*教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目资助。项目名称：中国地方政府绩效评价体系与管理机制研究;合同号：05JZDH0019。
［摘 要］本文首先总结新时期环境的特点，说明这些特点对职能转变产生的影响或提出的新要求，在此基础上重点讨论政府职能转变的深层内涵及其实施理念。就职能转变的内涵和表现形式而言，新时期的侧重点不再是政府“该管什么不该管什么”，而要深入到政府履行职责的具体方式，深入到政府在应该管理领域中的角色定位。职能转变的深化需要实施理念和机制的创新，需要坚持“协同政府”理念、结果导向的责任政府理念、“可持续性”理念以及“管理精致化”原则。
［关键词］ 职能转变；政府角色定位；社会职能；公共服务；可持续性
［中图分类号］D035,D6301［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2006）10-0014-05
中共十六届五中全会《十一五规划建议》和国家《十一五规划》强调要深化行政管理体制改革，而“加快政府职能转变”依然是其中的首要任务。政府职能转变在我国已经实施了20多年，那么，新时期深化政府职能转变的着力点在哪里？本文首先总结新时期环境的特点，说明这些特点对职能转变产生的影响或提出的新要求，然后在此基础上，分别就政府职能转变的深层次内涵以及实施理念提出一些看法。
一、新时期环境和任务的特点
政府职能转变在实施了20多年后依然被列为行政管理体制改革的首要任务，大致源于两个方面的原因：一是早期职能转变的目标和期望还没有到位，因而改革进程需要进一步加快；二是新环境提出了新的任务和要求，因而需要与时俱进，使改革进一步深化。在笔者看来，后一点更为重要，它关乎到职能改革目标、任务、基本方向和侧重点的设计。
新时期的环境有哪些特点？可以说，新一代领导集体提出的新施政理念，构成了行政管理体制改革深化的大背景和新环境。新一代领导集体意识到我国处在一个“黄金发展期”和“矛盾凸现期”并存的关键时期，因而其施政理念是对多年来发展历史的总结和对现状、未来系统思考和审时度势的产物；新施政理念立足于“经济的增长不等于经济的发展，经济的发展不等于社会进步，增长不是发展的目的而是发展的手段”的新观念，“以人为本”构建“和谐社会”的目标体现了深切的人文关怀，还原了手段（经济增长）和目的（民生）之间的正当关系；新施政理念依据新目标提出新的发展战略，“科学发展观”包括了转变经济增长方式、实现可持续发展等丰富内涵。
施政理念的转变要求政府治理模式的转型，这一转型涉及职能结构、角色定位和施政方式的转变。那么，从政府职能角度来看，上述环境特点会对职能转变产生哪些影响？会提出哪些新的任务和要求？
(一)政府职能转变从过去聚焦经济扩展到更为广阔的领域
当今任何政府都要履行政治、经济、社会、文化、教育等几大类职能，所不同的只是侧重点和介入的广度、深度方面的差别。因此可以说，各国政府的主要分野并不在职能的“类别”上，而在于职能“结构”上，即不同类职能在职能总量中的比重和相对地位。计划经济时代我国政府职能结构的特征可以归结为：政治、经济职能过强，社会职能过弱；管制功能过强，服务功能过弱；在经济职能中，微观管理职能过强，宏观管理职能过弱。［1］
改革开放伴随着工作重心从阶级斗争向经济建设的转移，与此相应，政府职能转变的重点长期放在经济领域：“从计划调节到市场调节，从微观管理到宏观管理，从直接管理到间接管理”等，显然都属于政府经济职能转变的范畴。“科学发展观”理念与“和谐社会”目标要求强化公共服务和社会职能，《十一五规划》从经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”的总体发展思路出发，突出强调以人为本和解决关系群众切身利益的一些重大问题。这些都意味着，政府职能转变从过去聚焦经济领域扩展到了更为广阔的领域。
