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改革开放以来我国六次集中的行政管理体制改革的回顾与思考
本刊特稿
王 澜 明
发布时间：2009-10-1 发布人：本站 源自：
改革开放以来，我国先后进行了六次集中的行政管理体制改革。回顾这六次改革的历程并在此基础上对今后的改革做些思考，对于进一步坚定改革信心、坚持正确的改革方向、把握并运用好改革规律、推动改革的不断深入都是十分必要的。
一
改革开放以来进行的六次集中的行政管理体制改革分别实施于1982、1988、1993、1998、2003和2008年。这六次改革，紧紧围绕党和国家在当时阶段的工作大局，抓住影响经济社会发展的突出矛盾和问题，适时对体制机制进行变革和调整，从而使行政管理体制不断适应并推动经济社会的快速、持续、健康发展。
1982年改革。1978年12月召开的党的十一届三中全会，把全党工作的重点转移到以经济建设为中心。这时，政府机构与工作重点转移不相适应的问题相当突出，主要表现在机构和人员过多，领导干部“四化”程度不高，部门职责不清、运转不灵、工作效率低下。邓小平同志1980年8月批评这种状况“都已达到令人无法容忍的地步”。1982年1月，中央政治局召开会议讨论中央机构精简问题。邓小平同志在会上指出，精简机构是一场革命，是对体制的革命。随后召开的五届全国人大常委会第22次会议审议通过了《关于国务院机构改革的决议》，改革开放后的第一次行政管理体制改革拉开序幕。这次国务院机构改革的重点是：适应工作重点转移，提高政府工作效率。首先，减少副总理人数，设置了国务委员职位，由总理、副总理、国务委员和秘书长组成国务院常务会议。其次，精简调整机构，将98个部、委、直属机构和办事机构裁减、合并为52个，同时撤销了大量临时性机构。改革中，重组了国家经济委员会；进一步加强了国家计委的工作；成立了国家经济体制改革委员会，负责经济体制改革的总体研究和设计。其三，精干领导班子，紧缩编制。按照干部“四化”方针，减少部分副职，推进新老干部更替。国务院各部门机关工作人员由49万多人核减为32万人。其四，废除实际存在的领导干部职务终身制，实行干部离退休制度。国务院部门机构改革完成后，进行了地方政府机构改革，重点是调整和加强各级领导核心，精简庞大臃肿的机构，选拔大批优秀中青年干部，轮训在职干部，克服官僚主义，提高工作效能。同时，积极试行地、市合并，实行市管县体制；改变农村人民公社“政社合一”体制，设立乡政府；实行老干部离退休制度等。
1988年改革。1982年改革形成的新的行政管理体制运行5年后，1987年10月召开的党的十三大提出了政府机构改革新的任务。1988年，中央政治局讨论通过了《关于党中央、国务院机构改革方案的报告》。同年3月，七届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》，明确提出改革的任务是进一步转变职能，理顺关系，精简机构和人员，提高行政效率，逐步建立符合现代化管理要求的具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体制。这次改革首次提出必须抓住转变职能这个关键，紧密地与经济体制改革相结合；按照经济体制改革和政企分开的要求，合并裁减专业管理部门和综合部门内设专业机构；从机构设置的科学性和整体性出发，适当加强决策咨询和调节、监督、审计、信息部门，转变综合部门的工作方式，提高政府对宏观经济活动的调控能力；贯彻精简、统一、效能原则，清理整顿行政性公司，撤销因人设事的机构，裁减人浮于事的部门和人员；为了巩固机构改革的成果，并使行政管理走上法制化道路，提出用法律手段控制机构设置和人员编制。改革中，撤销或整合涉及的国务院机构包括计委、经委、机械委、电子部、航天部、航空部、石油部、煤炭部、水电部、核工业部、城建部、劳动人事部等12个部委。改革后，设置国务院部委41个，直属机构19个；将一部分业务比较接近的直属机构划归有关部委归口管理，称之为部委归口管理的国家局，共设置15个；设置办事机构7个、非常设机构44个。由于1982年国务院机构改革实行“定编不定员”政策，造成大量人员超编，这次改革主要不是减少编制，而是分流1982年改革遗留下来的机关超编人员。通过职能调整和人员划转，国务院各部门在原实有5万余人的基础上，减少了1万余人。改革中第一次实行定职能、定机构、定编制的“三定”工作。此后，经国务院批准，1989年确定了河北和哈尔滨、武汉、青岛、深圳等地市作为省和计划单列市机构改革的试点；卓资、藁城、原平、邛崃、滑县、华容、上虞、定西、宝安9县作为县级机构改革的试点。以后又确定在湖北、陕西、内蒙古进行省（自治区）各级地方政府机构改革试点。
1993年改革。1992年10月召开的党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标，要求建立适应社会主义市场经济需要的组织机构。围绕这一目标，1993年3月十四届二中全会讨论通过了机构改革方案。这是第一次在中央全会上讨论通过机构改革方案。随后，八届人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》。改革的主要内容：一是转变职能，坚持政企分开。要求把属于企业的权力下放给企业，把应该由企业解决的问题交由企业自己去解决，减少具体审批事务和对企业的直接管理，做到宏观管好，微观放开。要求国家计委、财政部、人民银行以及新组建的国家经贸委等综合经济部门，把工作重点真正转到搞好宏观管理上来，集中精力搞好国民经济发展战略、发展规划和经济总量平衡，制定产业政策，培育与发展市场，有效调控社会经济活动。明确专业经济部门的职能主要是规划、协调、服务和监督，大力转变职能，简政放权，推动企业进入市场。二是理顺关系。要求理顺国务院部门之间、尤其是综合经济部门之间以及综合经济部门与专业经济部门之间的关系，合理划分职责权限，避免交叉重复。理顺中央与地方关系，合理划分管理权限，充分发挥中央与地方两个积极性，使地方在中央方针政策的指导下因地制宜地发展本地区经济和各项社会事业。三是精简机构编制。对专业经济部门，一类改为经济实体，不再承担政府行政管理职能；一类改为行业总会，作为国务院的直属事业单位，保留行业管理职能；还有一类是保留或新设的行政部门，这些部门的机构也要精干。对国务院直属机构、办事机构，除保留的外，一部分改为部委管理的国家局，一部分并入部委，成为部委内设的职能司局。经过改革，国务院设置组成部门41个（含国务院办公厅），直属机构13个，办事机构5个，共59个工作部门，另设置非常设机构26个。四是规范机构类别。明确原由部委归口管理的15个国家局不再作为国务院直属机构，而是部委管理的国家局，作为一个机构类别，并进一步规范了国家局与主管部委的关系。从1993年开始，地方政府机构改革在全国展开。地方政府机构改革以转变政府职能为关键，加强宏观管理职能，弱化微观管理职能；坚持政企分开，切实落实企业的经营自主权，促进企业经营机制的转换；较大幅度地精简了机构和人员，特别是大幅度精简专业经济管理部门。改革中，对全国地方政府的机构编制进行了核定。一方面依据各地经济发展水平、人口、面积等情况，将全国的市、县、乡镇划分为不同类别，重新核定编制数；另一方面对地方党政机构设置作了具体规定，规定了必设机构和机构限额。
