一结论表明，中央政府预算对财政年度的支出情况预测更科学。分项支出预算情况看，在基本建设支出上，地方政府预算完成情况变化幅度较大。除个别年份，支农支出预算完成情况基本一致。在社会福利支出方面，中央预算执行情况非常糟糕，变化幅度相差近200%，相比较而言，地方福利预算相对较为接近实际。和上述三类支出相比，社会科教文卫可以说是预算完成情况最好的项目。
从完成情况的偏向上看，在大部分支出项目上，中央都呈现出负的偏向，即没有完成预算数，而地方基本上都呈现出正的偏向。从偏向的比较中，我们能看到，地方支出的扩张欲望要强于中央。但不能从偏向本身推导出政府预算谁更科学，这还要看预算结果与经济社会情况的变化是否一致。以基本建设和社会福利支出为例。1998年至2001年我国经济正好处于由低谷转向复苏的阶段，由于经济变化较快，所以预算往往不能准确捕捉所有的经济信息，所以在财政支出预测上应该会出现经济低谷时高估和经济复苏是低估。对应于预算完成情况，应该是经济低谷时超预算完成，经济高估时实际支出会较预算数低，所以一定会出现负的偏向。从图5和图7看，中央和地方似乎正好成反向运动，而且两者都不满足理论上的预测。这意味着我国政府预算与经济社会情况是脱节的，无法反映经济社会情况的变化。
再从项目的性质上看，文教科卫支出一般具有较强的刚性，而且受经济的影响不大，所以预算相对较为简单和准确，但基本建设、支农支出与社会福利支出都是缺乏制度约束的支出项目，政府的随意性较大，而且与经济的变化关系较为紧密。所以预算的难度较大，准确性相对较低。
图5 中央地方基本建设支出预算完成情况
图6 中央地方支农支出预算完成情况
图7 中央地方福利支出预算完成情况
图8 中央地方科教文卫支出预算完成情况
从政府预算完成情况的地区特征看，各地政府预算在偏向上呈现出一定的相似性，收入基本上都呈现出正的偏向，支出都呈现出负的偏向。在区域特征上，政府预算完成情况差异性没有明显的区域特征，地区之间的支出偏向与收入偏向几乎没有直接关系。如图9和图10所示。从时间趋势上看，无论是收入项目还是支出项目，与各地经济社会变化的关联性都不高。我们利用了各地人均收入水平的变化作为各地经济社会变化的代理变量，与各地政府收支预算进行相关性分析，相关系数几乎为0。而对各地之间经济社会情况的比较，虽然各地在经济发展水平上存在较大差异，但经济的运行态势基本一致，然而各地预算完成情况的偏向在趋势上却存在较大差异。上述分析意味着，各地政府预算都具有同样的倾向，即预算脱离于经济社会的实际情况。
图9 1998-2005各地政府收支预算平均完成情况
图10 1998-2005各地政府收支预算完成散点图
二、政府预算法治性缺失与预算的软约束
根据上述实证描述，我们可以得到一个直观印象，即我国政府预算无法反映经济社会情况的变化，预算脱离经济社会实践的现象较为严重。从政府收支预算完成情况的偏向上看，政府预算的收入偏向较明显，扩张收入的欲望导致收入预算屡屡被突破，相反支出意愿严重不足，尽管出现持续的超规模收入增长，但各地政府的支出预算还是没有得到严格执行，各地普遍表现出支出预算过大，实际执行较低的现象，最严重的地区支出预算的完成情况甚至不到80%。［2］我国政府预算完成情况说明，我国政府预算的科学性较低。但问题远不止如此，实际上在预算科学性较低的背后，反映的是政府科学预算的意愿和预算法治意识淡漠。
从政府预算的功能上看，政府预算表面上是一个政府收支计划，但实际上是一个政府与市场分工的清单，通过这个清单，我们可以判断政府介入市场的规模和范围，它规定了在市场和政府的分工中，政府在未来一个财政年度准备如何介入经济社会活动。从这个意义上说，政府预算同时也是一个约束机制，它通过规定政府的活动范围和程度约束政府行为。从公众角度看，政府预算实际上起到了稳定市场主体预期的作用，通过政府预算，市场主体能够预期政府将会如何干预经济社会生活，在这个基础上，市场主体基于个人福利最大化的要求作出自己的最优选择。所以政府预算也为稳定市场的有序运行奠定了基础。反过来，如果预算不能起到约束政府的行为，那么预算就失去了应有的作用。因为如果预算不能起到约束政府行为的作用，就意味着政府预算不能起到稳定市场预期的作用。这又进一步意味着市场主体就不能作出资源有效配置的决策。从民主正义的角度看，政府预算实际上是纳税人将自己相应权利转让给政府的程度和范围，通过这个预算，纳税人就能对政府履职情况进行有效监督，监督政府是如何行使纳税人赋予的权力。［3］基于上述分析，我们可以得到这样一个观点，即政府预算所包含的功能已经远远超出了收支计划本身。
