*本文国家自然科学基金项目“基于业务重组的城市政府信息资源共享规划方法及模型构建研究”（项目编号：70773043）的部分成果之一。
［摘要］本文从职能边界、职能内容、权能配置等三个层面界定了城市政府业务重组的基本内涵。在理论分析和业务环境调查研究的基础上，分析了其主要特征，并分析了公民社会、市场环境、部门利益、法律环境和信息技术等影响因素。在此基础上，本文提出了城市政府业务重组的实施方法和步骤。本文认为，不能将业务重组和流程再造混为一谈，流程再造只是业务重组过程中的一个环节。
［关键词］城市政府；业务重组；政府改革
［中图分类号］D0355［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2010）02-0019-04
20世纪90年代以来，西方发达国家纷纷掀起了旨在构建适应经济全球化和社会信息化的政府治理范式运动，被称之为“政府再造”(reengineering government)工程。政府再造和企业再造具有根本的区别，不能直接借用企业“业务流程再造”的概念。如果没有通过“业务重组”彻底地解决职能交叉重叠等权能配置问题，就不可能成功实施“流程再造”，因为政府的流程一般都分散在不同的职能部门。同时，据中国城市政府业务环境的调查结果，某城市政府各职能部门关联度总和为843，业务项总数为1001项，平均每项业务的关联度为0.843。这表明我国城市政府普遍存在多头管理和重复管理现象，职能交叉重叠问题相当严重。由此可见，业务重组是“政府再造”的基本方法，系统地研究业务重组问题具有重要的理论意义和现实意义。
一、城市政府业务重组的内涵界定
城市政府业务重组就是按照城市政府组织的战略目标和定位，对城市政府的所有具体职能进行重新梳理和划分，本质是城市政府权能的重新配置和政府权能实现方式的转变。城市政府业务重组的概念包含三个方面的内涵：
1．城市政府职能边界的重新划分政府职能是政府作为行政机关在对社会实施公共管理中承担的具体职责和应发挥的作用。［1］政府职能直接来自客观形成的需要，但在现实生活中常常出现政府在承担政府职能方面有“超前”、“滞后”，或“过分”、“不足”的现象。政府职能边界的确定是业务重组的首要任务，但政府职能边界的划分并非易事，因为社会的发展和进步，归根结底来自社会内部的活力。但社会是极为纷杂繁复的，可能出现依靠社会自身机制难以形成有序状态的现象，这就需要国家的行政机关——政府通过对公共事务的公共管理来形成一定的社会秩序。政府业务重组的过程也就是调整政府与社会、政府与市场的关系，重新划分政府与社会、政府与市场的边界的过程，把属于社会与市场的“超前”职能还给社会与市场，把“滞后”职能纳入行政的范围。
2．城市政府职能内容的重新梳理和确定城市政府职能内容的重新梳理和确定是政府具体职能的细分过程，关键是业务项的识别和定义。首先要研究政府职能细分的方法和统一规范，然后运用此方法重新梳理和界定政府的具体职能。政府职能细分的过程主要包含两个方面：一是确定识别一项单一职能的基本方法，把满足一定特征的管理事务、服务定义为一项单一职能；二是制定统一的职能描述语言和规范，准确地描述每项职能的服务对象、服务内容和服务流程。
当前，我国城市政府具体职能细分的方法不规范，缺乏科学的分类依据；政府每一项具体职能的内容和范围的界定不清晰、不规范。通过对我国城市政府业务环境的调查发现，部门间职能交叉重叠的现象较为普遍，如多个职能部门涉及企业法人设立和变更业务，多个职能部门涉及同一民生问题的管理和服务，多个职能部门涉及食品安全的监督管理，多个职能部门涉及城市基础设施建设与管理。职能交叉重叠的主要原因是政府具体职能的细分方法不当，没有对政府的所有业务进行系统地梳理和定义。因此，业务重组是解决职能交叉重叠的根本出路。
3．城市政府权能的重新配置政府业务重组还要进行政府权能的重新配置，也即将政府职能的具体内容科学合理地配置到各个精心设置的职能部门来共同承担和完成。同时，为这些职能部门赋予应有的行政权力。城市政府权能的重新配置主要包含城市政府组织结构重塑和城市政府权力结构重塑。城市政府业务重组依据专业化分工的要求、适当的管理幅度等管理准则重新设置职能部门，原有的部门权力和权利格局将会被打破，建立新的职能部门关系。城市政府权能重新配置的表现形式或最终结果为城市政府机构设置方案的重新调整。如成都市政府为了彻底解决上述事务和交通管理的混乱局面，对税务和交通管理的权能进行重新配置。新组建市水务局，将全市的防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用以及河道、农田水利、水土保持、农村水电等所有涉水事务实行城乡统一管理；新组建市交通委员会，将市交通局的全部职能、市政公用局、市经委等部门的相关职能进行整合，打破交通各自为政、多头执法的局面，初步形成城乡一体的大交通格局。［2］
