［摘要］葡萄牙的政治和社会管理制度同澳门本土的华人文化和经济发展因素相互作用，造就了澳门独特的精英合作主义治理模式。合作主义具有封闭性的特性，未能应对特区成立后政治制度转变和经济急速发展导致行动者数量增加的政治环境，也与特区政府发展协商民主战略目标所强调的公开性不一致。但合作主义以功能性社团为基础，具有一定的包容性和促进成员间信任关系和理性讨论的特性，与协商民主强调的包容性和促进共识的目的相一致。本文提出结合特区政府现行的施政过程、咨询组织的运作以及协商活动的组织，逐步加强特区政府整个咨询制度的公开性、包容性和论证性，进而促进特区的协商民主发展。
［关键词］合作主义；协商民主；政策咨询
［中图分类号］D675.59 ［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2009）12-0113-07
一、引言
澳门特区成立后，随着《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）的深入实施，政治制度发生了根本性的改变，政治文化也随之起了很大的变化，社会上出现了不少新的行动者，而且经济急速发展引发了不少社会问题，造成部分市民参加示威游行表达意见和诉求，这一切都给特区政府沿用已久的合作主义模式带来了不小的冲击。为此，特区政府采取了一系列应对措施，其中的一个重点就是围绕合作主义模式，对咨询组织的功能、结构和成员组成进行改革。
合作主义不仅是一种利益代表的系统，或者一种国家的形式和社会控制的设计，更是一种特殊的决策型态，包含了不同层面的内容，而且它们之间相互影响。同时，合作主义作为一种特殊型态的网络治理模式，其内涵已不仅包括制度安排，还包括互动过程与治理意识，其中，治理意识是经过历史过程和时空定位发展而成的。只有全面认识合作主义的发展，才能真正理解其成因和问题。为此，本文将对合作主义在澳门特区的历史演变过程和可行的完善方向作出分析，以便澳门特区政府今后在该方面作出系统的改革，提升整体的治理能力。
二、澳门特区成立前合作主义治理的演变
澳门的合作主义是中国传统文化与葡萄牙本土所采用的国家管理制度的结合，具有鲜明的澳门特色。葡萄牙是一个天主教国家，从20世纪30年代开始实行各种不同型态的以天主教所强调的和谐、团结等传统为文化基础的合作主义制度。而澳门的华人儒家文化传统恰好与天主教所强调的文化价值相类似，因此，为葡萄牙把其治理模式移植到澳门提供了文化基础。由于澳门从20世纪70年代中开始实行有别于葡萄牙的政治制度，合作主义在澳门的历史发展过程中逐渐形成其自身的特点，成了国家合作主义与社会合作主义的混合体。
（一）合作主义的起源及其在葡萄牙的发展
合作主义作为国家与社会关系的一种制度安排是一个具有多种型态的概念。Wiarda从历史发展的角度把合作主义发展区分为四个不同型态，分别为自然合作主义、意识型态合作主义、显明合作主义以及新合作主义。［1］
自然合作主义只是一种社会文化基础和结合社会的“黏着剂”，其思想源自天主教的社会教导和“有机国家论”，强调和谐、团结、团体认同以及社群等传统。在这种型态中，国家机关的角色并不十分明显，但合作式团体的地位得到默认或鼓励，并成为国家体制化发展的基础。儒家思想也属于此类型。Zeigleru在研究中国台湾合作主义制度的文化基础时便指出，儒家思想具有“有机国家论”中注重和谐、互惠和鼓励共识的特质，有利于合作主义制度的产生。［2］
意识型态合作主义作为一种缓和工业社会出现的阶级冲突的有机国家论，出现于19世纪的欧洲和20世纪的拉丁美洲。19世纪末的天主教思想家们关注资本主义兴起后社会的不公平与阶级之间的矛盾，认为国家的主要责任是消弭不同利益间的冲突，促进社会上各个团体间的和谐关系和社会公平、正义，建议通过一种制度安排，赋予劳、资组成的“团合”以代表国家执行制约社经事务的法律地位，间接介入社会与经济事务［3］，或者同国家机关一起决定经济和社会政策。意识型态的合作主义只为从传统的自然合作主义过渡到显明或新合作主义提供了一个孕育的环境，而一种思想主张最终能否转化到具体的政治制度中，特定的历史与结构条件才是关键因素，尤其是政经制度的危机，而转化的方向则视乎政府的策略与相对于社会组织的地位。［4］