1998年改革。这是改革开放以来机构变动最大、人员精简最多、改革力度最大的一次机构改革。随着经济体制改革不断深入，市场配置资源的基础性作用日益增强。1997年9月召开的党的十五大，再次提出了进行机构改革的要求。十五届二中全会审议通过的《国务院机构改革方案》认为，过去虽然进行过多次机构改革，取得了一定进展，但由于历史条件限制和宏观环境制约，很多问题未能得到根本性的解决，机构设置同社会主义市场经济发展需要之间的矛盾日益突出，改革势在必行，不改革没有出路。九届全国人大一次会议审议批准了《国务院机构改革方案》，提出建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。改革的主要内容：一是转变职能。明确政府宏观调控部门的主要职能是保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，优化经济结构，实现经济持续快速健康发展；专业经济管理部门的主要职能是制定行业规划和政策，进行行业管理，引导本行业产品结构的调整，维护行业平等竞争秩序。二是调整部门分工。按照权责一致的原则，在部门之间划转了100多项职能，相同或相近的职能尽可能交由一个部门承担，过去长期存在而没有解决的职能交叉、多头管理、政出多门、权责不清等问题有了很大改进。三是精简机构编制。主要是大力精简工业经济部门，将煤炭、冶金、机械等9个工业部先改成国家经贸委管理的国家局，2000年底全部撤销。同时将电子部与邮电部合并组成信息产业部，将广播电影电视部改组为广播电影电视总局、国家体委改组为国家体育总局，列为国务院直属机构。经过改革，国务院组成部门设置29个，直属机构设置17个，办事机构设置5个，加上国务院办公厅，共计52个。此外，还设有部委管理的国家局19个。与此同时，对各部门的内设机构和人员编制都作了较大幅度的调整和精简。1999年以后，省级党委和政府的机构改革分别展开；2000年底，市县乡机构改革开始启动。
2003年改革。随着改革开放和社会主义现代化建设事业的不断推进，行政管理体制又出现了一些与新形势不相适应的突出矛盾和问题，需要通过改革加以解决。2002年11月召开的党的十六大提出了深化行政管理体制改革的任务，2003年2月召开的党的十六届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，随后十届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》。这次改革重在解决行政管理体制中存在的一些突出矛盾和问题，为促进改革开放和现代化建设提供组织保障。改革的主要内容：一是深化国有资产管理体制改革，将国家经贸委指导国有企业改革和管理的职能、中央企业工委的职能以及财政部有关国有资产管理的部分职能等整合起来，设立了国务院国有资产监督管理委员会，作为国务院直属特设机构，由国务院授权代表国家履行出资人职责。二是完善宏观调控体系。将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，将国务院体改办的职能和国家经贸委的部分职能并入发展和改革委。三是健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会，负责拟订有关银行业监管的政策法规，负责市场准入和运行监督，依法查处违法违规行为等。四是继续推进流通管理体制改革，组建商务部，主管国内外贸易和国际经济合作等。五是加强食品安全和安全生产监管体制建设，在国家药品监督管理局的基础上，组建国家食品药品监督管理局，作为国务院直属机构，将原国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。六是为加强人口发展战略研究，推动人口与计划生育工作的综合协调，将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会。这次改革继续强调要进一步转变政府职能，要求按照政企分开原则，结合国有资产管理体制改革，政府部门不再承担直接管理国有企业的职能；按照权责一致原则，进一步理顺部门职责关系，根据责任赋予相应的权力；继续推进行政审批制度改革，明确审批范围，减少审批事项，规范审批行为；规范中央和地方的职能权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系；探索完善综合行政执法工作，加强行政执法队伍组织建设；按照发挥行业自律机制作用和完善社会自我管理的要求，规范和发展行业协会、咨询组织、鉴定机构等社会中介组织和专业服务组织；按照依法行政的要求，进一步改进政府管理方式，规范行政行为，推进电子政务，提高行政效率。国务院机构改革完成后，进行了地方政府机构改革。地方政府机构改革的特点，一是对口设置省级国有资产管理机构。二是有关机构调整和职能整合不强调上下对口。除国有资产管理机构的设置外，一些地区从本地实际出发，因地制宜对其他有关机构进行调整和职能的整合。三是严格控制机构和编制，做到机构、编制、领导职数“三个不突破”。
2008年改革。经过30年改革开放和快速发展，我国已进入全面建设小康社会新的发展阶段。面对新形势新任务，2007年10月召开的党的十七大明确提出了要加快推进行政管理体制改革、抓紧制定行政管理体制改革总体方案的要求。2008年2月召开的党的十七届二中全会讨论通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》。十一届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》明确提出：这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。改革的主要内容：一是合理配置国家发改委、财政部、中国人民银行等宏观调控部门职能，建立健全协调配合机制，形成科学权威高效的宏观调控体系。二是设立高层次的议事协调机构国家能源委员会，负责研究拟订国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题。同时，为加强能源行业管理，组建国家能源局，负责拟订并组织实施能源行业规划、产业政策和标准，发展新能源，促进能源节约等。国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。三是组建工业和信息化部，负责拟订并组织实施工业行业规划、产业政策和标准，监测工业行业日常运行，推动重大技术装备发展和自主创新，管理通信业，指导推进信息化建设，协调维护国家信息安全等，同时组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。