二、城市政府业务重组的特征
1．全局性。
城市政府业务重组一般会牵扯到城市政府组织的全部，是一种全面性的业务梳理和重新组合，将导致城市政府管理方式的变革。一方面，城市政府业务重组将体现城市现代化和信息化对城市管理的新要求和新内容；另一方面，城市政府业务重组在一定程度上是城市政府功能的重新定位，城市政府与市场、城市政府与社会的关系将被重新调整。因此，城市政府业务重组是事关政府、市场、市民的全局性活动。
2．革命性。
城市政府业务重组的本质是政府权能的重新配置，能转变政府职能的实现方法，也会给经济社会带来巨大的冲击。城市政府业务重组的目标是构建一个全新的现代城市管理体系，依据城市的功能和发展战略，运用综合手段，对现代城市的构成要素和活动主体进行控制和调节，以实现市政决策科学化、管理法制化、效益最优化，以及城市功能、发展战略、规划、建设与管理一体化。因此，城市政府业务重组将彻底打破传统的城市管理方式，是城市政府管理的一场变革。
3．艰难性。
权力和权利的重新分配是政府业务重组的外在表现形式，所以政府业务重组无疑会受到强烈的反对和阻碍。同时，城市政府业务重组是涉及城市现代化、“数字城市”建设，涵盖城市政府管理、公共服务供给、城市生态管理、城市经济管理、城市社会管理和城市建设管理的一场复杂系统工程。这就决定了城市政府业务重组不可能是一朝一夕之事，需要逐步推进，其过程是艰难的、漫长的。
三、城市政府业务重组的影响因素
如前所述，城市政府业务重组是政府管理模式的一场变革，涉及政府管理体制的方方面面。公民社会、市场、部门利益、法律环境、信息技术等是影响政府业务重组的主要因素。公民社会、市场环境和信息技术是政府业务重组的推动因素，特定的部门利益和法律环境是政府业务重组的限制因素。
1．公民社会。
公民社会是国家和市场之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括NGO、公民的志愿性社团协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等。［3］公民社会组织是业务重组的重要影响因素，公民社会发展直接影响城市政府职能的边界，是调节政府和市场的“第三只手”，能分散社会权力，可以承担一定的公共服务供给职能。如第三部门在完成微利或无利可图的任务、需要同情心和对个人关心和尊重的任务、需要顾客或当事人方面具有广泛信任的任务、需要亲自动手和直接关心的任务，以及牵涉到贯彻道德准则和个人行为职责的任务方面比政府和市场更胜一筹。［4］
2．市场环境。
市场环境的成熟状况直接决定政府与市场的职能边界。一方面，市场环境的逐步发展成熟要求政府更好地发挥“监管”职能。城市政府在业务重组就是要把政府直接参与经济活动的职能全部剥离出来，还给市场。另一方面，市场环境的发展成熟可以推进城市政府公共服务的市场化。公共服务市场化后，政府只需保证公共服务的有效提供，而无需直接提供公共服务。这就要求城市政府在业务重组过程中进一步转变职能及职能的实现方式。
3．部门利益。
部门利益是政府业务重组的主要障碍。部门利益是指行政部门偏离公共利益导向，追求部门局部利益，变相实现小团体或少数领导个人的利益，其实质就是“权力衙门化”与“衙门权力利益化”。［5］在具体行政过程中，凡是能巩固、谋取部门利益的，则积极“作为”；凡是与部门利益相抵触、难以谋取部门利益的，则消极“不作为”。［6］在实际操作中，当代中国城市政府部门的职能基本是“自定”的，有利可图的职能尽可能多列；为更好地确保和实现部门利益，各职能部门都会制定各类法律法规，追求“部门利益合法化”。［7］这些都是政府业务重组要解决的重要问题。但是，部门利益的受益者必将千方百计的维护既得利益，这在客观上能给政府业务重组设置重重障碍。
4．法律环境。
当代中国城市政府职能部门的设置和权能的配置缺乏统一的规范和科学依据，同一职能经常被分拆到多个职能部门。同时这些职能部门的设置以及各职能部门所拥有的审批权力都依据各个部门自行制定的法律法规，具有一定的法律基础，短期内难以有效根除。如食品安全管理职能被《农产品质量法》、《产品质量法》等法律法规分散到当代中国城市政府的多个职能部门。
5．信息技术。