20世纪初叶，“有机国家主义认为政治制度需要仰赖秩序与权力维持，由政治权威对社会团体采取特许和干预等合作主义式的做法不仅是必要的，而且能获得一定程度的正当性。”［5］因此，自然主义和意识型态的合作主义便被推演到政治层面成为显明合作主义，也即斯密特指出的国家合作主义，“一个利益和（或）态度代表的系统，也就是联系公民社会中的利益团体与国家决策结构的一种特殊形式的或理想型的制度安排”。［6］由具备单一、分工、层级顺序等特点的国家机关结构所形成的由上而下的国家权威和由单元所合成的“团合”代表（即“功能性代表”组成的立法机关）取代自由民主所倡导的自下而上的权威和经由普选所产生的地域代表的立法机关。因而学者Jessop把合作主义更宽广地定义为与议会制相对的国家形式，即功能性团体的领导人与国家的官员经由谈判来协商政策，然后团体领导人再用他们对成员行动的控制能力来执行这些政策。［7］
1932年担任葡萄牙总理的萨拉查就是主张有机国家主义的其中一个代表，他认为“决定国家重大问题的不是人民，而是社会中坚。”为此，他在上任不久后便通过新宪法成立“中央集权的劳资协会主义共和国”。其后颁布的《劳动法》，规定在国内建立三种对象不同的劳资协会组织：国民职工会（工人与职员）、同业公会（企业主与商人）和三个职业协会（医师、律师、工程师）。除国家职员、自由职业者和农民外，全国所有能自立的国民都有义务参加其中的一个组织。同时，国家通过三种方式对其控制：一是领导若经选举产生则需要得到劳资协会和社会福利部长的批准，否则部长可委派另外的人员担任；二是财政受政府机关 ── 劳动就业和社会救济会的监督；三是所有社团的章程须经当局批准，凡章程未获批准者，一律宣布为非法组织，甚至以“危害国家安全罪”论处。［8］
新合作主义也称社会或开放合作主义，出现于二次大战以后具有现代化、工业化，以及社会福利倾向的国家，其核心问题是社会的不同利益如何得到有序的集中、传输、协调和组织，并用各方同意的方式进入体制，以便使决策过程可有效吸收社会需求，并将社会冲突降低到不损害秩序的限度。［9］典型的例子是劳、资的层峰组织与国家三方就产业政策、社会福利、年金、经济计划等政策达成各方互利的协议，或者称“社会协约”：劳工得到更多薪资和其它利益，资本家得到稳定和持续的生产力，政府则得到社会和谐。Katzenstein认为，社会合作主义制度有三项特质：“（1）表现在全国层次的一种同舟共济的意识形态；（2）相对集权与集中的利益团体体系；（3）经由利益团体、国家官僚以及政党间不断地政治协商，自发的与非正式的协调冲突目标。” ［10］
20世纪70年代中期，葡萄牙经历了民主革命。在经过一个更为动荡的民主化过程后出现了经济危机，葡萄牙的合作主义型态也由显明合作主义转变为新合作主义，也即斯密特指出的社会合作主义。［11］民主化后的社团已具有强大而自主的力量，使得合作主义的主导力量在社会而不在国家。合作主义也从作为替代自由民主代议制的国家管理制度转变成与代议制民主结合的社会管理和经济管理制度。在葡萄牙，新合作主义式的国家社会谈判的出现是因为1983-1984年严重的经济危机，1984年一年GDP就下降了1.6%，投资更下跌了18%，失业率飙升至8.3%，通货膨胀率达29.3%，家庭可用收入下降了3.7%，私人消费下跌了3%。1983年的立法会选举后改由社会党领导政府，并制定“核心协议”。这届政府推行了国际货币基金提出的稳定计划，并在1984年设立了由劳、资和政府三方组成的宏观经济和社会谈判国家组织 ── “社会协调常设委员会”，促进劳、资双方就收入政策和其它相关问题达成协议并予以执行。后经证明，这一组织促成的协议无论对财政收入的增长还是通货膨胀率的控制均具有重要的作用。葡萄牙分别在1987、1990、1992和1996年协调更新协议的内容，在1997-1999年和1999-2001年期间更制定了战略性协调的协议。［12］这些参与协议的团体，几乎重复了十多年前北欧的情形，它们以工资方面的温和立场和管理上的更大灵活性，换取了社会措施和劳工立法的改善。［13］
（二）行政精英主导的合作主义治理模式的形成