从我国政府预算完成情况看，一个不争的事实就是，政府预算不仅未能对政府介入市场的活动和方式作出有效的约束，而且也无法为公众履行监督职能提供准确信息。政府预算较低的科学性至少反映出一个方面的问题，即我国政府无论在预算编制上还是在预算执行上都缺乏法治性，即政府的法治意识较淡漠。而法治化的最典型表现就是政府无论在预算编制还是在预算执行方面都表现出较大的随意性，完全按照政府需要编制和执行预算。当然，政府预算对政府行为的约束较低有其必然。因为在缺乏相关制度约束的情况下，政府根据自己的需要编制计划和执行计划是合乎政府理性的。因为我们在分析预算的法执性时，总是假定政府是一个民主政府，政府的行为目标总是与社会公众的目标相一致，政府介入经济社会生活的方式与范围完全依据公众利益最大化的需要。然而事实上，政府不可能是一个神化了的非营利性组织，它也是由人所组成。既然是人组成的，那么他和所有的市场主体一样，具有最大化私利的行为动机和内在激励。这意味着，政府预算在缺乏听证和严格审议程序的情况下，无论在编制上还是在执行上，政府都会为自己的自由裁量权留下较大的“活口”。［4］
以我国的财政收入持续超预算为例。实际上，稍微有一点经济学知识的人都可能对连续财政年度的经济社会情况进行相对较为科学的预测。我国财政收入，尤其是税收收入除了极个别税种可能难以准确预测其变化外，例如证券交易印花税，大部分税收还是能够从过去的运行轨迹和经济变化中做出科学推测的，尤其是我国以流转税为主体，就更容易做到这一点。但事实上，我国税收每年都超预算增长达20%以上，误差范围远远超出了国际社会公认的范围。那么各级政府在编制预算时显然不是因为预算编制的手段和技术落后，也非经济变化超出了可以预测的范围。而是预算编制者的一种策略选择，通过故意设置较低的预算为政府的自由裁量权留下较大的活动范围。因为按照我国现行的《预算法》以及《预算法实施条例》，财政超收收入的安排使用由政府自行决定，只需将执行结果报全国人大，而无需事前得到审批。虽然人大对超收收入的适用提出要求，但不具有强制性。这意味着，这笔资金无需经过任何审查程序，政府就可自行支出。［5］
如果说收入预算可能受经济社会跳跃性变化影响而表现出较低的科学性，那么政府支出预算执行过程中的任何偏离都只能归因于政府依法执行支出预算的意愿较低。我们不谈法律对政府支出作出的强制性要求，就拿支出预算本身的约束性来说，从1996年到2006年，除了2005年各地支出预算在执行过程中得到超规模执行外，其它年份支出预算从来都没有得到完全的执行。如果这种完全执行情况在个别年份出现倒也可以理解，因为毕竟支出受收入的约束，如果收入预算不科学，支出预算难免能得到完全的保障。但问题是，为何年年都是如此的这种情况没有在下一年的财政预算编制中加以注意，或者说政府预算的编制为何不关注这个非常重要的信息？原因只有一个，即为了更好地在人大获得通过。即在支出预算编制上层层加码，一方面向公众显示政府实实在在干了多少事，更重要的是通过支出可以为收入筹集提供理由。而一旦预算得到了通过，有没有按预算执行就脱离了公众的监督，完全变成政府自己的事，政府根据自己的意愿任意执行预算。以我国支出预算及其执行情况为例。从对地方政府预算的结构分析看，有些项目从来都没有得到完全的执行，有些项目总是处于超预算执行状态。例如我国的医疗卫生支出，在考察的1998年至2005年期间总是处于不完全执行状态，支农支出也一样。相反，各地政府预算中的基本建设支出总是处于超预算执行状态。而最好预测的行政支出在实际执行中同样被超预算执行，而且超预算的规模2002年最高达到了40%。上述事实只能说明一个情况，即支出预算完成情况上的差异是政府在预算执行中具有较大自由裁量权的结果，而非预算编制科学性较低所致。