四是组建交通运输部，承担涉及综合运输体系的规划协调工作，促进各种运输方式相互衔接等。同时，组建国家民用航空局，由交通运输部管理。国家邮政局改由交通运输部管理。五是组建人力资源和社会保障部，将人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入该部。同时组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。六是组建环境保护部，拟订并组织实施环境保护规划、政策和标准，协调解决重大环境问题等。七是组建住房和城乡建设部，加快建立住房保障体系，加强城乡建设统筹。八是国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。理顺食品药品监管体制。经过改革，除国务院办公厅外，国务院组成部门27个，直属特设机构1个，直属机构16个，办事机构4个，直属事业单位14个。这次国务院机构改革是在以往改革基础上的继续和深化，突出了三个重点：一是加强和改善宏观调控，促进科学发展；二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务；三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相同或相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系。这次改革从促进经济社会又好又快发展的需要出发，着眼于解决一些长期存在的突出矛盾和问题，在转变职能、理顺关系、明确和强化责任等方面迈出了重要步伐，取得明显成效，为今后的改革奠定了坚实基础。国务院机构改革完成阶段性任务后，中央印发了《关于地方政府机构改革的意见》，明确地方政府机构改革的主要任务是，着力转变政府职能，理顺职责关系，明确和强化责任，调整优化组织结构，规范机构设置，完善管理体制，严格控制机构编制。中央要求，深化地方政府机构改革要把维护人民群众的根本利益作为改革的出发点和落脚点，着力解决制约地方经济社会发展的突出矛盾，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，建设人民满意的政府。按照中央部署，地方政府机构改革正在有序推进。
二
行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，是发展社会主义市场经济和建设社会主义民主政治的必然要求。改革开放以来集中进行的六次行政管理体制改革，尽管每次改革的内容、重点不尽相同，但在改革的组织实施上，始终坚持党的领导，高层做出决策，自上而下逐步推开，探索出了行之有效的改革做法，从而保证了改革取得预期成果。六次改革的共同做法有：
1．由党和国家最高领导层决策。改革开放以来六次集中的行政管理体制改革都是在党的领导下进行的，改革的目标、任务和各项措施都是按照党中央、国务院关于经济社会发展的重大决策和战略部署确定的，并充分保证和发挥党和政府在改革发展稳定中的主导作用。1982年改革方案分别由中央政治局会议和五届全国人大常委会审议通过。当年12月，党中央、国务院在《关于省、市、自治区党政机关机构改革若干问题的通知》中指出：随着经济体制的改革，经济管理部门必须大力简化和紧缩，经济综合协调部门、统计监督部门、立法执法部门必须大力加强和完善，逐步做到政企分开，主要依靠经济组织和经济办法来管经济。1987年党的十三大强调，经济体制改革的目标是逐步建立起有计划的商品经济新体制，要按照经济体制改革和政企分开的要求，合并裁减专业管理部门和综合部门内部的专业机构，使政府对企业由直接管理转变到间接管理为主。1988年机构改革方案体现了这一要求，明确提出，这次改革的总要求是转变职能，下放权力，调整内部结构，精简人员。转变职能是要按政企分开的原则，把直接管理企业的职能转移出去，把直接管钱管物的职能放下去，把决策、咨询、调节、监督和信息等职能加强起来，使政府对企业由直接管理为主逐步转到间接管理为主。同时，把原来行政机关的部分职能转移到各种协会去承担。改革方案先后经中央政治局会议讨论和七届全国人大一次会议审议通过。随着对行政管理体制改革重要性的深入认识，此后的四次改革都是由党的全国代表大会提出改革要求，中央全会作出统一部署，全国人民代表大会通过方案后组织实施。1992年，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，指出加快政府职能转变，根本的途径是政企分开。十四届二中全会通过的《关于党政机构改革的方案》，把转变职能作为机构改革的重点。这是第一次在中央全会上讨论通过机构改革方案。随后，八届人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》，分别对综合经济部门、专业经济部门、社会管理部门、直属机构、办事机构和非常设机构提出了改革要求。1997年，党的十五大对当时改革的社会背景作了全面阐述，认为机构设置同社会主义市场经济发展需要之间的矛盾日益突出，此后《国务院机构改革方案》分别经十五届二中全会审议通过，九届全国人大一次会议审议批准。2003年改革，由党的十六大提出了深化行政管理体制改革的任务，十六届二中全会审议通过《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，十届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》。2008年改革，根据党的十七大关于加快推进行政管理体制改革，抓紧制定行政管理体制改革总体方案的要求，十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，全面系统地提出深化行政管理体制改革的指导思想、基本原则、总体目标和主要任务，对改革作出全面规划和部署。按照这个《意见》的精神，制定了《国务院机构改革方案》，由十一届全国人大一次会议审议批准。正是由于始终坚持党的领导，才保证了改革的正确政治方向，保证了行政管理体制改革始终与经济体制改革及其他各方面的改革相协调，保证了改革积极稳妥有效的进行。