澳门特区成立前的治理模式是伴随着葡萄牙不同政权时期所采用的合作主义型态而演变的。其演变过程经历了三个阶段：由自然合作主义到国家合作主义再到社会合作主义和三者的混合体。自然合作主义在澳门的出现主要与澳门社会的华人传统文化和澳葡政府的天主教文化同具和谐、团结的文化基础有关，而且在19世纪初的政治制度化后，澳葡政府默认了社会团体的社会服务传输功能，并赋予澳门中华总商会有关商事纠纷的调查裁判权。
至于国家与社会合作主义的制度化则与澳葡政府、澳门社会和中国政府之间的相对势力有关。无论国家还是社会合作主义制度化的目的均是为了政治稳定和经济增长，不同的是国家合作主义之所以能够制度化，是因为国家机关相对于大众部门具有一定程度的结构优势，同时需要藉由统合制度控制与渗透民间社会，而社会合作主义的制度化则是因为国家机关与社会组织之间互有优势，国家机关需要与不同的社会组织间相互的合作。［14］萨拉查独裁政府执政后，把澳门变成了殖民地。虽然当时中国内地政局混乱，澳门社会相对弱势，但为了控制社会，保持政治与社会的稳定，增加经济收益，葡萄牙政府把国家合作主义的管理制度移植到澳门，开始对澳门进行制度化管理。1930年至1974年间的政治制度充分体现了这一管理模式：在政治制度方面，社团代表成为立法会的成员；在社会团体的管理方面，社团成立前必须通过政府的严格审查。
在葡萄牙民主革命后，国家合作主义制度已不是国家管理的主导制度，取而代之的是全面直选的民主代议制。新政府曾尝试把此制度移植到澳门，但在澳门本地政治势力和华人的反对下以失败告终，继续维持1974年前立法会成员的组成方式，即直接选举、间接选举和政府委任。［15］这也使得合作主义制度在澳门仍是整个城市的管理制度，与国家合作主义不同的是政府已不能完全主导整个议会。随后，澳葡政府解除对社团成立的限制，使社团数目急速增长。20世纪80年代的工业发展，很快使劳资关系出现紧张，促成了社会合作主义的形成。以劳资合作为基础的社会合作主义之所以能形成制度，取决于劳、资、政府之间的相对力量和政治交换过程的维持。例如政府既要有足够的能力使合作伙伴进行和履行协议，但又不能太强或具备足够的专业知识使其可单独形成或执行政策，否则政府就不需要其它的潜在合作伙伴，参与层峰组织政策合作的意愿也不高。Cawson把这种政治交换过程形成的关系称之为“权力依赖”的关系。虽然经济社团在澳门一直处于强势，但当时澳门劳资的代表性社团的领导多为中国内地的政治组织的成员，而且中葡联合声明签署后，各大社团均以澳门顺利回归中国为目标，劳资的代表性社团可说是势均力敌，而澳葡政府的执行能力则一直不高，无论在立法机关或服务传输上均须依赖社团的支持，在这种情况下，社会合作主义的代表性组织，社会协调常设委员会应运而生。
社会协调常设委员会于1987年通过第31/87/M号法令。法令的序言部分就指出，鉴于劳资的对立经常引起冲突，特成立一个由政府、雇主和劳工的代表组成的基于社会协调原则和三方合作原则运作的咨询机构，目的是建立一个讨论社会／经济方面重大问题的独特场所，以协助社会／劳工和谐关系的发展，确保本地区经济增长的成果得到公正和平衡的分配，促进社会的进步。委员会是兼具战略性和推动性质的咨询组织，一方面对社会经济发展与重组的政策及其执行提出意见；另一方面在平衡经济发展和社会、劳工以及居民生活素质的情况下，提出使本地区经济能正常运作的解决办法。配合这两种性质，社会协调常设委员设有两层架构分别负责相应工作。一是全体委员会，由总督任协调员，成员包括经济暨财政政务司、卫生暨社会事务政务司、保安政务司；代表澳门雇主团体领导阶层的三名代表；代表澳门劳工的团体的领导阶层的三名代表；另一个则是由担任协调员的政府代表、劳、资三方各一代表组成的执行委员会。其后，由于专责经济政策的经济委员会的设立，于1997年经第59/97/M号法令重组社会协调常设委员会，并把协调的范围定为社会劳动政策，尤其是在工资、劳动制度、促进就业和社会保障等政策方面。
