*本研究得到下列基金项目资助：教育部人文社会科学研究项目基金“公共政策制定中多方利益协调的共赢方法论研究”，项目号：08JC630006；国家自然科学基金项目“基于利益博弈和综合集成技术的公共政策实验方法研究”，项目号：70503004；国家自然科学基金项目“中国公共政策失灵与基于组织整合理论的公共政策模型体系研究”，项目号：70573028。
［摘要］在我国政策制定中，多元利益的表达和参与已取得长足进展，但由于缺乏有效的利益协调与共赢机制，在利益表达和参与之后，各方意见往往难以协调和收敛，有时反而激化矛盾。问题很大程度上归因于缺乏一套系统的、可操作的、适合中国国情的多元利益协调与共赢的理论与方法。本文提出了指导多元利益协调共赢的方法论框架，包括多元利益的“博弈－协商”共赢过程、利益共赢的若干模式、支撑性的方法和技术，讨论了方法论的构建思路以及可以利用的相关理论和方法。
［关键词］多元利益；共赢；政策制定；博弈－协商；公共政策实验方法
［中图分类号］C93-03［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2009）08-0115-06
一、和谐社会政策制定及我国公共参与面临的挑战
二十世纪九十年代以来，我国社会利益分化日益明显，多元利益格局逐步形成。在公共管理和政策制定中，政府强行的利益分配越来越不灵验，人们越来越注重积极参与，注重维护自己的利益。对于政策制定者而言，近年来也明显意识到社会问题解决中的利益冲突，开始承认多元利益的存在。特别是十六届四中全会提出建设社会主义和谐社会以后，这一问题得到更多的关注。在公共政策制定中，政策的公平性、利益群体的表达以及公共参与被置于前所未有的重要地位。
随着决策听证制度、立法中公开征求意见等制度措施的陆续推出和网络参政作用的逐渐发挥，我国多元利益的表达和参与取得长足进展。但是，在利益表达和参与之后，如何达致多方利益的共赢，而不是分歧依旧、甚至矛盾加深，便成为迫切需要研究和解决的问题。
比如，2006年的《劳动合同法（草案）》公开征求意见，收到意见19万多件，公共参与空前热烈，包括劳资双方在内的各方意见得到较充分的表达，但是，最终推出的《劳动合同法》仍充满争议，社会对它的态度分歧非常明显。再比如，近年来引起广泛关注的价格听证制度，本来是很好的公共参与形式，给社会提供了一个公开的利益表达平台，但价格听证后推出的价格决策却往往受到很大的质疑，许多人抱怨有“走过场”、“民主秀”之嫌。
公共参与不是为了参与而参与，利益表达也不是为了表达而表达，最终是为了协调矛盾、实现各方利益共赢，更好地解决问题。在多元利益格局下，对于和谐社会的政策制定而言，如果说利益表达和公共参与是第一步，是发散的过程，那么利益协调、实现共赢就是更为关键的第二步，是收敛的过程。《劳动合同法（草案）》征求意见以及价格听证制度面临的尴尬充分表明：尽管我国的利益表达和公共参与制度还有很多需要完善之处，但是，利益表达和公共参与之后，在各方利益协调、进而达致共赢方面没有行之有效的办法，即有公共参与之“发散”而无利益协调与共赢之“收敛”，是导致上述问题出现的更为重要的原因。
因此不难理解，在我国经常可以看到：一方面，在利益表达和公共参与之后，由于没有后续的共赢机制，相关的各方不是更满意，人们对政策不是更加理解和支持，有时反而激化矛盾，参与者愈发“愤怒”。另一方面，因为缺乏多元利益协调与共赢的理念、机制和有效办法，一些政府部门对公共参与产生怀疑，认为公共参与“弊大利小”，矛盾照样无法解决，反而节外生枝，走过场的心态自然无法避免。［1］ 在政策制定中，政府和公众都不满意，和谐社会的政策制定以及有效的公共参与面临严峻的挑战。
二、多元利益共赢方法论框架及国内外研究现状
1. 多元利益共赢方法论及其框架
上述问题的出现，很大程度上归因于我们缺乏一套系统的、可操作的、适合中国国情的多元利益协调与共赢的方法论。这里提到的“多元利益冲突”，主要指不同利益群体之间的冲突，也包括局部利益和全局利益之间的冲突。“共赢”（all-win），即冲突的各方不仅在问题解决中各自得到好处，而且不以牺牲外部群体或环境的利益为代价，通常情况下还会带来外部利益。［2］［3］这里所说的“方法论”，是指导问题解决的理论、程序、组织模式、方法和技术等的总和，具有体系性和可操作性。该方法论的框架包括以下内容：