2．改革基本上自上而下推动。按照宪法规定，我国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，每次行政管理体制改革都涉及到中央、省、市、县、乡等各级政府，必须统筹规划，加强统一领导，有计划、有步骤地进行。六次改革，都是在党中央、国务院的统一领导下，首先从中央政府机构改革开始，待中央政府机构改革完成或即将完成时再统一部署并实施地方政府机构改革。1982年《关于国务院机构改革的决定》通过后，首先进行了国务院机构改革。同年11月，中央决定成立省、市、自治区机构改革指导小组，在中央领导下负责指导各省、市、自治区一级机构改革。1983年上半年，省、市、自治区和各地、市机构改革陆续展开，下半年县以下机构改革开始进行，1984年春全部完成。1988年国务院机构改革完成后，1989年国务院先批准1个省和4个计划单列市进行机构改革试点，又批准9县作为县级机构改革的试点。之后，又确定了在3省区进行地方政府机构改革试点，为改革探索和积累经验。1993年国务院机构改革完成后，以转变政府职能、精简机构和人员为主要内容的地方政府机构改革在全国展开。1998年国务院机构改革完成后，中央于1999年发布了《关于地方政府机构改革的意见》，要求省级党委与省级政府同步进行机构改革，重点是理顺职能关系、调整规范工作机构设置、精简部门内设机构与人员编制。2000年，中办、国办印发了《关于市县乡人员编制精简的意见》。各级地方政府按照中央确定的方针和进度，结合各地实际进行了相应的改革。2003年国务院机构改革后，地方政府在中央的统一部署下，结合本地实际，深化国有资产管理体制改革，设立省、市（地）两级政府国有资产管理机构。2008年国务院机构改革完成阶段性任务后，中央下发《关于地方政府机构改革的意见》，明确了地方政府机构改革的主要任务和要求。2008年底，省级政府机构改革基本结束；从2009年开始，市县机构改革陆续展开。这种自上而下地推动改革，使改革有统一思想的指导，有统一部署的安排，又坚持从实际出发，立足国情和地方实际，充分发挥中央和地方两个积极性，上下联动，有序推进，确保改革不断取得阶段性成果。
3．区别情况进行分类指导。根据我国中央和地方事权的划分，不同层级的权责范围、管理幅度有所不同，上层机构设置数量相对较多，下层则逐级减少。横向上看，不同地区之间情况差别也很大，发展很不平衡。鉴于此，在改革的组织上，注意从各地各层级政府所承担的任务和实际出发，不搞一刀切，不搞上下对口。国务院是我国最高国家行政机关，国防、外交等机构设置是中央政府所独有的。省、自治区、直辖市政府管辖地、市、县、乡，具有比较全面的经济社会事务管理职能，并且以宏观管理为主，机构设置可与国务院机构大致对应。市一级政府管理具有一定宏观性，但更多的是面对市民与企业，机构设置应体现城市管理的特点。县一级政府是直接面对农村和基层、功能比较完整的一级政权组织，机构设置要有利于对农业和农村工作的领导，有利于方便基层办事，为群众服务。乡（镇）是我国基层政权组织，机构设置尽可能综合，人员配备应更为精干。六次改革都坚持从各地实际情况出发，区别对待，允许各地在改革方向、改革原则和改革方针总体一致的前提下，在改革步聚、途径和方法上因地制宜。1988年的改革中，国务院批准了16个城市进行机构改革试点，提出试点城市和各省、自治区、市改革后的机构设置可不按国务院改革方案搞上下对口。在1993年的地方机构改革中，中央规定了县级以上各级人民政府必须设立的机构，对其他机构的设立则由各级自行确定。这样做，既有利于地方各级政府在履行其基本职能方面确保必设的机构，以利于上下对口、工作衔接和政令畅通，也有利于地方在机构设置上充分考虑本地经济社会发展的需要，还从宏观上控制了机构膨胀，实现了机构精简。1999年的地方政府机构改革，没有像1993年那样具体规定必设机构，但对需要加强的部门和需要调整、不再保留的部门都提出了具体要求。2003年国务院机构改革，明确提出设立省、市（地）两级政府国有资产管理机构，其他的机构设置不搞一刀切，也不要求完全上下对口。参照国务院机构改革的做法，各省、自治区、直辖市从实际出发，因地制宜地推进机构调整和职能整合，有的上下对应，有的不完全对应。2008年国务院机构改革后，中央根据行政管理体制改革的总体部署，通过了《关于地方政府机构改革的意见》，继续明确了各级政府的机构限额。在不突破限额的前提下，地方政府可从实际出发，因地制宜设置机构，不搞“一刀切”。此外，在这六次改革中，国务院还明确规定在乡镇机构改革、事业单位改革中都要坚持分类指导，充分发挥地方和行业的自主性。这种根据分类情况确定各级机关的机构设置的做法，体现了统一性与差异性、原则性与灵活性的有机结合，有利于各地从实际出发，选择其适合的机构设置模式，对我国今后的行政管理体制改革具有积极的借鉴意义。
4．把“三定”作为落实改革方案的中心环节。“三定”是部门主要职责、内设机构和人员编制规定的简称。部门的《“三定”规定》是具有法律效力的规范性文件，是部门履行职能的重要依据。制定和完善部门“三定”规定是组织实施机构改革方案的重要内容和中心环节，也是巩固改革成果的必然要求。制定部门“三定”规定，也为明确各部门的职能和对职能的履行进行监督和评估，逐步实现政府职能法定化奠定了基础。中央关于深化行政管理体制和机构改革的原则要求，要具体地体现到各部门“三定”规定中，机构改革方案的任务与要求都要通过制定部门“三定”规定来细化和落实。除1982年改革外，以后的改革都把“三定”作为改革实施的中心环节。1988年机构改革第一次实行定职能、定机构、定编制的“三定”工作。在3个月内，国务院51个部委、直属机构、办事机构和19个部委管理的国家局的“三定”方案先后审议批准，陆续由国务院办公厅下达。1998年的国务院机构改革，将“三定”方案改为“三定”规定，效力进一步增强。2003年，十届全国人大一次会议审议通过国务院机构改革方案后，按照科学规范部门职能、合理设置机构和优化人员结构的要求，抓紧新成立部门的“三定”工作，并对其他部门的“三定”规定进行完善，进一步理顺部门职能分工。在2008年国务院机构改革中，通过国务院61个部门“三定”规定，着力解决了政府运转中的突出矛盾和问题，在转变职能、理顺关系、明确和强化责任、严格控制机构编制方面取得明显成效。“三定”中加强了宏观调控、能源管理、环境保护以及教育、人口计生、食品安全、住房、社会保障、文化、卫生、安全生产等涉及群众切身利益、关系国计民生的社会管理和公共服务职责；把不该国务院部门管理的事项，有的取消，有的下放，有的转移，61个部门共取消职能70余项；进一步理顺部门职责关系，解决部门职责交叉、推诿扯皮等问题，坚持一件事情原则上由一个部门负责，集中解决和理顺了一些领域的职责交叉和关系不顺问题。针对在政府运行中存在的权责脱节、重权轻责问题，在合理界定政府部门职能的同时，“三定”中明确和强化了部门260余项责任，做到权力与责任对等。
