改革开放以来，党和国家在不断深化政治体制、经济体制、文化体制、社会体制及其他各方面体制改革的同时，协调一致地深化行政管理体制改革，逐步形成了符合当代中国国情、充满生机活力的行政管理体制。我国改革开放能够取得举世瞩目的巨大成就，其根本原因之一就是把推动经济基础变革同推动上层建筑改革相结合，把行政管理体制改革纳入整个改革和发展的总体布局中统一谋划、统一组织、统一实施。不断把改革开放和社会主义现代化建设推向前去，实现到2020年全面建设小康社会的奋斗目标，仍然需要继续重视行政管理体制改革，锲而不舍地把行政管理体制改革引向深入。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一

　　我国行政管理体制改革作为上层建筑不断适应经济基础需要而进行的持续调整和革新，结合着建设中国特色社会主义的进程在不断地进行。改革开放以来的发展历程，就是行政管理体制改革不断深化的历程。行政管理体制改革取得了巨大的成绩，积累了宝贵的经验。
　　始终把政府机构改革放在首位并持续推进，使政府工作不断适应经济社会发展的客观需要。政府机构改革作为行政管理体制改革的重点，改革以来一直受到党和政府的高度重视，并始终把它放在行政管理体制改革的首位。1978年党的十一届三中全会把工作重点转移到以经济建设为中心后，1982年进行了改革开放以来第一次集中的政府机构改革，以后又陆续于1988、1993、1998、2003、2008年进行了政府机构改革。这6次集中改革，均由党中央和全国人大作出决定，先从国务院开始，自上而下逐级展开；都贯穿了转变政府职能这一核心，在职能配置、机构设置和人员编制方面按照“精简、统一、效能”原则进行了符合实际、卓有成效的改革；每一次集中改革既是上一次改革的延续和发展，又都紧紧抓住当时影响经济社会发展的主要矛盾和问题，在体制机制方面进行重点突破。与6次集中的政府机构改革相衔接，还适时对影响经济社会发展的新矛盾、新问题背后的体制机制进行了调整，使政府机构改革成为一个集中改革与专项改革、整体改革与局部改革、中央政府改革与地方政府改革、综合改革与行业改革有机衔接的链条。这个链条和经济社会发展的过程紧紧相扣，推动着中国经济社会不断取得新的成就。
　　始终把行政管理体制改革贯穿于全面改革和各项具体改革之中，使行政管理体制改革既作为各项改革的重要内容，又为各项改革提供有力保障。党和国家在领导和组织改革中，既抓总体的改革，又抓某一行业或某一系统的改革，并且把这些改革有机地衔接在一起。改革开放以来进行的农村改革、投融资体制改革、金融体制改革、财政体制改革、国有企业改革和文化、教育、卫生、科技、司法等各项改革，都包含职能划转、机构调整、编制核定等方面的内容。这些内容是改革的组成部分，同时又属于行政管理体制改革的范畴。每一项改革都有行政管理体制改革相伴随，行政管理体制改革贯穿于整个改革和各方面改革的全过程，这就是行政管理体制改革30年来的运行轨迹。
　　始终抓住经济社会发展中出现的问题，适时启动和实施一些专项改革，及时消除体制性障碍，从而为经济社会发展打通道路。经济社会发展中出现的矛盾和问题，背后都有深层次的体制机制原因。解决这些问题，除了采取法律的、经济的、行政的手段外，必须及时通过行政管理体制改革予以消除。通过行政管理体制改革消除体制机制障碍，有的要靠集中的改革进行，而大量的问题要靠及时发现、及时予以解决的方式进行。这种行业的、专项的或单项的行政管理体制改革作为集中的行政管理体制改革的延续和补充，一直没有停止。比如乡镇机构改革。改革开放以来虽然乡镇机构改革一直随着政府机构改革同步进行，但由于乡镇工作不同于县级以上政府的工作，国务院从2003年开始部署乡镇综合改革试点，2008年全国试点乡镇超过60%。在此基础上，国务院决定全面展开乡镇机构改革，到2012年全部完成。再比如事业单位改革。事业单位改革作为行政管理体制改革的组成部分，改革开放以来一直在进行。党的十六大和十六大以来的历次全会和政府工作报告中都强调要继续深化事业单位分类改革。各地按照中央精神，有的进行事业单位改革试点，有的实施一个系统或一个地区的事业单位改革。去年，国务院决定在5个省、市进行事业单位改革全面试点。还比如，政府“窗口”建设。我们把直接面向基层和群众的政府部门称为“窗口”，它们的工作很重要，关系着政府公共服务职能的履行。为了使这些“窗口”方便群众办事，各地不断进行大胆探索和创新：有的建立“政务大厅”，把“窗口”部门集中起来办事；有的开通绿色通道，实行“一条龙”服务；有的设立“市长热线”，建立干部“接待日”制度；有的采取政府网站、信息公开等形式推行政务公开。
　　通过不断深化的行政管理体制改革，有效地改善了政府管理，理顺了社会各方面的关系，促进了社会的和谐稳定，推动了政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的科学协调发展；通过不断深化行政管理体制改革，政府职能不断转变，机构设置日趋合理，工作责任更加明确，工作作风日益改进，工作效率不断提高，政府的各项工作更加适应经济社会发展需要和人民群众的要求，从而不断推进着服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的建设；通过不断深化行政管理体制改革，调整了中央和地方政府、地方各层级政府之间的职责关系、运转形式，使中央的事权和地方的事权在实践中愈加明确清晰，从而充分调动了各级政府从实际出发领导和组织经济社会发展的主动性和创造性；通过不断深化行政管理体制改革，党和国家分别组织实施的农业农村改革、国有企业改革、教育科技文化卫生改革、司法改革等，从体制上得到了有力地配合和保障，从而能够顺利进行并不断取得实效；通过不断深化行政管理体制改革，逐步实现了政企、政资、政事、政府与市场中介组织的分开，使政府、企业、事业和社会组织按照其各自功能和内在规律运作有了切实的制度保证。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二

