［摘要］公共服务提供是政府的责任，但政府可以通过不同的组织形态来提供。既可以由公立的非独立公营机构、半独立的公营机构和独立的公营机构来提供，也可以由私立的非营利组织、合作组织和营利组织，甚至可以由社会企业来提供。不同形态的组织在法律基础、控制环境与责任、资金来源与税收政策方面存在很大差异，各有优势和缺点。重要的是，要根据不同的国情选择不同的发展模式，才能正确把握改革的方向。
　　［关键词］公共服务；组织形态；非营利组织
　　［中图分类号］D035［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2009）09-0125-04
　　
　　当今世界，无论是发达国家，还是发展中国家，教育、卫生、科技、文化、体育等公共服务的提供都是国家应当承担的责任。但是，国家在提供公共服务的组织形态上并不是只有唯一的方式，而是可以有多种多样的选择。不同的国家由于历史、文化、法律与政治制度的不同，往往会选择不同的组织形态来提供公共服务，发展社会事业。
　  一、公共服务提供的组织形态
　　在计划经济时期，中国是通过建立事业单位这样一种特殊的组织形态来保障科教文卫等公共服务的供给。然而，实践表明，仅仅依靠事业单位这样一种单一的组织方式来提供公共服务存在许多局限，例如，管理体制僵硬，效率低下，服务质量不高，公众满意度低。
　　从国际经验看，提供公共服务的组织形态是多样化的（见图1）。从法律上来划分，主要有公法实体和私法实体两类。公法实体，主要指政府利用国有资产发起设立，受公法的约束；而私法实体主要指民间利用非国有资产发起设立，受私法的约束。
　　
　　　　　　　　　　　 图1　社会事业的组织形式

　　根据组织自主性或独立性的不同，社会事业类公法实体主要有三种类型：第一种类型是非独立的公营机构（又称为非独立的行政实体或法定机构）。非独立的公营机构自主性程度最弱，属于广义的政府部门，但不是行政机关，组织没有制定政策的权利和行政职能。非独立的公营机构不是独立的法人组织，机构的领导人由政府部门直接任命，组织没有决策权，完全受命于政府业务主管部门，组织的责任也主要集中在业务主管部门。组织中的工作人员享受公务员待遇。例如，改革前日本的国立大学、改革前新加坡的公立医院；　第二种类型是半独立的公营机构（又称为半独立的行政实体或法定机构），半独立的公营机构自主性比非独立的公营机构要高，形式上可以是独立的法人组织，但组织的自主性程度有限，组织的负责人由政府部门直接任命，组织重大的决策权依然掌控在政府部门，不过，组织的行政负责人享有一定程度的内部运营与管理自主权，工作人员不享受公务员待遇。例如，中国大多数事业单位；第三种类型是独立的公营机构（又称为独立的行政实体或法定机构），在所有公立机构中，独立的公营机构自主性程度最高。这类组织都是独立法人，通常，组织的行政首长享有较高的运营与管理权限。不过，不同国家独立公营机构的运行模式有较大差异。有的国家独立公营机构实行董事会或委员会负责制，虽然多数董事由政府业务主管部门任命，但行政首长由董事会任命，如美国的州立大学；有的国家独立公营机构实行行政首长负责制，行政首长表面上由政府直接任命，但大多通过公开招聘的方式产生，如日本正在推行的独立行政法人制度。
　　根据组织的公共性程度不同，社会事业类私法实体主要也可以分为三种类型：第一种类型是非营利组织。在公共服务类私法实体中，非营利组织的公共性程度最高。它是民间自发成立的，组织具有非利润分配性或非营利性的特征，一般以公益为组织宗旨或目标。通常，董事会是非营利组织的最高权力机关与决策机关，行政首长由董事会聘用。非营利组织的董事通常由发起人和社会名流担任，而且大多数董事是志愿者，不在组织中领取工资报酬。第二种类型是合作性组织。合作性组织的公共性介于非营利组织和营利组织之间，它是一种非常特殊的提供公共服务的组织形式。合作性组织可以在成员中分红，但组织生产的产品主要是为成员自己服务。例如，合作医疗机构。第三种类型是营利组织。营利组织也是由民间发起成立，但组织以利润最大化为目标。利润在股东之间分红。营利性组织的公共性最弱。