自20世纪80年代开始，合作主义处理的范畴开始扩大，从早期集中在劳工、商业和国家之间的三角关系，处理工资、生产、社会计划、劳工福利和有关工业的类似问题，逐渐扩展至教育、健康照顾、福利和环境主义的后工业政策范畴，［16］澳门在20世纪90年代也随之在不同的范畴设置相应的咨询组织。尽管澳门合作主义的演变基本上跟随着葡萄牙的步伐，然而，澳门并没有像葡萄牙那样推行全面直接选举，立法机关的组成保留了国家合作主义的特色，仍由全民直接选举、由社会团体间接选举以及由政府委任的三类成员构成，所以澳门的合作主义治理模式既非完全的国家合作主义，又非完全的社会合作主义，而是行政精英主导的社会合作主义，并且反映在澳门的政治制度、经济与社会协调制度和其它政策领域以及社会服务传输系统三个层面。在现实中，合作主义是政府与社会关系的一种表现形式，社会或政府在治理过程中的角色在任何情况下都不能被绝对忽略。
三、澳门特区合作主义治理的发展方向
澳门特区成立后，无论是政治、经济，还是社会系络均发生了很大的变化，合作主义治理也因此受到巨大的冲击。尽管澳门特区政府提出了可持续发展、以人为本、提升市民生活素质、建构和谐社会、以及发展协商民主等战略目标，而且开始重视市民参与政策过程，并对咨询组织进行了改革。然而，在原有的合作主义治理模式的影响下，政府与社团和市民、社团之间、以及社团与市民之间的互动和合作关系仍然未得到发展。针对有关问题，本文将以原有的咨询组织和可持续发展代表的价值为基础，结合网络治理强调的互动和协商民主强调的公开、理性对话，尝试为澳门的合作主义治理改革提供一个可行的方向。
（一）治理系络的变迁与合作主义的缺陷
澳门特区成立后，行政长官选举和立法会直选议席的增加，打破了原来由传统社团几乎处于垄断地位的政治格局，社会上出现了不少新的行动者，特区的政治文化也随之发生了较大转变，而且经济增长引发了不少社会问题。这些问题的出现，与特区成立前澳葡政府忽略了合作主义中参与政策过程的不同行动者之间的合作内涵有很大关系，为此，特区政府专门从功能、结构和成员组成方面对不少咨询组织进行了改革，而且开始重视合作主义作为特殊的决策型态的内涵。然而，由于合作主义原来是为少数特许利益团体而设的，无法有效应对行动者的增加，导致例如劳资关系法的法律制定过程困难重重、几经波折。同时，合作主义强调的封闭性也与民主强调的公开性并不协调。
为贯彻“澳人治澳”和向澳门特区公民负责的原则，《基本法》规定了行政长官在当地通过选举或协商产生，《基本法》的附件进一步规定了“行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会依照本法选出”，而选举委员会委员由工商、金融界（100人）；文化、教育、专业等界别（80人）；劳工、社会服务、宗教等界别（80人）；以及立法会议员的代表、市政机构成员的代表、澳门地区全国人大代表、澳门地区全国政协委员的代表（40人），共300人组成。显然，《基本法》在行政长官的产生上引入了如立法会选举的以功能团体为基础的间接民主选举的方式，进一步强化了合作主义治理的结构。
另一方面，为了确保澳门特区民主政治的可持续发展，《基本法》在立法会的组成上设计了一套循序渐进的发展模式。立法会的组成仍由直选、间选和委任的议员组成，但人数和各种议员的比例均发生了变化。在委员的数目上，除第一届立法会是特区成立前立法会任期的延续，人数仍为23人，第二和第三届已分别增至27人和29人。在委员的组成上，直接选举和间接选举的议员人数有所提升，特别是直接选举的议员人数在第二和第三届均有增加，由特区成立前的8名增至现时的12名，以功能团体为基础的间接选举议员人数也增至10名。《基本法》也规定第四届和以后的议员人数和类别则可按需要修改，“但须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会备案”，为议员的人数与类别之间比例的变化和民主发展创造了空间。增设行政长官的选举、增加立法会组成中的直选与间接选举成员数目和比例意味着选举活动和可竞争的议席数目的增加，在有关活动的互动过程中，政治文化势必发生变化。同时，立法会组成结构的变化，特别是政府委任的成员比例逐步下降导致了特区政府在立法会中的导向能力的弱化。
除了政治制度与政治文化发生变化外，经济的急速增长也引发了不少社会问题。合作主义作为一种特殊的决策型态的内涵，即利益团体制度化的政治参与（利益团体之间和利益团体与国家之间共同制定、执行公共政策）以及利益团体之间协作式的互动开始受到关注。2005年的施政方针就提出将“全面检讨政府现行的咨询机制，革新、优化既有咨询组织的功能，同时建立一个面向各个层面、各个阶层的，具有广泛的民意代表性和充分专业权威性的全新咨询机制，对民意进行全面的吸纳和提炼，使民意更为集中，从而有利于政府政策准确反映社会发展的实际状况，有利于政府的施政得以进一步改善”。［17］