　　胡锦涛总书记在建国60周年庆祝大会上指出，我们将坚定不移坚持中国特色社会主义道路，继续解放思想，坚持改革开放，推动科学发展，促进社会和谐，推动全面建设小康社会进程，不断开创中国特色社会主义事业新局面，谱写人民美好生活新篇章。落实这些要求，实现这些目标，根本在发展，关键在改革。继续推进改革开放和现代化建设，实现全面建设小康社会的奋斗目标，需要在现有基础上把行政管理体制改革不断引向深入。
　　继续深化行政管理体制改革，是贯彻落实科学发展观的必然要求。改革与发展是解决当代中国各种问题的唯一抉择。只有坚定不移地深化改革，才能推动建立充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制。通过行政管理体制改革，我们能够更好地从体制机制上保证经济社会全面协调可持续发展，能够更好地统筹兼顾各方面的重大利益关系和调动各方面的积极性，能够更好地把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为政府工作的出发点和落脚点，使人民群众共享改革发展的成果。推动科学发展，深化行政管理体制改革必不可少。
　　继续深化行政管理体制改革，是发展社会主义市场经济的必然要求。社会主义市场经济发展中出现的新问题、新矛盾，最终要通过改革加以解决，改革是强国之路、除弊之本。只有不断地推进行政管理体制改革，才能加快形成有利于科学发展的宏观调控体系、有利于建设创新型国家的科技创新体系以及有利于城乡经济社会发展一体化的新格局，才能为市场经济又好又快发展提供体制保证。完善和发展社会主义市场经济，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，离不开行政管理体制改革的深化。
　　继续深化行政管理体制改革，是发展社会主义民主政治的必然要求。行政管理体制是政治体制的重要组成部分，对坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等起着重要的保证和促进作用。只有通过深化行政管理体制改革，才能更好地保证党总揽全局、协调各方，实现科学领导、有效管理，使党的执政方式更加适应现代化建设需要；才能推动政府依法行政，健全社会主义民主，加强社会主义法治，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化；才能更好地保证人民当家作主，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。
　　继续深化行政管理体制改革，是建设人民满意的政府的必然要求。我们党和政府始终坚持立党为公、执政为民，全心全意为人民服务，始终坚持“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，不断提高科学执政、民主执政、依法执政的能力和水平，保证把人民赋予的权力真正用来为人民服务，建设服务型政府。建设服务型政府，需要不断地改进和优化政府的组织结构、运转机制、管理方式，使政府更加适应改革开放和社会主义现代化建设的需要。一个强有力的服务型政府，是保证国家各项工作顺利开展的最重要的条件。
　　正是基于改革开放和现代化建设的以上需要，我们必须不断地把行政管理体制改革进行下去。改革开放和社会主义现代化建设的历程有多长，行政管理体制改革的过程就有多长。这是我们党和政府对历史经验的总结，也是对未来改革发展的重要思想指导。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　 三

　　党的十七届二中全会提出，行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，贯穿中国改革开放和社会主义现代化建设的全过程，并确定到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总体目标。实现这一目标，必须坚持以人为本、执政为民，把维护人民群众的根本利益作为改革的出发点和落脚点；必须坚持与完善社会主义市场经济体制相适应，与建设社会主义民主政治和法治国家相协调；必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进，正确处理继承与创新、立足国情与借鉴国外经验的关系；必须坚持发挥中央和地方两个积极性，在中央的统一领导下，鼓励地方结合实际改革创新；必须坚持积极稳妥、循序渐进，做到长远目标与阶段性目标相结合、全面推进与重点突破相结合，处理好改革发展稳定的关系。为实现到2020年建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总体目标，需要有计划、有步骤地把行政管理体制改革深入下去。
　　切实巩固国务院和地方政府机构改革成果。国务院机构改革和省级政府机构改革已基本完成，市县政府机构改革正在进行。这次改革最显著的特点是紧紧抓住了转变政府职能这个核心。改革中，把不该由政府管理的事项从政府职能中剔除；对该由政府管理的事项，明确了内容，规范了范围，提出了要求，强化了责任；把该由下级政府承担的管理事项，全部下放给下级政府，并明确了中央政府与地方政府、地方不同层级政府之间的事权划分和履行职责的重点。当前最重要的，就是要把这次改革成果巩固好，重点是全面准确地履行这次改革中根据新形势、新任务明确的政府各部门的职责。要转变方式，用新方式履行职责；减少审批，用新措施履行职责；加强协调，用新机制履行职责；强化责任，用新要求履行职责。