(二)职能转变领域的扩展要求多项职能之间的合理平衡
政府不同类职能之间存在着复杂的关系。一个基本事实是，政府强化公共服务和社会职能，必须拥有相对充足的资源，而政府财政资源的汲取量又受到社会经济发展的制约。如果社会经济发展出现滑坡，政府财政资源的汲取必然受到负面影响。这时，纵然有强化公共服务和社会职能的良好愿望，政府也会心有余而力不足。换句话说，政府社会职能和公共服务的有效履行以经济职能的有效履行为前提。
这一点意味着，强化社会职能和公共服务并不是政府工作重心的再次转移，而是一方面要超越对经济职能的过分倚重，另一方面又要在有效履行经济职能的前提下，实现经济、社会和公共服务等多项职能之间的合理平衡。这意味着职能的高度复杂化，要求职能调整的设计和实施要强化协调和统筹，要求职能结构优化的系统性、整体性和前瞻性。
（三）新时期政府职能转变具有新的内涵和表现形式
多年来，政府职能转变集中于经济领域，改革的侧重点在于放开那些“不该管也管不好”的事务。所谓经济职能转变，其核心问题是确定政府在哪些方面有所作为，在哪些方面有所不为。时至今日，就政府该管什么不该管什么而言，黑白分明的地方已基本解决，我们的理念和认识已基本到位，深化职能转变必然触及那些不那么泾渭分明的领域。在这些领域，政府职能不再是“该管什么不该管什么”所能回答得了的，它与政府履行职责的具体方式密切相关，与政府在应该管理的领域中的角色定位密切相关。相应地，政府职能转变具有了深层次的内涵和新的表现形式。举例而言，各级政府都承担着经济职能，但不同层级政府在履职方式和手段方面有着很大的区别。换句话说，各级政府都“该管”经济，其分野主要在于怎样去管。“怎样管”和“该不该管”就这样紧密联系，共同决定着政府的职能定位。政府职能转变的侧重点不再是回答该不该管，而要深入到“如何去管”的问题。这一点不仅适合于经济领域，同样适合于政府的其他职能领域。
（四）经济领域深化政府职能转变的未来着力点
就经济领域而言，经过多年持续努力，政府职能转变已经取得了巨大进展。笔者认为，未来改革的着力点主要在两个方面：
第一，科学发展观对政府职能转变提出新的要求。科学发展观意味着经济增长方式的转变，包括改变对投资和出口的过度依赖，扩大内需使消费成为未来经济增长的主引擎；摆脱以资源消耗和生态牺牲为代价的可持续陷阱，靠知识经济和自主创新推动经济增长；改变非均衡发展模式，促进城乡、区域的协调发展；如此等等。回顾经济体制改革历程我们会发现，在“短缺经济”和“剩余经济”的不同阶段，政府促进经济增长的措施明显不同，其经济职能相应具有很大差异。可以设想，经济增长方式的转变对政府经济职能及履职方式会产生重大影响，提出新的要求。目前这方面的研究和思考还应进一步深化和细化。
第二，实施《十一五规划》对深化职能转变提出的新要求。《十一五规划》相关部分提出了深化改革的重点领域、任务目标和基本方向。以《深化体制改革》为例，它涉及基本经济制度的完善、税收体制和金融体制改革、现代市场体系完善等多个方面。这些都和政府的经济职能密切相关。因此，结合重点改革领域和目标、方向，厘清这些对政府职能的具体要求，进而根据国情，把原则性的理念操作化并落到实处，是深化政府职能转变的未来着力点之一。
二、职能转变与政府的角色定位
前已提及，新时期政府职能转变具有新的内涵和表现形式，其侧重点不再是政府“该管什么不该管什么”，而是深入到政府履行职责的具体方式，即政府在应该管理的领域中的角色定位问题。