信息技术是当代城市政府业务重组的催化剂和润滑剂，信息技术对业务重组的影响主要体现在三个方面。首先，信息技术的发展和应用，能不断革新城市政府的组织结构和管理模式。信息技术在政府职能部门的应用实质，是对通过信息技术建立更快捷的、互动的和高效的政府、公民与企业的关系，从而对政府的组织结构和管理模式进行改造。［8］其次，信息技术的发展和应用，能为城市政府决策科学化和民主化提供技术支撑。在信息化时代，信息技术的运用将通过提高信息和数据的收集、存储、处理和传递的数量、质量和效率来使决策者获得更多的有效的信息资料，同时能增强信息的真实性，提高决策者对问题的理解。 ［9］最后，信息技术的发展和应用，能为城市政府公共服务的供给模式创新提供技术手段。电子政务能对政府组织结构、管理模式、决策质量、公共服务质量等产生深远影响，已逐渐成为政府管理创新和公共服务供给的主要模式。
四、城市政府业务重组的方法
城市政府业务重组的方法模型要解决的就是怎样实现业务重组。城市政府业务重组的步骤依次为城市战略目标分析，业务环境分析，面向对象的业务定义，业务关联度分析，权责一致的权能配置，基于信息技术的流程再造等。每个步骤都有如下对应的方法。
1．战略目标分析法
业务重组的目的是帮助城市政府更好地实现战略目标，城市政府战略目标的调整和经济社会发展环境的变化是业务重组的原动力。因此，确定和分析城市政府的战略目标是业务重组的逻辑起点，将为业务重组指明方向。一般来说，城市政府的战略目标有两个层次：建设一个什么样的城市，属于城市建设和发展的范畴；建设一个什么样的城市政府，属于城市政府自身建设和改革的范畴。第一层次主要描述城市发展的愿景，主要涵盖政治、经济、社会、文化、环境等方面的发展目标。如武汉的“资源节约型、环境友好型”城市建设目标就属于第一层次的战略目标。第二层次主要描述政府自身建设和改革的战略目标。如服务型政府、责任型政府、法治型政府和廉洁型政府等都属于政府建设和改革的战略目标描述模式。两个层次战略目标，尤其政府建设和改革目标能直接影响业务重组目标的确立。
2．业务环境分析法
业务重组是政府组织的再造，是对管理模式的再设计。这种再造和再设计，必然要基于对当前政府业务环境的透彻分析之上。业务环境分析法主要从城市政府的战略目标出发，对政府当前的业务环境进行深入分析，发现其中存在的各类问题。在业务重组开始实施之前，必须进行详细的业务环境分析，以便认清各类问题。
3．面向对象的业务定义法
面向对象的业务定义法的基本思想是，从政府所管理的现实世界中客观存在的事物出发，来构造城市政府的业务，主要包含以下两个方面：
一是确定统一的业务划定方法。一般来说，满足下列条件的业务可列为一项业务：管理或服务对象明确，或可描述；管理或服务事项单一，或各事项间关联度紧密；流程完整，或者说流程是闭合的。只有这样，我们才能准确地统计一个政府管多少项业务，一个职能部门管多少项业务。但一项业务是否纳入政府职能范围，一方面要看社会和市场对这项业务的需求如何；另一方面要依据城市政府建设的目标。一般来说，业务识别和划定的过程中，大量原有业务被取消和重新定义，体现着政府改革和职能转变的方向，是变革性体现最为明显的地方。
二是确定统一的、规范的业务描述语言。设定一项业务后，如何准确地描述这项业务的服务对象、服务内容和服务流程（或输入信息、处理逻辑、输出信息），是一个非常重要的环节,否则公众将不知政府该项业务为何物，政府自己也道不明为何要设置这项业务。服务对象的描述一般通过采用标识属性的方法：为了唯一标识某对象应设定什么属性，为了区别对象的状态应设定什么属性等。服务内容主要描述政府面向对象需要提供的系列服务，也即政府需要为服务对象做什么。服务流程主要说明政府怎样为服务对象提供既定服务，是对业务活动过程的描述。业务服务流程可以通过绘制业务流程图等方法来描述。
4．业务关联度分析法按照统一的规则定义政府的所有业务之后，政府的职能范围和边界也就划定了。如何将这些业务科学合理地配置到设定的若干职能部门，是城市政府业务重组面临的又一难题。业务关联度分析是解决这一问题的基本方法，能为职能部门设定提供基本依据。所谓关联度分析法就是通过分析两个对象各属性变量之间的函数关系，构建对象间的相互关系模型的一种分析方法。业务关联度分析有两个层面的内涵：第一层是对两个业务项之间的关联性分析，依据业务自身的功能需求、实施过程和信息需求，通常通过绘制业务关联度矩阵来表达。业务关联度用来评价某业务与其它业务之间的关联性，可分解为业务重叠度和业务耦合度两个变量进行度量。第二层是对两个职能部门之间的关联性分析。部门关联度用来评价某两个部门之间的业务关联性，可分解为部门重复度和部门耦合度两个变量进行度量。