在此基础上，澳门特区增设或重组了由行政长官任主席的科技委员会、经济发展委员会和妇女事务咨询委员会。在社会政策方面，就增设了三个咨询组织，包括长者事务委员会、禁毒委员会和复康事务委员会。
其后，特区政府更提出把咨询制度的改革与特区的政治发展相联系的方向［18］，并在加强中央性咨询的同时，也强化分区在咨询、收集民意以及与执行机构互动方面的角色。经第303/2008号行政长官批示正式成立三个“社区服务咨询委员会”。委员会吸收了不同社团的年青成员，利用成员个人不同的背景和网络，以及通过委员会所举行的活动和设计的网页，收集相关区域市民就民政民生事务提出的意见，对有关问题进行研究后，向分区“市民服务中心”提出反馈建议，同时作出跟进落实。而分区“市民服务中心”则以委员会的建议为依据解决跨部门民生问题。这样就形成了一个“意见吸纳—反馈—落实执行—改善”的循环机制。此外，除了完善成员结构、提高执行能力外，咨询组织还将增设市民参加咨询活动的渠道，市民可通过网页进行报名，政府再按照其意愿安排其参与不同的咨询活动。
然而，受到原有的合作主义模式的影响，即使特区政府提出发展协商民主的战略目标，社团间以及社团与市民间的互动仍未能得到充分的发展。其中一个问题是合作主义的封闭性减弱了决策的民主性，它只能促成圈内人的商议与互动。［19］澳门特区成立前，各个社团基本上是以澳门回归祖国为目标，且各大社团的领导人又是中国政府和澳葡政府的组织的成员，相对来说，有足够的渠道反映意见并得到响应，而且不少具有中介角色的社团人员，在不同组织中与其它社团的人员有密切的联系，形成不少信息和信任连结，发挥着社会网络中的“桥梁”的作用。澳门特区成立后，各社团的目标更趋多元化，尽管仍然存在不少担任社团间中介角色的人物，但现行的合作主义治理结构已无法容纳所有不同目标的社团，担任中介角色的人又未能与该等社团连结，造成该等社团被边缘化，加上特区的政治文化发生了很大的变化，有学者指出假如现行的制度设置无法有效反映或响应他们的诉求，将有更多的澳门民众倾向于通过体制外的社会运动和以较为强烈的方式去表达他们的诉求。［20］
另有学者从网络治理视角分析，合作主义作为网络结构的一种型态，其假设国家与社会的关系为一个均质、统一的整体，社会中只有少数的行动者，只适用于特别的政策领域，而且只关注利益团体，忽视了政策过程中的集体行动和国家的能力与自主性，未能用来描述多数政策部门或政策领域中国家与社会之间复杂多变的关系。［21］澳门传统的咨询组织功能只集中在利益表达和协调上，而且社团的政策专业性和政治战略性也不足［22］，利益冲突一般多依靠社团之间长期形成的紧密关系和维持社会稳定的目标来协调。在行动者不多和政治环境稳定的情况下，这种协调仍然有效。然而，澳门特区经济急速发展后，社会与政治文化已今非昔比，新兴社团打破了传统社团在议会和社会舆论中几乎垄断的地位，依靠关系的协调方式已不能应对立法会中不同利益背景议员的挑战，近期生效的劳动关系一般制度在社会协调常设委员会通过并提交立法会后，经历了各议员长达两年的讨论才获通过，原来的方案被大量修改，使“劳动关系一般制度”颁布后对社会造成了一定的冲击，就是忽略不同行动者之间复杂互动关系的结果。
（二）合作主义治理的完善
合作主义治理模式虽然未能用来描述多数政策部门或政策领域中国家与社会之间复杂多变的关系，而且具有封闭性的缺点，但也有其鼓励成员广泛协商和形成互信的优点。合作主义可作为发展协商民主的制度环境，以咨询组织作为中心按协商民主的核心要求通过外延协商的范围逐步加强其公开性。