（1）多元利益共赢的程序：即通过怎样的程序设计，使得各利益群体进行公平、充分的利益表达，理性、深入地讨论各方观点和论据，如何识别利益分歧、怎样发现冲突焦点，如何通过对话和协商，寻找创造性的利益共赢之道，从而实现各方利益的协调和共赢。
（2）多元利益协调的组织模式及模式选择的权变模型：在实现利益协调的过程中，谁来参与、谁来主导，政府部门发挥什么作用，专家和政策分析师如何进行有效的引导和支持。是否存在问题解决的多种模式。如果有多种模式，那么在何种情况下采用何种组织模式。
（3）支撑性的方法和技术：可以运用哪些方法和技术，以较快地缩小不同利益群体的分歧，消解冲突、扩大交集，引导、启发创造性政策方案的提出等，最终实现利益相关者的共赢。这些方法和技术的突破，将保证方法论的科学性和可操作性。
2. 西方国家的问题解决路径
由于西方发达国家多元社会利益格局存在已久，我们自然会想到，关于多元利益协调与共赢的方法论，我们能否在西方国家找到现成的答案。然而遗憾的是，因为政治体制的不同，西方国家的问题解决路径我们难以系统借鉴。
在西方发达国家，由于长久以来就是多元社会，多元利益的协调有制度化的机制。但其多元利益的协调一般是通过政治解决机制来完成，利益协调机制内化在其政治体制或制度中。例如代议制的政策制定，各利益群体通过代言人在议会中进行利益表达和游说，然后通过表决机制进行利益聚合。当各方势力旗鼓相当的时候，必然进行利益的交换和妥协，寻求创造性的新方案，实现主要群体的利益协调。
因为其政治体制已经基本稳定，因此西方国家研究中涉及的冲突解决和利益协调，更多地是指商务谈判中的冲突管理［4］、商业活动中的利益冲突［5］［6］、国际关系和外交争端中的协调共赢。［7］虽然在理念和方法上，这些研究涉及的利益协调与多元社会利益的协调有相通之处，但其区别也很明显：前者一般目标明确，后者目标可能是模糊的；前者是冲突的主体直接谈判，不存在委托－代理问题，后者则无法回避委托－代理问题；商业利益冲突的解决可以不涉及到政府，后者由于涉及公共政策，问题解决的公共性是显而易见的。西方的冲突解决和利益协调理论在公共领域的不适用性，Field也进行了系统阐述。［8］
然而我国的现实是，必须要在现行体制框架下研究解决问题。一些体制性的问题虽然归根到底要通过深化体制改革来解决，但在体制问题彻底解决之前（现在看来需要相当长的时间），必须有更现实的应对之道。因此我们研究的重点是，如何在现有体制基础上，通过“在技术层面”引入意识形态中立的多元利益共赢程序和机制来弥补体制上的缺陷，这在当前我国的国情下也许更为现实。当然，这些理论与方法，在体制完善的情况下亦有实践价值。
3. 国内的相关研究
近几年国内学者开始意识到多元利益的冲突和协调问题。这些研究的内容主要是集中在以下几个方面：对公共管理和公共政策研究中利益分析方法的倡导以及利益分析框架研究［9］；研究利益的内涵、利益问题的定位、对基本利益关系的理解［10］ ；以历史视角回顾社会利益结构的分化和整合［11］；分析利益冲突和制度变迁，研究改革过程中由于制度安排不合理、不完善而导致的重大利益冲突［12］； 强调利益协调至关重要、呼吁建立科学的利益协调或均衡机制［13］； 倡导建立健全利益分配机制、利益均衡机制、利益诉求机制和调解机制［14］；讨论介绍西方的利益协调理论或做法，讨论其对我国的启示［15］；分析某些特定的社会矛盾，如当前的干群、劳资、贫富、区域、城乡等社会矛盾，讨论具体的协调方法。［16］
已有的研究，或是指出利益分析或和谐社会利益协调的重要性，或是呼吁建立我国的利益协调机制，或是提出建立利益协调机制的几点建议或启示，或是研究怎样解决某种具体的利益矛盾。总体看来，方向性、倡导性的讨论多，系统细致、可操作性的研究少，泛泛呼吁“应该建立”的很多，至于“如果建”、“怎么建”涉及得很少，深入探究多元利益共赢的“一般理论、方法和实现机制”则尚未见到。
三、多元利益共赢方法论构建的理论支撑
如前所述，尽管关于多元利益共赢方法论我们难以从国内外找到整体的现成答案，但我们也无须从头开始。国外有些相关的理论和方法，可以为我们的问题解决提供营养。这些研究虽然在产生背景、所处领域、或者问题解决目的上与我们有所区别，但通过适当借鉴，仍可以为多元利益共赢方法论的构建提供支持。