5．制定相关的配套政策措施。行政管理体制改革是一项系统工程，涉及方方面面的利益调整，其中人员的分流安置是突出难点。为了使改革顺利推进，六次改革都出台了相关的配套政策，制定了切实可行的措施。1982年改革中，废除了实际上存在的领导干部职务终身制，出台实行了干部离退休制度的配套政策，分流人员大多充实到企业、事业单位和社会团体；选拔了一批具有专业知识与管理能力的干部到企业和企业集团工作；选送了一批青年干部进行专业培训。1988年改革中，对精简的人员，有的充实到财税、金融、物价、审计、监察、统计、工商行政管理等部门，有的充实到公、检、法、司等部门，较多的人员充实到公司、协会以及信息、咨询、科研等企业、事业单位和社会团体。1993年改革，同干部人事制度和工资制度改革相结合配套推进，实行公务员制度和工资制度改革，把人员精简同提高工作效率和发展社会生产力结合起来，既改善机关人员结构，提高人员素质，又使大批人才转移到能够充分发挥作用的工作岗位。1998年改革，将机关人员编制精减一半，人员分流的基本办法是带职分流、定向培训、加强企业、优化结构。紧接着开始的市县乡机构改革中，中央财政拿出100亿元，用于妥善安排改革中的分流人员。在2003年改革中，明确提出了要研究制定相关的配套政策，做好机构变动部门和单位的干部人事、离退休干部以及资产处置等工作。长期以来，机关所属事业单位直接附属于行政机关，承担着不少行政管理职能。在进行政府机构改革的同时，也对事业单位进行了相应的改革。1985年3月，进行了科技体制改革，促进研究机构、设计机构、高等学校与企业之间的协作和联合，从事技术开发的研究机构有的逐步发展成为经济实体，有的在联合的基础上并入企业，有的自我发展为科研生产型的企业。同年4月，卫生事业单位开始进行以扩大卫生机构自主权为主要内容的改革。5月，中央下发了《关于教育体制改革的决定》，转发了文化部《关于艺术表演团体改革的意见》，分别对教育事业单位和文化事业单位改革作了部署。1993年，党中央印发的《关于党政机构改革的方案》和《关于党政机构改革方案的实施意见》明确提出，事业单位改革的方向是实行政事分开，推进事业单位的社会化。1996年，中办、国办印发了《中央机构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见》。2002年召开的党的十六大强调，按照政事分开的原则，改革事业单位管理体制。2005年12月，中共中央、国务院下发了《关于深化文化体制改革的若干意见》，对文化事业单位改革做出了全面部署。2007年，党的十七大提出加快推进事业单位分类改革。2008年2月，党的十七届二中全会提出按照政事分开、事企分开、管办分离的原则，对现有事业单位分类进行改革。这些改革配套政策的出台，实现了改革力度与社会承受度的有机统一，确保了改革的稳步推进。另外，政府组织机构和编制管理的法制化进程也有力地巩固了机构改革的成果。1997年8月《国务院行政机构设置和编制管理条例》出台，着重从程序方面对机构编制管理作出法律规定。1998年9月《事业单位登记管理暂行条例》发布，明确了事业单位登记管理的原则、内容、程序和机关。2007年《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》公布，填补了地方机构编制管理工作的法制空白。为顺利推进改革，每次机构改革前中央都专门下发通知，严肃机构编制管理纪律。2002年和2007年中央先后下发加强机构编制管理工作的通知，重申有关要求。各项改革政策的配套，形成了推进改革的合力，确保改革积极稳妥地向前推进，不断取得新的成效。
三
六次集中的行政管理体制改革，每次改革既是对上一次改革成果和经验的继承，又是根据新形势新任务的进一步创新和发展。六次改革，一次比一次更深刻，一次比一次取得的成效更大。经过六次集中改革，基本形成了适应经济社会发展需要的行政管理体制，政府自身建设得到加强，政府职能转变迈出重要步伐，政府组织机构逐步优化，公务员队伍结构明显改善，科学民主决策水平不断提高，依法行政稳步推进，为经济社会发展提供了强有力的体制机制支撑。
──政府职能不断转变。政府职能转变是行政管理体制改革的核心。改革开放前，在以阶级斗争为纲的大背景下，政府主要是执行政治职能，同时按照适应计划经济的管理手段和方式，对微观经济社会事务进行全面直接的管理，政府是资源配置中心、生产计划中心、价格核定中心、消费配送中心，政府对宏观微观事务大包大揽。改革开放以来，随着工作中心的转移，经济体制改革不断深化，政府职能根据经济社会发展的要求不断转变。政府职能的重心从以阶级斗争为纲转到以经济建设为中心，履行职能的方式从微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主，由重视计划、排斥市场转向注重发挥市场在资源配置中的基础性作用。1988年以来，每次机构改革都提出转变政府职能的要求，经过不断努力，政府职能转变取得重要进展：一是根本改变了以计划为龙头，由综合部门管理专业部门、专业部门管专业局、专业局管国有企业的经济管理模式，政企分开迈出了实质性步伐，企业摆脱了政府附属物的地位，走上自负盈亏、自主发展的道路。二是初步建立了以间接手段为主的宏观调控体系框架，政府、市场、企业三者的关系逐渐理顺，政府调控市场、市场引导企业的模式逐步实现，政府对微观经济的干预大大减少，市场在资源配置中的基础性作用日益明显，市场监管体系逐步健全，政府由直接经济建设者转向为经济发展创造良好环境、监督管理和提供服务。三是建立和完善社会保障机制、利益协调机制、矛盾疏导机制和突发事件应急机制等，大力推进教育、卫生、科技、文化等社会事业，政府履行社会管理和公共服务职能的能力明显增强。四是中央与地方的事权划分趋于合理，地方的积极性得到更好发挥。五是不断加大清理和规范行政审批项目的力度，规范政府的行政权力和行政行为。2008年机构改革，积极推进“政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”，全面梳理政府各部门职能，第一次对政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项职能的重点以及中央和地方政府职能转变的重点作了明确规定，为推动各级政府加快职能转变和全面正确履行职能指明了方向。
──政府组织机构不断地得到精简和优化。六次机构改革，都把调整政府组织机构作为一项重要任务，根据经济社会发展和政府职能变化的要求，对政府机构进行精简、整合、撤并。1982年改革，侧重加强对国家日常经济活动的集中统一指导，较大幅度地撤并了经济管理部门，并将其中一些条件比较成熟的单位改成了经济组织，下放经济管理权限、财政收支权限、人事管理权限。经过改革，国务院所属部委、直属机构和办事机构减少了46个。1988年改革，侧重精简与经济体制改革关系极为密切的经济管理部门，特别是其中的专业管理部门和综合部门内的专业机构，适当裁减一些专业管理部门，完善或新建一些综合和行业管理机构，将原专业管理部门分配资金的职能集中到几大投资公司，将分配物资的职能集中到新成立的物资部。通过改革，国务院部委减少4个，直属机构减少3个，非常设机构减少33个。1993年改革中，对国务院直属机构、办事机构尽可能少设，必设的并入部委，作为部委管理的国家局，或是把国家局并入部委，成为部委内设的职能局。经过改革，国务院非常设机构减少了59个。1998年改革，精简机构力度最大，国务院组成部门减少11个，内设司局级机构减少200多个。2003年国务院机构改革，政府机构总的格局保持相对稳定，更加强调制度和机制方面的调整和完善，侧重解决行政管理体制中存在的一些突出矛盾和问题。2008年改革，在探索实行职能有机统一的大部门体制方面迈出重要步伐。总体上看，通过六次改革，政府组织机构日趋合理，部门职能分工不断理顺，政府组织结构进一步优化，从原来专业经济管理部门数量众多、适应高度集中的计划经济体制的政府组织机构逐步转变为宏观调控和监管部门为主，公共服务部门不断得到加强，基本适应社会主义市场经济体制的需要。