合作主义有其缺点，也有其优点。Hunold指出，合作主义具有包容性，利益团体与国家均参与协商过程，利益团体被视为界定公共利益的参照点，政策过程中受到约束和影响者有发表意见的机会，国家也可以在协商过程中扮演调和各种利益的角色。曼斯布里奇认为，合作主义把各种利益集团视为有价值的合作者，并制度化为公共决策的合法参与者，以及通过各种意向调查和联合解决问题来发现和改变集团偏好，因而合作主义和协商民主在文化上存在着“选择性亲和”。［23］费舍和黑姆耶克也认为合作主义的利益调节制度能使得参与各方在长期的互动中建立信任关系，在反复博弈和对未来的期望中以“为社会考虑的”方式重新界定本身的利益与计划，寻找双赢的解决办法。［24］Berg更以瑞典1990年代推动的“工作生活基金会”方案为例，证明了北欧国家的合作主义机制确实有助于利益代表组织之间的信任与理性协商。［25］基于此，曼斯布里奇认为合作主义可以加以修正，即通过一定的规则把合作主义的封闭性与协商民主的开放性和协商性结合，促成公共和私人部门之间进行更为民主的公共协商。特区政府可按照修正合作主义的思路结合咨询组织的两部分工作：一是配合政府的年度施政计划，担当政策过程中相应的角色，参与问题确认、政策规划和评估等工作；二是建议政府相关范畴的决策与执行部门未来开展的工作，也即议程设定；组织不同形式的活动，特别是通过具有协商民主特质的民调和会议，把咨询组织以外的社团、市民逐步引入政策过程当中，以增强协商的公开性，这样，既能保持合作主义原有的优点，又能弥补其缺点。
协商民主特别强调协商的论证、反省与社会的面向，也就是在协商过程中应揭露隐身在科学主张背后的主观性与价值判断，并加以挑战；个人必须倾听他人的意见，藉此审视自己的立场，并以他人所能接受的知识来论证这些立场；不应利用权势地位或基于个人利益试图操纵议程或干扰沟通，而应按一定的沟通伦理作出协商。［26］其目的是通过公民在做任何政治决定之前都能理解议题的复杂性，并认知其它团体的合法性利益，培养出负责任的、具有共有主权和共同行动的集体意识的公民。［27］“劳动关系一般制度”的整个讨论显然并未对其中的正反方案作出论证，经济与社会相互矛盾的价值和利益只是在充斥着竞争和利益集团的环境中被决定下来，整个论证过程欠缺反省与社会问责。所以，咨议组织在加强公开性、面向全部社会团体和公民之前，应先确立一套以论证、反省与社会问责为基础的讨论规则。例如以人性尊严、民主公民、社会正义和社会团结等可持续发展的规范价值为基础来协商各类政策的价值、评估的要求、咨询组织的活动计划；先制定出一个各方成员接受的方案，再通过组织更多形式的政策协商活动把方案交予其它社团和市民进行协商，一方面成员可在过程中调整其代表的认可利益和加强成员间的信任，另一方面可取得公众对咨询组织的支持和议程的合法性，进一步创造公共价值；在咨询组织的运作规范上，仍可以封闭的方式组织一般的会议，但为逐步加强其公开性，则可参考英国咨询组织的规定，每年至少要召开一次公开性会议。
在协商性上，目前政府多通过单向式的投诉和进行满意度调查来收集公众对服务的意见，而且，组织的活动多以缺乏论证和反思性的解释会或座谈会形式进行，为了解决这些问题，政府要逐步增加法人论坛和其它协商性的活动类型，以加强不同利害关系人之间的对话和协商。从协商民主的实践看，很多国家和地区已出现了多种类型的协商性活动，其中公民会议和协商式民调可以说是针对上述问题而设计的，中国台湾更把两者结合起来创设出法人论坛。无论哪一类型，民主协商性的活动均贯彻了协商民主的三个要素，即公开、包容和理性。在公开与包容上，一般是通过随机抽出一定数量的候选人，根据其参与的意愿和所代表的利益与意见类型确定参加者，确保不同的利害相关人的意见能表达出来。在理性讨论上，一般会向参与者提供充分的信息，并辅以专家的协助，让持不同意见和论点的参加者有机会进行对话、相互了解和探讨不同论点的基础，以便参与者可明智地判断各种论点。最后，以书面的形式提出集体意见，当中包括共识与差异、表决记录或意见调查、解决方案。［28］在讨论过程中，为了避免高学历、具备丰富知识和表达能力的参加者主导整个讨论，在问题的设计和应用的语言上会尽量简明和常用，并由训练有素的专业主持人引导不同意见的提出，以及协助一般民众陈述问题、检验问题，使参与者能够获取更多的信息和有更多机会去辩论和反思相关议题。［29］各种类型活动之间的区别在于参与者的数目不同，并由此决定了参与者讨论的机会、时间、深度与适用的政策阶段的不同。