具体说来，在多元利益协调与共赢程序研究方面，可以借鉴协作式政策制定、战略假设表面化检验（strategic assumption surfacing & testing, SAST）、公共政策实验方法等相关研究；在多元利益共赢模式方面，可以吸取公共参与、协商民主方法、协商式规章制定等方面的研究成果；在关键方法和技术上，可以借鉴国外的共识建立、争端解决、公平分配方面的方法技术（图1）。
图1 多元利益共赢方法论构建的理论支撑
协作式政策制定（collaborative policy making）是加州大学Sacramento分校协作政策研究中心倡导的一种政策制定方法。它注重在政策问题解决中，一个或多个公共机构通过和相关各方对话达致共识的过程，强调利益的聚合，并在水资源管理、区域规划中进行了应用。［17］［18］该中心提出了协作式政策制定的五阶段模型［19］，此模型包括利益综合在内的一些核心环节。尽管理念论述居多，可操作性显得不足，但在多元利益共赢过程的设计中可以借鉴。
在系统方法论领域，战略假设表面化检验方法（SAST）为冲突和不确定环境下的问题解决提供了一种有效的方法。［20］尽管SAST主要应用于企业决策、战略制定等领域，但该方法强调参与、观点博弈、方案综合等原则［21］，其问题解决程序可以为我们所参考。SAST的局限在于，问题解决中缺乏专业人员的支撑，参与者也没有进一步分工，因此在面对复杂政策问题时难免会浮于表面。
公共政策实验方法（experimental policy research）强调在实验室中构建模拟的利益表达和沟通平台。［22］［23］针对我国欠缺制度化的利益表达渠道、公共参与中组织化不足等现实问题，公共政策实验方法强调通过运用讨论式博弈和综合集成技术，促进政策制定中多元利益的表达。公共政策实验的九阶段过程模型，覆盖了从多元利益表达到利益协调和共赢全过程。尽管在九阶段模型中，公平的利益表达是关注的重点，如何实现利益协调和利益综合则没有详细展开，但仍为多元利益共赢方法论的过程研究打下了很好的基础。
协商民主理论（deliberative democracy）主张每个公民和群体都能平等地参与政策制定过程，自由地表达自己的意见并倾听别人的观点，在理性的讨论和协商中做出大家都能接受的决策。在协商民主领域，有公民会议、专题小组、公民陪审团等协商民主方法［24］，这在多元利益共赢模式开发上可以借鉴。协商民主理论和方法的局限性在于：第一，程序化设计显得薄弱；第二，公民陪审团和专题小组等方法中，政策制定中特别需要的专业技术支持没有得到充分的考虑；第三，具有强烈的自由主义和反行政集权倾向，和我国行政部门主导政策制定的国情有一定距离。
协商式规章制定（negotiated rulemaking）是美国行政程序法的一个重要概念，20世纪后期在美国兴起。作为对多元利益的一种回应和实践，协商式规章制定特别适合于解决规章制定中的利益冲突问题。［25］ 协商式规章制定有组织机制设计、有程序安排，非常值得参考。但它只规定了协商委员会一种组织模式，这种单一的协商模式直接用于我国显然和政策制定场景的多样性不甚匹配。此外，在美国背景下出于节省时间和费用等考虑，它把协商和对抗式程序（adversarial）对立起来，完全排除了对抗式程序，照搬到我国则有矫枉过正之嫌。
在利益分配的相关方法与技术层面，一些学者研究了各种各样的公平分配方法。［26］Brams和Taylor研究了公平分配的四个标准，比较了交替法、先分后选法、调整赢家法等方法，［27］这些方法都有严格的数学基础，可以通过公平程序达到双方利益的最大化，并在个人争端、商业争端和国际争端处理上有过成功运用。此外，顾基发在更广的范围内总结了达成共识的若干方法。［28］ 我们可对这些方法吸收借鉴并加以改造，使之适合公共政策领域的利益分配，成为多元利益共赢方法论可用的支撑技术。
四、多元利益共赢的过程、模式和支撑性的方法技术
1. “博弈－协商”共赢过程
这里提出一套以“博弈－协商”为核心的问题解决程序，为政策制定中的利益协调与共赢提供指导（当然也包括利益表达）。该过程的实施主体或组织者是政策制定者，也可以是受到政策制定者委托的第三方协调者，其参与者是政策制定的利益相关者，以及组织者所邀请的旨在提供专业支持的政策分析师及相关领域专家。