　　近年来，欧美等发达国家又出现了一个新型的组织类别——社会企业，即以实现社会公益为目标，但按照企业运营的模式进行管理的组织形态。社会企业也属于私法人，但由于这类组织刚刚兴起，组织的性质和登记管理制度还比较混乱，在美国和欧洲也存在很大的差别。无论如何，社会企业是发展社会事业的新生力量，具有很大的发展潜力。
　　可见，实现社会事业提供公共服务的组织形态多种多样。以往，由于缺乏对社会事业组织形态的充分认识，一些部门提出的组织分类改革方案显得过于简单化了，而且容易引起思想上的混乱。例如，2000年，卫生部《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》将医疗机构分为营利性医疗机构和非营利性医疗机构。这一分法过于简单化，甚至会让人误以为社会事业的提供只有两种组织形态，误以为事业单位也是非营利组织，而不利于事业单位改革的深化。
　　二、不同组织形态管理模式的异同
　　不同类型的社会事业组织，其法律基础、控制环境和组织的资金来源、税收政策都有较大的差异。
　　非独立的公营机构属于广义政府的一部分，可以依据行政组织法设立与管理，不用登记注册。其优点是政府的可控程度最高，便于调控其发展方向，政府的责任清晰，可以相对保障组织的公益性，并能够承担特殊的紧急任务和政治性任务。另外，由于工作人员享受公务员待遇，专业人员队伍比较稳定，而且收费受到严格控制。缺点在于受政治、行政干预较大，有官僚化倾向，公开透明度低，往往机构臃肿，人浮于事，效率低下，服务质量不高。
　　半独立的公营机构可以依据行政规章设立与管理。其优点在于政府的可控程度较高，例如，非典期间中国的公立医院接受政府的任务，全力参与抢救。组织有一定的自主性，可以调动员工的积极性。其缺点在于：政府与半独立公营机构之间的权利与责任界限模糊，公开透明度不高。如果政府的监管能力不强，那么，组织往往容易利用有限的自主性，追求组织自身甚至个人的私利，偏离公益目标。
　　独立的公营机构可以依据个别组织法设立与管理。其优点在于组织的自主性较高，政府与独立公营机构的权利与责任清晰，组织较有活力，组织的公开透明度、效率与质量相对较高。另外，由于建立各方参与的董事会制度，可以从治理层面适当弥补所有权与经营权之间的信息非对称问题，达到内部控制的目的，在一定程度上保障组织公益目标的实现。缺点是政府的可控性较低，在制度不完善、政府监管能力较弱的情况下，也容易偏离公益目标。
　　非营利组织可以依据非营利组织法设立与管理。其优点在于，能够动员民间资源参与社会事业。由于非利润分配性的限制和组织解散后资产处置的限制，便于为该事业积累财富，同时，也有利于保障组织的公共性，具体包括公益性、公开性与透明性等。缺点在于非营利组织以使命为先，需要人们有较高的思想觉悟，在人们认识程度有限、经济发展程度不高的情况下，较少有人愿意捐资从事社会事业。即使举办了，有时也是打着非营利的旗号行营利之实。
　　合作组织可依据合作法设立与管理。其优点在于比较适合在贫困地区、偏远地区和人口密度小的农村地区。缺点在于，国际经验表明，在政府引导不力、普通会员参与积极性不高的情况下，合作组织往往容易为贫困地区的富人所控制，富人受益更大，而最需要合作组织的穷人反而受益程度较小。
　　营利组织可以依据公司法设立与管理。其优点在于，由于能够分配利润，可以激发人们的投资热情，引入更多的民间资金发展社会事业，可以在社会事业领域引入企业先进的管理经验。缺点在于，在某些社会事业领域，营利组织容易利用经营者与消费者之间的信息不对称，牟取暴利。营利组织的公共性程度最低，不利于达成社会事业的公益目标。
　　
　　从以上不同类型社会事业组织的比较可以看出：社会事业的组织类型是非常复杂和多样化的。不同类型的社会事业组织都有其各自的优点，也都有其各自的缺点，他们分别适合于不同的条件、不同的地区、不同的领域。没有哪一种组织类型是十全十美的。因此，选择何种社会事业组织类型，需要根据具体的国情和改革的步骤与进度（见表1）。
　　
　　目前，中国的问题是，半独立的行政实体——事业单位一枝独大，而其他类型的社会事业组织类型或者没有，或者非常弱小。其结果是，由于国家的社会事业过于依赖事业单位提供，当事业单位资源有限、供给不足时，整个国家的社会事业无法满足群众日益增长的多元化需求。又由于中国事业单位以放权搞活为主导的改革，是在国家管制能力不强、相关法律制度不完善的情况下推行的，如同还没有修好渠道就打开洪水的闸门一样，事业单位逐渐偏离了组织的公益目标。而且，中国的事业单位在社会事业领域居于垄断性地位，整个行业的竞争态势还远没有形成。由于缺乏强有力的挑战者，事业单位作为既得利益者既没有深化改革的意愿，也没有深化改革的动力。