基于上述分析，我们可以得到这样一个结论，即我国财政收入出现的持续超规模增长虽然为我国处理公共事业领域的支出缺失提供了更有力的物质保障，但这本身并不是一件好事。从预算职能及其属性上看，超预算增长说明我国政府预算没有发挥其指导和约束政府行为的作用，更没有达到规范政府行为实现资源优化配置和公众利益最大的终极目标。而支出预算执行情况的事实进一步说明，我国政府在预算执行上留有较大的自由裁量权，而这又根源于我国政府预算的法治性较低，政府严格执法的意愿不高。从这个意义上说，无论预算是否得到超规模执行还是不完全执行，都不是一件好事。从民主法治社会的角度而言，它反映的是法律的权威性和严肃性正在遭受挑战，延伸意义就是政府执政的合法性基础正在遭受政府自身不良行为的侵蚀。
三、强化政府预算的法制化：公共财政的必然要求
我国自1998年提出公共财政建设已有近10年的时间。在这十年中，财政对我国各项事业的有序推进提供了极其重要的支撑，而财政管理水平在市场化改革不断推进以及参与世界经济社会事务程度的不断加深过程中得到了不断的提升。作为公共财政重要制度性框架内容，政府预算在这一过程中也得到了不断的完善。但尽管如此，政府预算过程反映的问题表明，我国政府预算还缺乏法治性，政府预算未能起到约束政府行为的作用，预算编制和执行中随意性较大。
政府预算法治性的缺乏不仅是政府预算不能发挥其应有的监督约束作用，而且与社会主义市场经济改革的总体趋势不相一致，也严重阻碍着我国公共财政建设的步伐。突破政府预算中存在的部门利益，强化政府预算的法治性和严肃性成了政府预算管理的核心问题。因为无论政府预算采取何种编制方法和技术手段提高预算的科学性，如果预算不能得到有效执行，在科学的预算也变得不科学。那么如何强化政府预算的法治性，这首先需要政府法治意识的提高。因为作为政府预算编制和执行主体，政府的意识对预算能否得到有效执行至关重要，只有政府在意识上强化预算的法治性，那么预算也就具有了法治性。因为预算实际上是公众与政府签订的一个契约，这个契约对双方都具有强制约束力，其中更主要是约束政府行为。如果政府在编制和执行预算时不能意识到预算的法治性，那么无论是预算编制还是执行都可能偏离公众的意愿，从而使预算失去对政府的约束力。所以强化政府预算法治性的根本在于政府遵法守法的自觉意识。但在实践中，政府毕竟不可能总是按照公众意愿做事，确保预算法治性得到尊重，必须有相应的制度安排，只有通过激励相容的制度，才能确保政府预算的法治性。
如何通过激励相容的制度建设确保政府预算严肃性和法治性，本身是一个非常复杂的问题，因为这里牵涉了政府与市场、公众与政府以及技术可能性等诸多问题。但无论多么复杂，这里至少应包括这样几个方面的制度建设：
一是构建政府预算管理的监督制衡机制。实际上，纵贯我国政府预算执行过程中以及编制上存在的各种不如人意之处，关键就是政府的权力过大。虽然我国预算法中明确了政府预算的审议程序，但约束力较低，几乎没有起到真正的约束作用，相反政府往往凭借自身的信息优势逃避人大的监督。人大有效监督的缺乏使政府预算的权力向政府倾斜，制衡机制不存在。所以首要是建立权力的制衡机制，确保政府预算在公众的监督之下。但要公众真正履行好监督的职责，首先取决于公众的素质。从我国的实际情况看，政府预算之所以会出现政府说了算，一个很重要的原因在于人大代表的财政素质较低，很多人都不懂如何使用财经信息。所以作为权力制衡机制的重要基础性工作，就是加强人大代表专业培训，提高人大代表的专业素质。
二是构建政府财政信息披露机制。从我国的财政实践看，无论是人大还是公众，都没有关于政府预算的充分信息。而政府又正是利用这一点通过隐瞒信息扩大自身的自由裁量权。这一点从我国历年政府向人大提交的财政预决算报告可以看出来。每年政府向人大提交的财政预决算报告都是极其含糊和笼统，人大代表既不可能从中看出财政资金的具体流向，而且也看不出财政资金运行过程的控制措施。再加上人大代表本身的专业素养不高，当然对政府提交的报告提不出任何质疑。所以必须建立政府财政信息的披露机制，只有充分信息，公众才能对政府的财政行为进行有效监督，政府预算才能得到有效执行。
三是建立政府违法的有效惩罚机制。预算没有得到严格执行表现出的就是政府违背了预算法的要求，说严重一点就是政府在违法。当一种违法行为在公众利益的幌子下不能得到有效的惩罚，这种违法行为就不可能得到遏制。从我国的财政实践看，之所以政府预算没能发挥作用，关键就是违法行为没有得到有效惩治。以我国历年的财政审计为例。我国几乎每年都对政府的财政行为进行审计，但年年审计，年年存在问题，而且大部分问题年年审计年年出现，甚至还有严重的趋势。为何出现这种情况，关键就是对审计出的问题没有进行惩罚。