(一)政府在经济领域中的角色定位
关于政府在经济活动中的角色，这里借用亚当斯密的观点予以说明：政府并不是直接为人民提供财富，而是创造环境和条件，让人民能够自我创造充足的财富。计划经济弊端种种，归根结底是政府角色的错位：社会像个大公司，政府就像总经理，直接组织生产并分配财富，成为垄断主导性经济主体。计划体制压抑了群众的创造性和积极性，结果是在“寡”的基础上实现了“均”。经济体制改革千头万绪，实质上就是政府经济角色的归位。
政府经济角色的归位经历了一个漫长的发展历程。虽然成效卓著，但笔者认为前一时期的改革基本上属于角色归位的过渡时期，从“垄断主导性经济主体”向“积极的经济主体”的过渡：一方面，与计划经济时代相比，政府逐步放弃了对资源的全面垄断和对市场机制的排斥，开始了国有企业在竞争领域的撤退、市场机制的引入和非公经济主体的培育；另一方面，政府特别是地方政府在经济活动中登台唱主角，从早期的直接兴办企业到后期的层层经济目标责任制以及招商引资狂热 ，导致了重复建设、粗放经营、地方分割、部门保护种种弊端。这就是说，政府扮演了“积极的经济主体”的角色，而在制度保障、市场环境缔造和公正仲裁等方面着力不足。
《十一五规划》强调，实现经济社会发展目标“主要通过完善市场机制和利益导向机制努力实现。政府要通过体制机制创新和完善政策，为激发市场主体的积极性、创造性营造良好的制度和政策环境”。这意味着政府角色的进一步转换——从“积极的经济主体”到“制度保障者、市场环境缔造者和公正仲裁者”的重心转移。这是政府经济角色归位的一个新的发展阶段。
（二）政府在社会职能中的角色定位
强化政府的社会职能是新施政理念的重要组成部分。虽然政府的社会职能是一个庞杂的体系，但考虑到提出的时代背景，强化的着力点应在扩大就业、维护劳动者合法权益、加大收入分配调节力度、健全社会保障体系、加大扶贫工作力度、扩大城乡居民消费等方面，当然在一定程度上还包括社会主义新农村建设和促进区域协调发展。所有这些都具有某种“倾斜性”特征，即对弱势群体和相对落后区域的救助、保护和扶持。
虽然属于不同职能领域，经济体制改革对强化社会职能同样具有借鉴意义。如果说经济体制改革的核心是政府由“积极的经济主体”向“制度保障者”的角色归位，那么在社会职能领域，政府角色定位的核心应该有两条：一是“慈父”与“组织协调者”角色之间的合理平衡；二是“授鱼者”与“授渔者”角色之间的合理平衡。
作为“慈父”的政府直接向保护或扶持对象提供福利；作为“组织协调者”的政府，则通过相应的制度安排和机制，促进社会群体之间的互助。从世界范围看，“福利国家”中政府扮演的主要是“慈父”角色，最终几乎难以为继，从而开始了从“福利国家”（welfare state）向“没有国家的福利社会”（welfare without state）的过渡。发达国家的经历为我们提供了有益的启示和借鉴。
不管是作为“慈父”直接提供福利还是作为“组织协调者”促进社会互助，政府角色定位还存在一个“授鱼者”与“授渔者”之间的合理平衡问题。这涉及“授鱼者”和“授渔者”的资格确认，更重要的是促使“食鱼者”向“打渔者”的转变，成为自食其力的劳动者，或者成为公益劳动者（有劳动能力者参加公益劳动是领取社会救济的前提条件）。
（三）政府在公共服务中的角色定位
政府的社会职能和公共服务之间并没有明确的界限。如果说社会职能具有“倾斜性特征”，强化社会职能主要表现为对弱势群体和相对落后地区的救助、保护和扶持，公共服务则具有“普遍性特征”，强化公共服务意味着面向人民日益增长的需求，一视同仁地增加或完善基本的公共服务，如基础教育、医疗卫生、社会治安、良好生态环境等等。