──人员编制得到减少和压缩。人员编制配备是政府自身管理的重要方面，必须综合考虑政府有效履行职能的需要、政府财政能力状况和社会公众的评价等因素，确定总量，优化结构。六次改革，始终坚持了精简统一效能的原则，严格控制机构编制，不断规范管理，政府机构和人员编制总数得到了科学合理地精简，人员结构得到不同程度的优化。在改革中，制定了有关编制工作的政策法规，确定了各级政府的行政编制总额。在中央政府核定的行政编制员额内，地方政府可自主分配并审核本地区各级政府及其工作部门的行政编制员额，审定本地区的事业编制数额。根据不同性质、不同行业、不同层次、不同类型的单位制定了具体配备工作人员的比例。1982年改革，国务院各部门人员编制减少了近2万人，党中央的30个直属机构总编制减少17.3%，各部委的正副职减少15.7%。1988年改革，国务院部委人员编制比原来的实际人数减少19.2％。1993年改革，国务院各部门原有行政编制4.8万人，定编定员3.8万人，人员编制总数减少20％左右。1998年改革，进行了大幅度精简，国务院和省级人民政府人员编制总数精简了50%,市县乡政府精简了20%。2003年和2008年的改革虽然没有规定人员精简的具体比例，但明确要求严格控制机构编制，改革后国务院行政编制总额没有突破。
──行政效率得到提高。按照政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的原则和全面正确履行政府职能的要求以及中央政府主要管规划、管政策、管标准的职能定位，在改革中对各部门现有职能进行了逐一梳理和分析，该取消的取消，该下放的下放，该转移的转移，该强化的强化。1998年,国务院各部门在改革中划转出280多项职能，将属于企业和社会中介组织的职能交给企业和社会中介组织，该由地方办的事情交给地方；按照权责一致的原则，在部门之间划转了100多项职能，相同或相近的职能尽可能交由一个部门承担，提高了政府的组织效率。2003年改革，按照权责一致原则，进一步理顺部门职责关系，根据责任赋予相应的权力；继续推进行政审批制度改革，明确审批范围，减少审批事项；按照依法行政的要求，进一步改进政府管理方式，规范行政行为，推进电子政务，提高行政效率。2008年改革，把理顺部门职责关系作为重点，解决了一些长期存在的职责交叉问题，对确需多个部门管理的事项明确了责任主体和牵头单位，建立健全部门间的协调配合机制。2001年以来，国务院分四批取消和调整行政审批1992项，超过所有行政审批项目的一半以上。全国31个省（区、市）共取消或调整行政审批项目25万多项。对已经取消的行政审批项目，切实加强了后续监管工作。对保留下来的必要的行政审批，简化和规范了程序，完善审批方式。此外，为使行政权力的运行更加公开透明，便于群众监督，有效防止腐败，降低行政成本，提高行政效率，使政府工作更加符合人民意愿，还大力推进了政务公开建设。2008年5月施行的《政府信息公开条例》开宗明义，指出政府信息公开就是为了提高政府工作的透明度，促进依法行政；要以公开为原则、不公开为例外，进一步扩大政务公开的范围，规范公开的内容和形式，使政务公开真正成为各级行政机关施政的一项基本制度。通过改革，部门职责分工逐步明确，相互间关系不断理顺，运行机制逐步完善，政府整体效能不断得以提高。
──政府自身建设不断加强。经过六次改革，政府的管理理念不断更新，依法行政的能力和水平不断提高，行政执法体制逐步健全，制度建设逐步深入，政府自身建设不断加强。一是科学民主决策机制基本形成。国务院把科学民主决策作为政府工作的一项基本准则，不断完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制。地方各级政府积极探索并建立健全重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示制度、社会听证制度、决策责任制度等，取得了明显成效。二是政府及部门责任不断强化。针对一些部门有权无责、有责无权、权责不对称等问题，明确提出了权力就是责任，有权必须尽责，权力与责任必须对等的要求，在赋予部门职权的同时，明确其相应承担的责任，真正做到权责一致。特别在2008年机构改革和国务院部门“三定”规定中，按照建设责任政府的要求，突出强化部门责任，着力解决部门之间职责不清、权责脱节的问题，明确了部门在宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务等方面的多项责任，为推行行政问责制、进行责任追究提供了必要依据。三是行政监督和责任追究力度加大。各级政府及其工作部门在接受人大、政协、司法和社会各方面监督的同时，加强政府自身的层级监督和监察、审计等专门监督，强化行政责任追究。近年来，对失职渎职案件的查处力度，特别是对重大传染病疫情防治、重特大安全生产事故、重大食品安全事故、重大环境污染事件行政责任的追究力度不断加大，起到了警示作用，得到人民群众的赞成和拥护。四是公务员制度进一步完善，政府工作人员素质不断提高。人事管理和干部制度改革逐步展开，废除了领导职务终身制，干部“四化”方针得到贯彻落实。在选人用人上健全制度，扩大民主，完善考核，推进交流，加强监督，培养造就了一大批高素质干部队伍，有力地推进了新时期各级领导班子和干部队伍建设。2005年我国正式颁布了《公务员法》，这是公务员管理走向法制化轨道的重要一步，也是进一步加强政府全面建设的重要法律依据。2004年，颁布了《国务院工作规则》，2008年又作了修订，规定国务院工作的准则是实行科学民主决策，坚持依法行政，推行政务公开，健全监督制度，加强廉政建设。这标志着国务院自身建设的制度化水平又有了新的提高。
四
六次集中的行政管理体制改革，使我国基本形成了适应经济社会发展需要的行政管理体制和框架。但是，作为经济社会重要保障和支撑的行政管理体制，不可能固定不变，它需要随着经济社会的发展不断创新和调整，与经济社会的发展相适应。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出：“行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程。必须通过深化改革，进一步消除体制性障碍，切实解决经济社会发展中的突出矛盾和问题，推动科学发展，促进社会和谐，更好地维护人民群众的利益”。新阶段、新任务对行政管理体制提出了新的要求，需要我们在以往历次改革的基础上继续推进改革，在新的历史起点上不断把改革引向深入。为此，必须认真贯彻落实党的十七大和十七届二中全会精神，全面贯彻落实科学发展观，围绕推进科学发展和社会和谐不断解决突出矛盾和问题背后的体制机制问题；必须坚持以人为本、执政为民，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，让广大人民群众都能在改革中享受发展成果；必须坚持与完善的社会主义市场经济体制相适应、与建设社会主义民主政治和法治国家相协调的体制，通过创新体制和优化机制促进社会和谐；必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进，正确处理继承与创新、立足国情与借鉴国外经验的关系，不失时机地推进改革；必须坚持发挥中央和地方两个积极性，在中央的统一领导下鼓励地方结合实际改革创新；必须坚持积极稳妥、循序渐进，做到长远目标与阶段性目标相结合、全面推进与重点突破相结合，处理好改革发展稳定的关系。按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，我们需要在前六次改革的基础上，进一步把行政管理体制改革推向前去。