四是构建社会共同监督机制。现代政府治理模式的演进表明，政府预算是一个涉及公众的事情，关系到多个利益群体的利益，所以需要建立不同利益相关主体相互监督的机制。［6］这包括政府预算部门、预算资金的使用者、立法监督部门、审计部门、新闻媒体和各种社会中介。只有构建这些利益相关主体的互动影响和制约机制，才能降低政府预算管理中不符合公众利益的行为，才能提高政府预算的有效性，提高政府预算的法制化程度。
四、结语
政府预算是对政府行政行为的一种约束，也是公众为政府运作公共财政设计的一种制度框架。一个政府财政预算制定和运作的状况如何，在很大程度上反映了这个政府的治理水平和公共服务水平。在历史上，发达市场经济国家几乎都经历过一个从税收国家到预算国家的转变过程，反映了民众对政府行为的监督从无到有的历史过程。中国作为一个由计划经济向市场经济转型的大国经济体，公众的监督意识和政府的责任意识也经历了一个由低到高的过程。作为同时约束政府和公众行为的政府预算也在这场转型过程中不断地进行改革。但政府预算的法治性较弱，公众监督的力度较低。提高政府预算的法制化程度，真正发挥政府预算的约束力，必须同时提升政府的法治意识和公众的监督意识，而要实现这一点，制度保证必不可少。
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(作者单位：南京审计学院经济学院副教授，南京210029)
The Scientificity and Soft Constraints of Government Budget
——An Empirical analysis Based on the Implementation of China's Fiscal Budget
Liu Shushen
［Abstract］The government budget as a kind of institutional design is a constraint mechanism for government action, and its soul is reflected in the constitutionality of Government. However, China's fiscal practice shows that government budget has not any effective constraints on the government actions and the discretionary acts of government budget is Widespread in the process of budget preparation and implementation. In this paper, we have studied government budget soft constraints by analyzing the government budget implementation. Studies suggest that our government's soft budget constraint is attributed to the weak government budget legal governance and the lower wishes of law implementation. To overcome this problem, the Government should play the role of budget constraints in its action, and the key step for that is to build a mechanism for an incentive compatibility.
［Key words］government budget，soft constraint，legal governance
［Author］Liu Shushen is Associate Professor at Economics School of Nanjing Audit University.Nanjing 210029