“博弈－协商”过程主要包括六个步骤：规划与准备、公共参与和利益表达、证据与利益博弈、协商与冲突消解、共识达成－创造性共赢方案、政策确认与实施。其中，步骤三和步骤四是该程序的核心（图2）。
图2 政策制定中的多元利益协调与共赢过程示意图
规划与准备阶段，工作内容包括：问题界定，即问题的实质是什么；利益相关者分析，即政策制定和执行涉及哪些利益群体；冲突分析和评估，即问题背景涉及的利益冲突是否具备协商的条件，相关利益各方是否具有协商外的其它更好选择（BATNA），如果回答是肯定的话，即可进行后续步骤，否则不具备“博弈－协商”的条件。在本阶段，还要根据问题情景选择合适的共赢模式。
公共参与和利益表达阶段：主要是给利益相关者提供多种参与渠道，促进利益表达。本环节有两个关键：一是为弱势的利益相关者提供公共参与渠道或在公共参与中给予必要的专业技术支持，促进公共参与和利益表达的平衡；二是组织政策分析师对公共参与和利益表达中涌现的各种观点、立场进行分析和整理，将冲突予以适当的结构化，以初步理清冲突的焦点，为后续的证据与利益博弈提供基础。
证据与利益博弈阶段：组织相关利益各方的代表，在专业人员的支持下进行证据与利益博弈，从中发现政策制定中相关各方所持不同观点涉及的事实冲突（证据冲突）以及价值冲突（利益冲突）。经过本阶段，冲突得以表面化、明晰化，从而为后续的协商与冲突消解明确了目标、找准了焦点。
协商与冲突消解阶段：利用各种共识建立、争端解决、公平分配等方法或技术，促进创造性共赢方案的提出，在组织者的引导下寻求各方利益的协调与共赢，力求取得参与协商的相关利益各方代表的认同，为冲突消解、政策制定寻求一种可行的共赢之道。
达成共识－创造性共赢方案阶段：参与协商的相关利益各方代表确认创造性共赢方案框架，达成问题解决共识。对创造性共赢方案进行细化，进行执行模拟，发现并解决其中的问题，形成细化并具备可操作性的政策方案建议。需要注意，这里的政策方案建议只是得到获邀参与协商的相关利益各方代表的认可，尚未得到社会中各利益群体的广泛认可。
政策确认与实施阶段：向社会公开“博弈－协商”过程，解释证据冲突、利益冲突的焦点，对矛盾的证据给予澄清，公开冲突消解路径。向社会推荐创造性共赢方案，展现它在达成各方利益共赢方面的优越性，取得各利益群体的广泛理解和支持，消除疑虑。最后，政策制定者正式确认最终的政策方案，并开始实施。
总而言之，“博弈－协商”过程的基本思路可以归纳为：将参与协商的利益群体代表视为微型公众（microcosm），通过“博弈－协商”寻求微型公众的共赢之道，作为向社会公众推广的政策方案。取得微型公众共识的政策方案，获得全体社会公众共识的机会也非常大，“博弈－协商”过程其实起到了“投石问路”的探索作用。
“博弈－协商”过程的一大特色是把“博弈”和“协商”看似矛盾的两个环节统一起来。国外相关做法（如协商式规章制定以及一些协商民主方法）从节省成本和避免激化矛盾等角度出发，往往把对抗性（adversarial）和协商对立起来，不开展利益博弈，直接进行协商。我们提出的“博弈－协商”共赢过程更强调两者的互补与整合，即首先通过对抗性的证据博弈与利益博弈，使证据冲突和利益冲突表面化，以此确认协商的要点，使得后续的协商共识更具针对性并富有效率。
这是基于中国国情的一种特殊设计。在我国，由于制度化利益表达渠道匮乏，有时利益冲突虽很激烈，但很少能够公开化和表面化，使得政策制定中各利益群体的观点和证据没有深入系统的交锋平台。如果没有“博弈”环节，利益冲突就难以充分暴露和明晰，那么，协商什么，如何协商，从何处开始协商，都难以明确。一团乱麻之中很难理出协商的头绪，也很难协商出结果。前置的“博弈”环节，可以解决上述问题，使得“协商”更能有的放矢。
2. 多元利益共赢机制的若干模式
政策制定的情景和要求不同，多元利益协调与共赢也有不同的模式。根据政府部门以及专业人士在共赢过程中的不同角色和作用，可以从两个维度对共赢模式进行分类。各种模式的“博弈－协商”的过程大体都按照图2的基本程序设计，但过程中各环节的形式、内容和要点有一定的区别。