　　继续转变政府职能。政府职能转变是深化行政管理体制改革的关键，是一个渐进和不断深化的过程。政府职能要实现向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。首先，需要继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项不断转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。其次，要全面正确履行政府职能，更多地运用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段调节经济活动；严格市场监管，推进公平准入，规范市场执法，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管；加强社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，维护社会稳定；更加注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。其三，要进一步明确中央政府与地方政府转变职能的重点，中央政府各部门要加强经济社会事务的宏观管理，进一步减少和下放具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上，地方政府要加强对本地区经济社会事务的统筹协调，做好面向基层和群众的服务与管理，维护市场秩序和社会安定。其四，还要进一步理顺政府各部门的职责关系，坚持“一件事情原则上由一个部门负责”，确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任，避免职能交叉重叠、政出多门、权责脱节、推诿扯皮等问题。
　　不断推进政府机构改革。进一步优化政府组织结构，科学合理地构建由综合管理部门、执行机构以及监督机构相结合的政府机构总体框架，这是政府机构改革的重点。政府宏观调控部门主要做好发展规划、财税政策、货币政策的统筹协调，行业管理部门主要制定和实施产业政策、行业规划、国家标准，市场监管部门主要整合执法监管力量，解决多头执法、重复执法问题。探索实行职能有机统一的大部门体制，是政府机构改革中需要大胆积极创新的问题。按照社会主义市场经济条件下政府管理经济社会事务要素设置部门，把政府相同或者相近的职能加以整合，归入一个部门为主管理，其他部门协调配合，或者把职能相同或者相近的机构并为一个较大的部门，这有利于优化政府组织结构，提高政府工作效率。推进地方政府机构改革，明确地方政府可以在中央确定的机构限额内，需要统一设置的机构上下对口，其他机构因地制宜设置。乡镇机构改革要注重转化乡镇政府职能，精干机构设置，整合事业站所，进一步加强基层政权建设。政府机构改革中，要严格机构编制管理，创新编制管理方式方法，建立科学化、规范化和法制化的管理机制。
　　从总体上推进事业单位分类改革。事业单位是政府履行公共服务职能、发展各类社会事业的主要承担者，是我国特有的社会组织。在改革开放以来不断推进的事业单位改革的基础上对事业单位改革进行总体谋划、整体部署、梯次推进，是社会事业发展的客观需要，是解决事业单位自身存在的矛盾和问题的内在需要，也是建立和谐社会、实现小康目标的长远需要。事业单位改革的目的和出发点是促进公益事业更好更快地发展。事业单位改革的主要形式是分类推进，主要承担行政职能的事业单位，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的事业单位，逐步转为企业；主要从事公益服务的事业单位，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管。创新事业单位管理体制和运行机制，坚持管办分离，建立和完善法人治理结构，加强事业单位机构编制管理。完善事业单位人事管理和收入分配制度，推动事业单位养老保险制度改革，实行相关的财税体制和配套政策。积极支持社会力量举办公益事业，建立政府主导、社会力量广泛参与的公益事业发展格局，积极支持社会力量举办公益事业，构建中国特色公益服务体系。
　　加强依法行政和制度建设。按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的原则，全面推进依法行政，加快建设法治政府。规范政府立法行为，提高立法质量。规范行政执法，严格按照法定权限和程序履行职责，建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制。健全行政复议制度，加强行政应诉，完善行政补偿和行政赔偿机制。健全科学民主决策制度，合理界定政府及其部门的决策权限，完善科学民主决策机制。健全重大事项调查研究与集体决策、专家咨询、社会公示与听证、决策评估等制度，不断提高政府决策水平。完善行政监督和政务公开制度，确保权力在阳光下运行，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究，切实增强政府执行力和公信力。强化对公务员的教育、管理和监督，加强政风建设和廉政建设，严格执行党风廉政建设责任制，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，努力建设一支善于治国理政的高素质公务员队伍。
　　(本文是作者在2009公共管理国际会议上的主旨发言，有删节。)
　　(作者系中国行政管理学会会长，北京 100017)