　　三、组织形态的选择标准
　　既然公共服务提供的组织形态非常多样，那么，如何取舍呢？新公共管理理论强调，效率与公平指标是衡量公共部门绩效与价值的重要标准。因此，在选择公共服务提供的组织形态时，也应以是否有助于提高社会事业的效率、是否有助于实现社会公平为标准。
　　（一）效率标准
　　一般认为，公立机构由于基本不存在合理的个人私利追求空间，因此往往缺乏激励及发展的动力。另一方面，公立机构往往处于有限垄断的地位，靠财政扶持，一般也很少破产，因此缺乏竞争与压力。在缺乏动力与压力的情况下，公立机构容易出现官僚化倾向，机构臃肿、人浮于事、效率低下；而营利机构靠利润驱动，靠市场竞争，因此既有动力，又有压力，效率往往较高；非营利机构则靠使命驱动，又能够吸引志愿者的参与，因此，效率与服务质量较高。
　　然而，遗憾的是，迄今为止，国内外并没有大规模的研究能够证明公立机构和私立机构、营利机构和非营利机构的效率有特别显著的差别。虽然一些区域性的、小规模的研究得出了一些有价值的结论，但这些结论有时并不完全一致，甚至结论完全相反。以医院的效率为例，格罗思科普夫等人利用美国医院协会的调查数据，采用数据包络分析方法（DEA）对美国加利福尼亚城市地区的22 家公立医院与60 家私立非营利医院的经营绩效进行了评估，结果发现，公立医院比私立非营利医院的效率要高。［1］而贝克尔等人利用复回归分析法分析医院的成本和利润，结果发现公立医院的成本要低于私立医院，但私立医院的盈利能力要高于公立医院。［2］而罗纪琼等人利用台湾公私立医疗院所的调查数据，采用DEA的分析方法评估综合医院的效率，结果显示公立医院比私立医院的效率更低。［3］科尼利用财务报表中的资产、负债与收益等指标来评估营利性与非营利性医院的绩效差别，结果发现营利性医院的成长率要比非营利性医院高。［4］
　  （二）公平标准
　　理论上，政府的职责是维护社会公平与公正，因此，公立机构存在的主要价值就是使所有的公民能够享受基本的公共服务，促进社会公平；而绝大多数非营利组织也以关注弱势群体为主，并通过监督政府与社会倡导，促进社会公平；但营利机构以追求利润最大化为目标，它不会为购买不起服务的穷人提供产品与服务，因此，营利机构并不会自觉推进社会公平。
　　然而，一些实证性研究并没有完全支持以上的推论。例如，国务院发展研究中心在《对中国医疗卫生体制改革的评价与建议》的研究报告中指出，目前，中国的医疗卫生体制改革基本上是不成功的，主要表现为医疗服务的公平性下降和卫生投入的宏观效率低下，并认为医疗卫生体制出现商业化、市场化的倾向是其中的主要原因。而中国恰恰是全世界公立医院比重最高的国家之一。相反，全世界公立医院比重最低的美国，医疗卫生服务的公平性却要远远高于中国。
　　另一些实证研究也表明，美国的非营利医院每年用于慈善方面的经费要远远低于其享受的免税金额。例如，休斯顿的卫理公会医院，有一年收入了5亿美元，仅从免税中就获得了4000万美元的好处。然而，任何人只要缴不起医疗费，便得不到治疗。非营利医院也名不符实。［5］相反，近年来，一些营利机构却大力倡导企业社会责任，在盈利的同时，积极从事慈善与社会公益事业。
　  四、结论与建议
　　提供基本公共服务是政府的责任，政府应该优先投资于社会事业。这一点已经成为人们的共识。然而，在提供公共服务的机制方面，政府却可以有不同的选择：既可以通过公立的非独立公营机构、半独立的公营机构和独立的公营机构来提供，也可以通过私立的非营利组织、合作组织、营利组织或社会企业来提供。不同类型的组织形态在法律基础、控制环境与责任、资金来源与税收政策等方面存在很大差异，组织的自主性和公共性也很不相同，各有优势和缺点。如果从新公共管理的理念看，选择公共服务提供主体的标准应该是效率和公平，但是，迄今为止，各国的实践并没有充足的证据能够证明到底哪类组织在提供公共服务方面的效率和公平性更高。从各国的经验看，不同的国家、不同的历史时期，社会事业有不同的发展模式。例如，美国的医院是以非营利机构为主导，营利与公立机构并存；欧洲则是以公立机构为主导，营利与非营利机构并存；日本的社会事业模式中，公立与私立非营利机构各有千秋，平行发展。可见，由于社会事业过于复杂，受到历史惯性、公众认同与文化、经济基础等各方面因素的影响，因此，在选择发展的模式时，还是应该结合具体的情境与国情。