5．权责一致的权能配置法业务关联度分析法给权能配置能提供科学依据，同时还要考虑到权责一致等提供管理效能的其他基本管理准则，设置若干个职能部门，然后将所有业务配置到各个职能部门。权能配置的结果主要通过绘制组织结构模型和权力配置模型等方法描述。至此，业务重组的基本过程和模型就会呈现出来。
6．基于信息技术的流程再造法基于信息技术的流程再造法就是依据新的政府权能结构，应用信息技术重新设计政府流程。对于城市政府来说，政府职能边界的重新划分、政府职能的重新梳理、政府权能的重新配置的重要性，怎么强调都不过分。但在这些工作完成之后，政府流程的再造和设计同样非常重要。业务流程再造是对业务流程作根本性的思考和彻底重建，其目的是在成本、质量、服务和速度等方面取得显著的改善，使得能最大限度地适应以顾客、竞争、变化为特征的现代经营环境。［10］业务流程主要由输入、数据或资料的处理、输出等三个要素构成。流程将逐步成为城市政府管理的主要对象。尤其在信息技术环境下，城市政府传统的工作流程和服务流程已经无法适应，须应用信息技术对传统的政府流程进行简化和优化，以便提供城市政府的决策品质、管理效率和服务质量。
由以上分析可以看出，业务重组是推进我国城市政府管理现代化的基本途径。业务重组通过城市政府职能边界的重新划分、城市政府职能的重新梳理和界定、城市政府权能的重新配置，能有效推进我国城市政府管理现代化。城市政府业务重组的目标就是把政府的权能合理地配置到精心设计的若干个职能部门。
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(作者单位：李卫东，华中科技大学新闻与信息传播学院讲师；徐晓林，华中科技大学公共管理学院教授，博士生导师，院长，武汉430074)
On the Principle and Method of City Government Business Re-engineering
Li Weidong Xu Xiaolin
［Abstract］In this paper，the connotation of city government Business Re-engineering is defined by three aspects as function border, function content, function and power allocation. Based on theoretical analysis and practical investigation, the paper analyzes the main characteristics and main influencial factors of Business Re-engineering from the civil society, market environment, departmental and legal environment and information technology. On this basis, it puts forward the implementation method and steps for city government Business Re-engineering. Besides, it also argues that Business Re-engineering cannot be confused with Process Re-engineering because the Process Re-engineering is one part of Business Re-engineering.
［Key words］city government, business re-engineering, government reform
［Authors］Li Weidong is Lecturer at School of News and Information Communication, Huazhong University of Science & Technology; Xu Xiaolin is Professor and Dean of College of Public Administration, Huazhong University of Science & Technology. Wuhan 430074