公民会议每次参加人数较少，只有10-20人，组织难度较低，和参与者讨论的机会与时间也较为充分，参与者对问题的了解较为深入，“这些特质，决定了公民会议适合政策发展初期的讨论，范围较为宽广，涵盖了具有高度技术复杂性和基本价值的议题”。［30］协商式民调的参加者一般在150人以上，由于人数众多，组织上较花时间，参与者讨论的时间也较少。协商式民调一般会举行一场由参与者和专家学者进行的面对面讨论和辩论的公听会，并经由电视作全国性现场转播。讨论结束之后，通过问卷调查的方式，呈现参与者经过讨论之后对特定政策选项的态度分布，同时，也会随即公布会议前后民意调查结果的改变。［31］“这种公民参与模式特别适用于政策发展晚期，以及具有明确方案和特定政策选项的议题”，但不适用于牵涉到高度技术复杂性和基本价值冲突性质的议题。结合两种活动类型的特点、适用的范围、以及本身的治理结构，中国台湾创设了法人论坛这一协商活动类型。法人论坛结合了协商式民调的代表性和问题设定方式的特点，采用公民会议的小组沟通程序和结论方式，即把代表不同利益和意见的社团法人代表列为参加者；明确主要议题，将讨论的问题具体化，以提高讨论的确定度；再通过分组讨论和大会整合的方式，使各组既能提出本组的结论报告，又能理解其它组别的结论和论据，以取得更广泛而精致的共识或多数接受的论述，为政策施行提供重要参考。
从不同活动类型的特点和适用范围看，特区政府现阶段可首先在咨询组织内部组织公民会议形式的活动，加强咨询组织本身运作的协商性，继而组织法人论坛，把活动向咨询组织以外的社团代表公开，最后再进一步组织协商式民调。从理论上看，协商民主具有不少优点，可弥补代议民主和参与式民主的缺点，但在实践上仍存在不少的局限性，有学者认为，整个协商性活动的组织无论在时间、经费、组织人员的技巧都有较高的要求，只有满足该等要求才可取得应有的成效，这样便导致弱势的公民可能因缺乏资源和能力而会被排除在协商决策过程之外。最重要的是，非在任何时候和环境都能应用批判性思考进行理性论证，如Conover等人就指出民主协商会受到结构性因素、文化因素，以及诱因不足等的阻碍，只有从政治社会化过程的教育着手改变政治文化，才能实现协商民主所强调的各要素。［32］所以特区在加强咨询活动的协商性时可依循序渐进的方式进行。
针对现时咨询组织运作上重利益表达多于政策论证的问题，特区政府可通过专家的培训和提供充分的信息，使各成员理解特区政府提出的以可持续发展为核心的战略目标，以及认识社会政策现存的问题和不同观点，并经小组讨论和审议后，制定出社会政策的议程和规划。过程中既可促进成员学习能力的提升，也可完善咨询组织本身的运作。法人论坛对社团代表的重视，与特区合作主义治理模式的背景相配合。尽管现时特区市民参与社团的比率不高，但社团始终代表着社会上重要的意见或立场，而且通过公开的讨论，不同团体有对话的机会，社团之间可更清楚彼此的立场、政策偏好和论点的基础，有利于社团之间的利益整合和本身整体发展战略的调适，并吸引更多具有相同理念或立场的民众加入该团体，逐步提升特区的社团参与率，促进协商文化的发展。在法人论坛得到发展的基础上，特区可逐步以一般公民为对象组织公民会议和协商式民调，进一步加强咨询的公开性和公民的参与程度，而且在过程中，形成特区的协商文化，为特区的协商民主发展奠定文化基础。
四、总结
澳门特区政府的合作主义治理模式，是在华人传统文化注重和谐、团结、包容和集体认同等价值的基础上，通过葡萄牙政府的制度移植，经过接近80年的演变而形成的。尽管面对特区政治、经济和社会系络的变化，其不足逐渐浮现。然而，合作主义由于本身的价值基础具有促进成员间信任的作用、以及与协商民主具有文化上的亲和性等优点，所以本文提出以合作主义的制度安排以及可持续发展所代表的公平、民主和团结等价值为基础，逐步加强咨询组织的公开性，与相同政策领域的主要行动者结成政策网络，并通过加强咨询活动的规划性与协商性，促进市民的参与，形成不同政策领域广为接受的价值，逐步实现特区的各项战略目标。
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(作者单位：澳门特别行政区行政暨公职局行政现代化厅厅长)
The Evolution and Development of Corporatism in Macau Special Administrative Region (MSAR)