党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出：“深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。为了实现这一目标，当前和今后一个时期，深化行政管理体制改革有四个方面的工作需要予以重视：
1．认真执行落实刚刚下发的《“三定”规定》。刚刚完成的国务院机构改革，最显著的特点就是通过“三定”把国务院机构改革方案具体化。“三定”中，把不该由政府管理的事项坚决地果断地从部门原“三定”规定中剔除；对该由政府管理的事项，明确了内容，规范了范围，提出了要求；把该由地方或下级政府承担的管理事项，全部下放给地方政府或下级政府，并明确了中央政府与地方政府、地方不同层级政府之间的事权划分和履行职责的重点；将一些技术性和具体事务性职责，如评估认定、技术评审、资质审查、评比推广等，转移给了事业单位或社会中介组织；针对政府社会管理和公共服务薄弱的情况，对这两方面职能进行了增加和强化，缺位的补齐，已有的加强。当前最主要的，就是要把“三定”规定准确完整地付诸实施。首先，要认真学习，用新理念理解新职责。新的“三定”规定体现了新形势、新任务、新要求，要明确它的新内涵和基本精神，用服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的理念去理解它、执行它、落实它。其次，要转变方式，用新方式履行新职责。履行仍然保留的原有职责，不能囿于老框框、老办法，要采取新方式、新措施；履行调整后的新职责，更要采取新的方式和办法。根据职责确定工作方式，调整工作方式，优化工作方式，创新工作方式。按照工作职责梳理工作程序，设计工作流程，规定办事时限，确定所负责任，加强绩效管理，在实践中不断研究探索履行职能的新方式。其三，要减少审批，用新措施履行新职责。对已经取消的行政审批项目，要加强后续监管，防止重新恢复和变相审批；对保留的行政审批项目，要简化程序，加快办理速度，提高审批效率；同时，还要继续清理行政审批项目，在实践中再取消一些。行政审批事项减少后，政府部门需要从具体事务中解脱出来，研究大问题，了解真情况，制定好政策。其四，要加强协调，用新机制履行新职责。这次“三定”在对各部门之间存在的职责交叉问题进行了全面梳理和分析的基础上，按照“一件事情尽量由一个部门负责”的原则，将相同或相似的职能加以整合，归入了一个部门。对需要多个部门参与管理的事项，也明确了牵头部门和协同部门，建立了相关部门在履行职责中的协调配合机制。要抓好协调配合机制的运转，发挥协调配合机制的作用，确保政府各部门在各司其职、各负其责的同时相互配合、相互支持，以形成合力、提高效率。其五，要强化责任，用新要求履行新职责。坚持权责一致，履职必负责，失职要追究。为确保“三定”规定中明确的责任落到实处，相关的权力监督、绩效评估、行政问责制建设等还要及时跟进。
2．继续转变政府职能。政府职能转变是深化行政管理体制改革的关键，是一个渐进和不断深化的过程，需要持续地推进。党的十七届二中全会提出政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，这就进一步明确了今后一个时期政府职能转变的目标和方向。加快转变政府职能：一是要继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项不断转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。推进政企分开，各级政府就要不再审批企业自主投资（反垄断、安全审查除外），不再干预微观经济运行，实现政府调控市场，市场引导企业。推进政资分开，就要继续坚持凡是国有资产，都要明确所有者代表和委托代理关系，做到权利清晰、责任明确，业绩考核科学，激励约束机制健全。推进政事分开，就要继续理顺政府与事业单位的关系，实行政府与事业单位在职能、机构和运行机制上的分开。推进政府与市场中介组织分开，凡是公民和法人及其他组织能够自主解决的事项、行业组织通过自律能够解决的事项，政府坚决退出。二是要全面正确履行政府职能。在改善经济调节、严格市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。改善经济调节，要更多地运用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段调节经济活动，增强宏观调控的科学性、预见性和有效性，以平衡社会总需求和总供给，优化经济结构，保持物价总水平稳定、国际收支平衡、社会充分就业。严格市场监管，重点是推进公平准入，规范市场执法，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管，规范市场运行，维护市场秩序，保护经营者和消费者的合法权益，营造公平竞争的市场环境和安全健康的消费环境，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。加强社会管理，要强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，维护社会稳定，统筹协调好各方面利益关系，构建稳定协调的社会秩序，维护公共安全，建立以利益调节为核心的社会整合机制，健全保障社会公平正义的制度体系。更加注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化，为全体公民提供多主体、多渠道、多层次、多样化的公共产品，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。三是进一步明确中央政府与地方政府转变职能的重点。中央政府各部门要加强经济社会事务的宏观管理，进一步减少和下放具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上，维护国家法制统一、政令统一和市场统一。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责，做好面向基层和群众的服务与管理，维护市场秩序和社会安定，促进经济和社会事业发展。四是进一步明确政府各部门的职责权限，划清各部门的职责边界，坚持“一件事情原则上由一个部门负责”，确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任，避免职能交叉重叠、政出多门、权责脱节、推诿扯皮等问题。