按照政府部门在共赢过程中的作用，我们可以划分为政府主导型共赢模式以及政府斡旋型共赢模式。政府主导型共赢模式适用于下述场合：政策议程一般为内生型，政策问题的提出多发自于体制内，或者政府部门对政策方案已有初步的考虑或思路。作为政策制定者的政府部门实际上已经成为明显的利益相关者，其对政策的基本考虑已经成为政策选择的实际约束（尽管这种约束可以在协商中调整）。在这种模式的“博弈－协商”过程中，政府部门是“强势”的协商组织者，发挥积极的主导作用，同时也是协商的参与者。作为政策制定者的政府部门既努力控制其他各方在约束框架中协商，也面临其他各方对约束框架的挑战。这种模式体现了我国行政主导的政策制定现实。政府斡旋型共赢模式适用于政府部门对政策问题没有预设立场的场合。在这种“博弈－协商”模式中，“博弈－协商”基本是开放的，政府部门只发挥协调者（facilitator）或斡旋者（mediator）的作用，甚至可以邀请中立的第三方担任“博弈－协商”的主持者。
按照专业人士、特别是领域专家在共赢过程中的作用，我们可以把共赢模式划分成专家证人模式以及讨论式对抗模式。模式选择取决于政策制定中专家意见的利益超脱程度。在某些政策制定情景中，问题解决涉及领域的专家利益地位相对超脱，此时在“博弈－协商”中，专家可以处于相对独立的地位，发挥专家证人（expert witness）的作用。在另外一些场合中，专家的利益倾向和价值判断相当明显，很难找到所谓“价值中立”的领域专家。如水电开发决策中水利专家和环保专家，常常立场分明，观点径庭。这时就不妨采取讨论式对抗模式（seminar gaming），直接把专家按其立场配属给利益相关者，为利益博弈各自提供技术支持。
在上述分类的基础上，可以开发一个规范化的引导模式选择的权变模型，包括各种模式的适用条件、适用范围和模式选择评判准则。这样，运用该权变模型，我们可以便利地判断在某一情景下使用哪种共赢模式更为合适。
3. 多元利益协调与共赢的方法和技术
如何使利益协调与共赢不仅仅停留在理念层面，而是有科学、公正、可操作、易实施的方法和技术指导，以便使理念落到实处，显然是方法论成功的关键所在。因此需要开发若干实用方法和技术，作为工具箱，配套于提出的多元利益协调与共赢的程序和模式。
方法和技术中，最关键的是协商引导方法以及创造性共赢辅助技术。借鉴共识建立、争端解决、公平分配方面的相关研究并加以扩展，可以形成一组协商引导和创造性共赢辅助工具。这些方法和技术的突破，将大大提高理论的科学性和可操作性，也非常有助于提高协商和共赢的效果和效率。
协商引导方法的作用是为创造性共赢提供基础和机会，主要的方法包括：协商前评估，即引导协商参与者评估自身和其它各方的利益格局以及协商形势；长时段利益分析，即引导协商参与者不仅考虑当前的或短期的利益，而是更多地识别和关注长远利益，为共赢创造更大的空间；问题细分和正交化，即将每个冲突划分为可以谈判解决的多个部分，最好是将冲突的问题转化为理想的、正交的（orthogonal）问题集合，以利于谈判交换［29］； 共赢准则确定，即通过分析确定共赢的优先准则是平等的（equality）、公正的（equity），还是基于需求的（needs-based）。
创造性共赢辅助工具旨在通过定性或定量的方法，帮助协商参与者寻找共赢方案。我们推荐以下方法：传统的头脑风暴（brainstorming）和KJ法，促进创造性方案或构思的提出；对策论方法，即通过对策论模型为局中人寻找最优策略；一体化共赢协商（integrative win-win negotiation），促进协商参与者达成三级一体化协议［30］；前面提到的调整赢家法，通过基于效用的打分法和赢家调整过程，引导各方达成平等、无妒忌、有效率的共赢方案［31］；多方和联盟协商方法，包括循环权衡（circular logrolling）、互惠权衡（reciprocal trade-offs）［32］、最佳联盟策略等。
需要特别指出的是，以上方法或技术的作用只限于“辅助性”的，我们不可能也无法借助它们直接“推导”或“计算”出实现共赢的最优方案。这些方法或技术作为工具应用到协商环节和创造性政策方案提出环节中，可以较快地缩小不同利益群体的分歧，扩大利益交集，引导、高效地启发创造性政策方案的提出，加快协商进程，最终促进利益相关者共赢的实现。
五、结束语