就普遍性公共服务而言，政府角色定位的核心是“安排者”和“生产者”之间的区分和理性选择：一方面，承认公共服务是政府的份内职责；另一方面，又要认识到公共服务不一定由政府独家垄断生产。传统政府治理中的一个误区是两类角色合而为一：政府承担“安排者”的责任，也就同时扮演着“生产者”的角色。比如，城市固体生活垃圾清运属于政府的“份内之责”，政府就成立环卫队从事垄断性的直接生产。公共服务的垄断性直接生产带来高成本、低效率、质量不尽人意和回应性的缺乏，不仅损害了公众对政府的信任，而且无端耗费公共资源。按照新的角色定位，政府作为“安排者”决定哪些属于公共服务应该由政府来做，做到什么程度或水平，怎样付费等问题。至于多数公共服务的生产和提供，完全可以通过合同外包、政府补助、凭单、特许经营等形式由私营部门或社会机构来完成。［2］
由于教育和公共卫生等领域目前出现的种种问题，公共服务市场化在我国正面临责难和质疑。笔者认为，推进公共服务的市场化没有错，所要反思的仅仅是市场化的内容及具体形式。市场化具有多样化的内涵和表现形式：既可以是“政府责任”的市场化——把本应是政府“份内职责”的公共服务推向市场；也可以是“提供机制”的市场化——在政府承担安排者责任的前提下，推行公共服务生产过程的市场化，通过多元生产者间的竞争降低成本、提高效率和质量。发达国家公共服务市场化的重心在提供机制的市场化，［3］ 而我国的市场化改革肇因于政府财政拮据的大背景，因而自觉不自觉地倾向于政府“卸载”。应该说，政府责任市场化的倾向应予以校正，而公共服务提供机制的市场化改革不仅要坚持，而且要加大力度。对公共服务市场化的笼统否定是一个值得警惕的认识误区。
三、深化职能转变的实施理念
我国正处在发展的关键时期，在利益分化、社会多元化和高度复杂化的背景下，改革进入了攻坚阶段。在面临的种种巨大挑战面前，深化职能转变需要实施方式的创新，包括先进的实施理念和有效的实施机制两个基本层面。考虑国情和实践中面临的一些问题，笔者认为深化职能转变过程中应该提倡和坚持以下理念或原则。
（一） “协同政府”理念
深化职能转变不仅意味着改革领域的扩展，更重要的是多项职能之间的合理平衡。这要求强化协调和统筹，要求改革的设计和实施要突出系统性、整体性和前瞻性。因此，“协同政府”成为应予提倡和坚持的理念。
根据英国政府1999年的《政府现代化白皮书》，协同政府的核心是“确保政策制定的高度协调和具有战略性”。高度协调即建立不同部门之间在决策过程中的制度化沟通和协商机制，克服公共决策的部门化，确保不同政策领域之间在政策上的高度一致性和整合性。决策的战略性则强调公共决策从长远出发，避免决策成为对目前现实压力的被动应付。［4］我国长期受到“决策部门化、部门利益化、部门利益法制化”的困扰，离《十一五规划》要求的公共决策的系统性和战略性还有相当的距离，因此，坚持协同政府理念尤为必要。更重要的是，要借鉴发达国家“协同政府”和“跨部门合作机制”的机制和具体措施，建立跨部门的设计、实施和评价机制，避免部门化可能导致的碎片化、相互掣肘和割裂。［5］
协同政府还包括政府部门与外部主体之间的协同，首先是公民参与，其次是发挥外部专家的作用。韩国在实施政府职能结构调整时，总统行政改革顾问委员会曾经把政府正在履行的职能归结为近百类共两千多项，在科学分析的基础上提出了非常具体的职能优化方案。我国改革具有不同程度的封闭性，主管部门充当了优先项选择者、方案设计者、改革推行者和效果评价者多重角色，外部独立专家难以充分发挥作用，公民参与效果更为有限。没有这些方面的突破和创新，职能转变的系统性、整体性和战略性同样难以实现。