3．继续推进政府机构改革。政府机构是履行政府职能的载体。党的十七届二中全会提出，要实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变。这就要求在明确责任的基础上，机构设置科学，行政运行顺畅，职责协调规范，编制规模合理，管理科学有效。深化政府机构改革，既要充分利用各方面的有利条件，坚定不移地推进；又要充分考虑应对经济社会发展面临诸多矛盾和潜在风险等因素，循序渐进，分步实施。第一，要进一步优化政府组织结构，科学合理的构建由综合管理部门、执行机构以及监督机构相结合的政府机构总体框架。在这个框架内，各类机构职责定位清晰，宏观调控部门主要是做好发展规划、财税政策、货币政策的统筹协调，行业管理部门主要是制定和实施产业政策、行业规划、国家标准，市场监管部门主要是整合执法监管力量，解决多头执法、重复执法问题。第二，要探索实行职能有机统一的大部门体制。按照社会主义市场经济条件下政府管理经济社会事务要素设置部门，把政府相同或者相近的职能加以整合，归入一个部门为主管理，其他部门协调配合；或者把职能相同或者相近的机构并为一个较大的部门。大部门体制的关键是部门在职能上实行有机统一，以利于明确权责、协调配合和行政问责。精简和规范议事协调机构及其办事机构，议事协调机构一般不设实体性办事机构，并进一步规范议事协调机构的工作任务和程序。第三，推进地方政府机构改革。在中央确定的机构限额内，需要统一设置的机构应该上下对口，其他机构因地制宜设置。全面推进乡镇机构改革，加强基层政权建设。第四，严格机构编制管理，创新编制管理的方式方法，建立科学化、规范化和法制化的管理机制。从经济社会发展状况与政府全面履行职能的需要出发，准确把握、合理控制人员编制的总规模，认真执行政府组织法律法规和机构编制管理规定，严禁超编进人，对违反规定的及时予以纠正。建立健全机构编制管理与财政预算、组织人事管理的配合制约机制，加强对机构编制执行情况的监督检查，加快推进机构编制管理的法制化进程。综合运用法律、行政、财政等手段，建立机构编制动态调整机制，解决人浮于事和人手不足的两难问题。第五，加快推进事业单位改革。主要承担行政职能的事业单位，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构。主要从事生产经营活动的事业单位，逐步转为企业。主要从事公益服务的事业单位，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管。同时配套推进事业单位养老保险制度和人事制度改革，进一步完善相关财政政策。
4．加强依法行政和制度建设。完善行政运行机制，改革政府管理方式，是深化行政管理体制改革的重要内容。党的十七届二中全会提出，要实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。这就要求按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的原则，全面推进依法行政，加快建设法治政府。一是进一步规范政府立法行为，坚持科学立法、民主立法，提高立法质量。规范行政执法，严格按照法定权限和程序履行职责，建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制，规范行政自由裁量权，全面落实行政执法责任制。二是进一步健全行政复议制度，加强行政应诉，完善行政补偿和行政赔偿机制。以强化责任为核心，建立健全政府运行和管理的各项制度，坚持用制度管权、管事、管人。三是进一步健全科学民主决策制度，不断提高政府决策水平。合理界定政府及其部门的决策权限，完善科学民主决策机制，健全重大事项调查研究与集体决策、专家咨询、社会公示与听证、决策评估等制度。涉及经济社会发展中的重大决策，坚持调查研究与集体决策制度，充分听取社会各界的意见。属于专业性、技术性较强的重大事项，实行专家论证、技术咨询、决策评估制度。属于与人民群众利益密切相关的重大事项，实行社会公示、听证等制度。建立健全决策反馈纠偏机制和决策责任追究制度，确保行政决策的科学性和严肃性。四是进一步完善行政监督和政务公开制度，确保权力在阳光下运行，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究，切实增强政府执行力和公信力。科学合理地确定绩效管理的内容和评估的指标体系，完善绩效管理的机制和方法，重视绩效评估结果的运用，建立健全政府绩效管理的配套制度。健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府的执行力和公信力。涉及行政决策失误类的，要追究行政首长违法违规决策和违反程序决策的责任；涉及行政违法类的，要追究行政机关及其工作人员有法不依、执法不严、违法不究的责任；涉及行政效能低下类的，要追究行政机关及其工作人员推诿扯皮、敷衍塞责、官僚主义、铺张浪费等方面的责任。要把政府决策、执行、监督的各个环节纳入问责体系，确保行政权力的正确行使。当前尤其要研究解决群众反映强烈的“高调问责、低调升迁”问题，使问责制度真正发挥对政府机关及其工作人员的约束力和威慑力，取信于民。五是进一步加强公务员队伍建设，强化对公务员的教育、管理和监督。要加强政风建设和廉政建设，严格执行党风廉政建设责任制，扎实推进惩治和预防腐败体系建设。完善公务员管理配套制度和措施，建立“能进能出、能上能下”的用人机制。要引导和教育政府工作人员牢固树立群众观点，贯彻群众路线，深入群众、深入基层，倾听群众呼声，反映群众意愿，集中群众智慧，办好群众事情，实现群众利益。要防止和克服形式主义、官僚主义和腐败现象。要加强思想教育和制度建设。思想教育要晓之以理，动之以情，制度建设要约之以典，束之以纪。继续推进干部人事制度和公务员制度改革，建立支撑政府创新和提高政府效能的组织机构和人才建设体系。提高群众在领导干部选拔和使用中的发言权，进一步完善培养选拔优秀干部的运行机制，完善对干部特别是主要领导干部的监督机制。同时，要改进公务员激励、保障和培训机制，重点培养开拓创新能力、依法行政能力和组织领导能力，不断提高工作能力和水平，努力建设一支善于治国理政的高素质公务员队伍。
六次集中行政管理体制改革的历程表明，行政管理体制的不断完善和发展为我国经济社会的繁荣进步发挥了重要的保障作用。我们坚信，只要坚持不懈地推进行政管理体制改革，就一定能实现到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的改革目标，为实现科学发展和促进社会和谐提供有力的保障和强大的动力。
(作者系中央机构编制委员会办公室副主任，北京 100010)