研究多元利益共赢方法论，既有紧迫的现实性，也有重要的理论价值。目前各级政府和全社会虽然在建设和谐社会、平衡各方利益诉求的大方向上已达成共识，但在具体的实践中，由于缺乏理论和方法指导，很多问题的解决、政策的制定仍显得被动。从这个角度看，多元利益协调与共赢的理论与方法对于改善我国的公共政策制定、构建社会主义和谐社会，有着重大的实践价值。在理论层面，尽管利益的分配或再分配是公共政策的本质特征，但在公共政策领域，对于利益的研究仍较为薄弱，缺乏系统性，较为空泛。长久以来，对于在我国国情下如何进行利益协调、促进多元利益的共赢，缺乏系统化的理论和方法指导，多元利益共赢方法论可以视为在理论上的一个尝试。
多元利益共赢方法论的研究推进，需要理论和实践的结合。理论和方法的合理性与有效性需要实践来检验。实践可以在模拟场景下进行，但更重要地是在真实场景下的探索性实践。当前特别具有现实性的是，在利益冲突明显的行政立法过程中，应用多元利益共赢方法论，引导开展利益博弈和协商，为行政立法和政策制定提供参考，同时为理论方法的进一步完善提供依据。
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(作者单位：李亚，北京理工大学管理与经济学院副教授，北京 100081；李习彬，国家行政学院公共管理教研部教授，北京 100089)
All-win Methodology for Multiplex Interest: A Solution to Interest Coordination in Harmonious Society
Li Ya Li Xibin
［Abstract］Interest expression and public participation have made remarkable progress in policy making in China. However, because of the lacking of effective interest coordination and all-win mechanism, positions and viewpoints of participants often became farther rather than closer. Many participants become angry after participation. The reason is attributed to the absence of a systematic, operational theory and methods for multiplex interest all-win in Chinese context. The paper proposes a framework for the all-win methodology, consisting of "adversarial gaming-negotiating" process, all-win patterns, supporting methods and techniques. The ideas for methodology building are discussed and relevant theories and methods which can be used for reference are introduced.
［Key words］multiplex interest, all-win, policy-making, gaming-negotiating, experimental policy research
［Authors］Li Ya is associate professor of public policy at school of management & economics, Beijing Institute of Technology, Beijing 100081. Li Xibin is professor of public management at National School of Administration, Beijing 100089