　　第一，国内外经验表明，无论是哪个国家，也不论是什么体制，社会事业都是以公立机构作为底线。毕竟公共服务的提供直接关系到人民的生活福祉和幸福，关系到社会认同、国家的稳定与繁荣。对于国家而言，公立机构的可控程度相对更高，能够保障最基本的公共物品和服务的供给。这也是世界各国社会事业领域都存在大量公立机构的原因。即使是市场经济最发达的美国，公立机构也无处不在。
　　第二，从欧洲国家爆发的福利危机可以看出，如果公立机构的比重过大，国家财政将不堪重负，特别是随着人口老龄化之后，财政负担将更重。因此，一些欧洲国家在经历了市场主导、政府主导之后，又开始了新一轮的私有化浪潮。然而，社会福利的提供具有一定的刚性，能上难下。这也是目前一些欧洲国家私有化改革举步维艰的原因。中国也应该接受欧洲国家的教训，不宜过于倚重公立机构。事实上，目前中国事业单位的比重不仅高，而且太高。不仅如此，在政府放权、监督却不力的情况下，有的事业单位本身还出现了“市场化”的倾向，组织名义上以公益为目的，实质上却牟取个人或组织自身的利益，偏离了事业单位设立的初衷。总的来看，美国与欧洲的国情与中国相差太远，美国与欧洲的一些制度设计也许不错，但可能并不适合中国的国情，我们学不了，也做不到。而在社会事业发展中，东亚国家和我国台湾地区反而有许多值得我们借鉴的经验与教训。
　　第三，从日本、韩国和我国台湾社会事业发展的历史看，大力发展私立机构是促进社会事业发展的重要经验。鼓励和扶持私立机构的发展，不仅有助于激发民间资金的投入，极大丰富公共服务的供给，而且，由于私立机构的发展壮大，还可以形成行业竞争的态势，极大推动公立机构改革、刺激公立机构效率与服务质量的提升。例如，我国台湾地区就是如此。由于私立教育与私立医院的蓬勃发展，一方面带到了公立机构的改革与发展；另一方面，大大提升了台湾公共服务的供给数量与品质。到目前为止，台湾已经实现了几乎绝大多数青少年可以上大学的梦想，台湾卫生事业发展的成就也是有目共睹。可以说，台湾教育与卫生事业的迅猛发展，私立机构的贡献功不可没。而选择了恰当的社会事业组织模式，实行了正确的政策，是其成功的关键。
　　第四，从日本的经验看，教育与卫生等社会事业不宜急于发展私立营利机构，而应该鼓励发展私立非营利机构。早在二战后，日本的私立学校法、医疗法就明确规定，私立学校和私立医疗法人机构只能作为非营利组织存在。法律上明确禁止私立学校和私立医疗法人营利。直到国家经济高度发达、社会文明程度较高之后，也即2000年，日本才开始允许护理保健领域向市场开放，允许私立护理机构作为营利企业登记注册。经济转轨初期日本正是由于选择了私立非营利机构的发展模式，才较好地保障了弱势群体能够享受更加公平的基本教育与卫生服务。同时，也正是由于这种模式的选择，才帮助政府减轻了改革的阻力与压力，使得改革得以顺利进行。毕竟，教育和医疗卫生属于准公共物品，具有较大的经济外部性，而且，又属于市场容易失灵或由于信息非对称容易导致契约失灵的领域。特别是，习惯了国家提供公共服务的国民，心理上较难接受由市场来提供教育与医疗服务的现实。在转型期的中国，由营利性企业来提供基本公共服务，群众的可接受程度较低，社会合法性不足。而这可能也是选择发展模式时需要考虑的标准之一。这一经验非常值得中国学习。
　　总的来说，从长远看，未来中国公共服务提供的组织形态应该是鼓励多种形式并存，以公立机构为基本，同时在教育、卫生领域大力发展私立机构，特别是非营利机构和社会企业，真正做到：民间能提供的公共服务，由民间提供；民间提供不了的，由公立机构提供。当然，社会事业领域的私立机构的成长与发展不是一蹴而就的过程，需要政府长期的扶持与培育。目前，中国社会事业领域的私立机构还处于起步阶段，还非常弱小，还没有能力提供更多、更好的公共服务。因此，在较长的时期内，中国公共服务的提供都不得不以公立机构为主导。但是，重要的是把握改革的方向。从新公共管理发展的潮流看，目前各国公立机构的改革趋势是在保证公立机构公共性的同时，不断增强公立机构的自主性；与此同时，私立机构在保证自主性的同时，不断提升公共性。