（二） 结果导向的责任政府理念
政府职能转变存在一个内在矛盾：一方面，改革要求政府部门放手或改变惯常的干预方式；另一方面，相关部门又在改革的创议和实施方面拥有主导性权力。职能转变意味着政府部门的自我革命，其效果可想而知。实践中部门争夺审批权和重审批、轻监管的倾向可为见证。在协同政府（包括内部协同和外部协同）的有效机制建立和有效发挥作用之前，可以运用“结果导向的责任政府”理念和机制来缓解这一问题。
所谓“结果导向的责任政府”理念，就是政府的主管部门向结果负责，权力获取与权力行使的目标和结果密切挂钩。以审批权为例，部门索求审批权要达到什么目标？这些目标是否可以直接测定？目标的实现程度如何评价？部门行使审批权一定时间后，所期望的目标和实际效果是否达到？如果特定审批权的行使没有达到预期的目标和结果，那么该审批权就要收回或者取消。这就是权责一致，而“责任”主要用权力运行的实际结果来判断。
不论是部门审批权（面向社会的管制权）还是内部管理自主权的授予，发达国家都强调结果导向的责任理念。比如，美国的《政府绩效与结果法》强调管理者的自主权和管理灵活性，允许在人员编制、工资待遇、资金使用等方面突破现有法规的约束，但自主权的授予必须与结果直接挂钩。该法律明确规定：部门任何突破现有法规约束和管理自主权的建议和要求，都必须预测其实际效果，即明示特定管理自主权的获得对绩效水平的改进将发挥什么作用，并以目前的绩效水平为基础，说明获得或者被拒绝所建议的自主权，将会对绩效产生什么样的影响。［6］ 如果部门行使了特定审批权或管理自主权后没有取得所期望的效果，那么该项权力就被收回。这就是所谓的“日落法”，权力回收像日落一样是一个自动过程，相关部门负有证实其效果的义务。权力授予与责任、结果脱节，无异于给了部门一张空白支票，争夺审批权和重审批、轻监管的倾向就会愈演愈烈。
（三） “可持续性”理念
强化社会职能和公共服务是新时期政府职能转变的亮点和突出特征之一。这无疑反映了“以人为本”的施政理念，同时旨在摆脱粗放增长模式和巨大的贫富、城乡、区域差距带来的“可持续陷阱”。笔者想要强调的是，强化社会职能和公共服务同样存在可持续问题，而且比经济发展的可持续性更为重要，也更为复杂。用短期收入支付长期社会福利，最终导致难以为继，“荷兰病”给世界提供了深刻的警示和教训。［7］ 我国强化社会职能的可持续性陷阱不一定表现为荷兰病形式，但荷兰教训同样具有启迪意义：政府的“慈父”角色是以“资源汲取者”的角色为前提的；资源汲取的确定性不足，强化社会职能和公共服务也就难以为继。20多年来国民经济和政府财政收入的高速增长，使我们有了强化社会职能和公共服务的本钱。但许多隐忧依然存在，包括薄弱的现有基础和巨大且日益增长的潜在需求，各级政府特别是基层政府的巨额债务，可能的经济波动等。
有学者把我国政府推动经济增长的方式称为“压力型”体制，其运行特征是自上而下的指令和自下而上的响应：上级政府机关制定各项经济发展目标，并加以具体化和数字化，再以指标和任务的形式分派给下级单位，并且以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据，下级单位与官员的升迁、荣辱都和上级单位下达指标的完成情况挂钩。前些年，每当中央政府确立经济增长目标，地方政府多会层层拔高、层层加码，呈现出某种大轰大嗡的运动式特征。强化社会职能和公共服务恐怕难以摆脱这一“规律”，可持续性陷阱相应可能采取多种形式：描绘宏伟美丽的蓝图而没有认真核算资源需求和财政承受能力；以“丰年”的标准确定服务量和水平，不认真考虑“歉年”可能面临的压力等等。从一些地方政府的种种规划中，可以不同程度地看出一些影子。公共服务尤其社会福利具有能上不能下的刚性特征，公众没有享受到应该享受的公共服务或福利时无疑会不满，从而影响到社会稳定。可以设想，当出现资源严重不足，政府不得不剥夺已经享受的服务或福利时，公众的反应决不是“不满”一词所能形容的，对社会稳定带来的破坏性无疑会更大。