Kou Peng Kuan
［Abstract］With an interaction of the political, social system in Portugal, Chinese culture and some factors of economic development in Macau, it gradually formed a corporatism model with a unique Macanese style, namely the class of elites. Since the corporatism is closed in nature, it appears that the society could not adopt the new political environment at the early stage, where the change of the political system and the rapid economy development led to an increased numbers of agents after the establishment of MSAR. This shows an inconsistency in its openness, while it is emphasized primarily on the strategic objectives for the development of deliberative democracy in MSAR. However, corporatism is based on its functional organizations, which consisting a certain degree of inclusiveness, facilitating a trust relationship among members, and introducing a reflective element into the discussions in nature. This indicates a consistency in its inclusiveness, while it is emphasized on the theory of deliberative democracy and the goal of consensus development. This paper will address the issues involved current policy-making process of the MSAR government, the operation of consultative and advisory committees, and the organization of deliberative activities, and gives recommendations on how to strengthen the openness, inclusiveness and to reinforce the arguments based upon the entire consultative system in the MSAR government. This may facilitate the development of deliberative democracy in the MSAR.
［Key words］corporatism, deliberative democracy, policy consultation
［Author］Kou Peng Kuan is Head of Administrative Modernization Department of Public Administration and Civil Service, Macao Special Administrative Region.