　　
　　［参考文献］
　　［References］
　　［1］S.Grosskopf, V. Valdmanis. Measuring Hospital Performance: A Non-Parametric Approach.Journal of Health Economics, Vol. 6, Jun 1987.
　　［2］E.R.Becker,F.A.Sloan. Hospital Ownership and Performance.Economic. Inquiry ,Vol.23,Jan 1985.
　　［3］罗纪琼，石淦生，陈国梁.医院效率之衡量——DEA方法之应用［J］.经济论文,1996(3).
　　［3］Luo Jiqiong et al.. The Measure of Hospital Efficiency—Application of DEA. Economic Articles, 1996(3).
　　［4］Coyne,J.S.. A Comparative Financial Analysis of Multi-Institutional Organizations by Ownership Type, Hospital & Health Service Administration, November/December 1985,pp48-63.
　　［5］王绍光.多元与统一［M］.杭州：浙江人民出版社，1999.106-124.
　　［5］Wang Shaoguang. Multiformity and Uniformity. Hangzhou: Zhejiang People’s Publishing House，1999.pp106-124.
　　
　　(作者单位：清华大学公共管理学院，北京100084)

　 
Organizational Forms and Selection of Public Service Provision 

Deng Guosheng

　　［Abstract］Public Service Provision is one of government responsibilities. However, government can perform this service through various organizational forms, which can be public and non-independent Public Operated Unit (POU), semi-independent POU, independent POU, or private and non-profit organizations, cooperative organizations, profit organizations, and even social enterprises. Different organizational forms have both advantages and disadvantages due to their different legal basis, controlled environment and responsibility, fund resource, and tax policy. Hence, it is important to choose different development models in accordance with different national conditions in order to orient the direction of reform.
　　［Key words］public service, organizational forms, non-profit organization
　　［Author］Deng Guosheng is Associate Professor at School of Public Policy & Management, Tsinghua University. Beijing 100084