（四）“管理精致化”原则
政府职能转变是一个动态过程，对这一过程的驾驭和管理关系到改革的成败。改革进入攻坚阶段意味着任务多样化和复杂化，相应要求变革过程管理的精致化。需要牢固树立一个观念：理念需要技术支撑；忽视制度、技术和机制的构建，再先进的理念也只能是空中楼阁。从马克思的“人民公仆”到毛泽东的“为人民服务”，从邓小平的“三个有利于”到今天的“以人为本”，新民生路线有其历史根基。教训在于过分热衷于新理念的阐释、传播和中继站式的层层传达，在因地制宜构建有效制度和机制方面着力不足。
管理精致化侧重于技术层面和细节，目的是实现细致化、科学化和操作化，这应该体现在变革过程的每个环节，包括优先项选择、目标确立、方案设计、实施与评价等等。这里以美国1996年颁布的《公文减负法》为例，就实施机制的操作化予以说明。当时面临的问题是，政府部门下达的填表要求给小企业造成很大的负担，立法旨在减轻这一负担。《公文减负法》提出了几条明确要求：（1）所有政府部门给小企业发的报表，必须汇集到管理和预算办公室，形成“联邦表格清单”；（2）管理和预算办公室测试并计算填表时间总量；（3）提出一年内填表时间总量减少50%的法定目标；（4）管理和预算办公室提交年度执行情况报告。［8］ 立法细致如此，何愁落实不了！相比而言，我们对改革的操作和技术层面重视不足，管理还相当粗放，对细节之类的东西似乎不屑一顾。然而，借用一个西方格言，“魔鬼存在于细节之中”！●行
［参考文献］
［1］周志忍.我国政府职能优化的理论思考［C］.现代化进程中的政治与行政［Ｍ］.北京大学出版社,1998.
［2］［美］ E．S．萨瓦斯.周志忍等译.民营化与公私部门的伙伴关系［Ｍ］.中国人民大学出版社,2002.
［3］环卫和垃圾处理的竞争性合同外包制度，公共交通服务的竞争性招标，基础教育中的“凭单制”，英国医疗制度改革中鼓励医院竞争顾客的“内部市场”机制等等，都属于公共服务“提供机制”的市场化。政府作为“安排者”，依然承担决定服务水平和质量特别是支付相关成本的责任，改革并没有要老百姓自己掏腰包。
［4］UKModernising Government White Paper.1999
［5］根据《政府现代化白皮书》，政府内部协同的具体措施包括：内阁办公厅成立新的公共管理和政策研究中心，负责研究和决策中的协调和统筹；对部长和高级公务员进行跨部门的培训；引进部门之间的同行评估制度等。美国的"跨部门合作"机制属于政府部门年度绩效计划的组成部分，主要包括跨部门关系确认、领导和协调机制、信息共享机制和合作的激励机制等要素。
［6］USGovernment Performance and Results Act.1993
［7］Kuitenbrouwer, MartienThe Netherlands［A］ in Flynn, N. And Strehl, F., (eds.)，Public Sector Management in Europe［C］ London: Prentice Hall/ Harvester Wheatsheaf.1996
［8］USPaperwork Relief Act.1996
(作者系北京大学政府管理学院教授，北京大学政治发展与政府管理研究所研究员，北京100871)
（责任编辑 方晋）
