［摘要］司法改革为人民法院工作提供了可持续发展的动力源泉。本文着重介绍了《人民法院第三个五年改革纲要（2009—2013）》出台的背景和形势，指出了司法改革的新突破和司法改革方法论上的新进展。
［关键词］人民法院；司法改革；三五纲要；体制改革
［中图分类号］D9162［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2009）06-0007-03
2009年3月，最高人民法院发布了《人民法院第三个五年改革纲要（2009—2013）》（以下简称《三五纲要》）。《三五纲要》是人民法院贯彻落实中央关于深化司法体制和工作机制改革部署的重要行动，也是指导今后五年人民法院司法改革的基本纲领。《三五纲要》的发布，标志着新一轮司法体制改革的开始。这一轮司法改革的启动有其特别的历史背景，也有很多新的突破。
一、《三五纲要》的背景与形势
人民法院是伴随着新中国的诞生而建立和发展起来的。尤其是改革开放三十年来，人民法院经历了加快恢复、逐步提高、全面发展几个阶段，取得了历史性的大发展。在近三十年的发展进程中，人民法院每一项工作的开展，每一项成绩的取得，都伴随着大大小小的体制机制以及工作方式方法的改革和创新。可以说，司法改革为人民法院工作提供了可持续发展的永不枯竭的动力源泉。特别是1999年以来，最高人民法院相继发布了两个“五年改革纲要”，作为落实党的十五大、十六大提出的司法体制改革任务的重要部署，奠定了新一轮改革的基础。人民法院的新一轮司法改革，是根据中央关于司法体制改革的总体部署，并结合当前人民群众日益增长的司法需求和人民法院科学发展的需要而展开的。这就构成了《三五纲要》颁布的背景和形势。
第一，《三五纲要》是落实中央深化司法体制改革部署的体现。2007年，党的十七大从全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治的高度出发，提出了“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”。 自2008年初，中央政法委会同中央和国家机关的17个部门和有关地方，在进行深入调研论证、集中方方面面的意见和智慧的基础上，提出《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》(以下简称《改革意见》)，经党中央批准已下发贯彻执行。这一轮深化改革提出要解决的问题，聚焦了人民群众司法需求的难点、热点问题，也是影响司法公正和制约司法能力的关键环节。经对我国现行司法体制和工作机制进行全面综合分析，本着突出重点、加强监督、稳步推进的要求，提出了优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障等4个方面的改革任务。
第二，司法改革必须满足人民群众对司法的新要求、新期待。人民的司法需求在不同的历史时期有不同的表现，在新的历史时期，人民法院司法改革必须满足人民群众对司法的新要求、新期待，这是司法工作的人民性所决定的。我国的法律是最广大人民根本意志的反映，司法机关必须始终着眼于维护人民利益来开展工作。对此，最高人民法院王胜俊院长反复强调：“我国法治建设，无论是立法权还是司法权，都是属于人民的。”要求司法改革必须“从人民群众最不满意、反映最强烈的问题改起”。因此，人民法院进行深化司法改革，必须牢记司法权的本质和来源，牢牢把握中国特色社会主义司法制度的人民性这一本质属性，始终坚持为民司法、为民改革，通过不断完善司法体制和工作机制，更好地在司法领域落实我们党立党为公、执政为民的宗旨，更好地体现司法为民的要求，更好满足人民群众对司法的新要求、新期待。《三五纲要》的制定特别关注了这一指导思想。满足人民群众对司法的需求，必须努力把握和实现人民群众的新要求、新期待。随着经济社会的发展进步和依法治国基本方略的实施，人民群众对完善社会主义市场经济法律秩序、对保护自己的经济政治文化权利、对维护自己的人身财产安全、对实现社会和谐稳定等都提出了许多新要求、新期待，司法改革必须给予高度关注。通过完善司法体制和工作机制，更好地发挥人民法院的审判职能作用，努力满足人民群众的司法需求。在建设社会主义和谐社会的过程中，人民法院应当研究如何贯彻落实宽严相济的刑事政策，如何完善中国特色少年司法制度，如何完善保护公民教育、医疗、就业、社保、住房等各方面权益的司法解释，如何完善多元纠纷解决机制，如何完善国家赔偿和司法救助制度，如何完善各项便民诉讼制度，等等，努力在刑事、民商事、行政审判和执行、信访等工作中更好地实现人民群众自身各方面权益保护，努力在立案、审判、执行、司法救济等工作中更好地实现人民群众希望司法便民、利民和惠民，努力在审判方式和审判程序上更好地实现简化程序、减少讼累、促进和谐，尽量满足人民群众方方面面的新要求、新期待。
第三，司法改革必须克服法院科学发展中的体制、机制性障碍。 科学高效的司法体制和工作机制是维护社会公平正义的前提和保障，人民法院要担负起宪法和法律赋予的神圣职责，必须在巩固既有改革成果的基础上，进一步深化人民法院司法体制和工作机制改革，破解人民法院科学发展中的体制性机制性障碍。 在司法职权配置方面，当前人民法院的司法职权配置总体上是恰当的、合理的，基本上能够适应我国现代审判工作的需要。但是，还确有一些制度需要进一步完善。比如，经过近年来人民法院内部机构的不断发展，人民法院司法职权运行机制需要进一步完善，尤其是在增设了立案庭、审监庭、执行局和其他机构之后，加之新修改的《民事诉讼法》对再审的规定影响了各级人民法院的案件数量分配，就需要对人民法院上下级之间、内部审判业务部门之间、及与综合管理部门之间的职权配置进行重新安排。刑事、民事和行政审判有关制度需要进一步完善，执行难问题尚未得到根本解决，审判组织、审判管理、司法职业保障等方面的制度也需要进一步完善。 在落实宽严相济刑事政策方面，建设社会主义和谐社会需要人民法院妥善处理各种刑事案件，实现刑事审判的法律效果与社会效果的有机统一。在依法从严、依法从宽的审判制度与工作机制上，还有很多需要完善的地方。宽严相济刑事政策的司法协调制度与保障制度也不健全，一些很有价值的做法难以在实践中推行。在人民法院队伍建设方面，法官遴选办法尚不完善，一些中西部地区法院面临严重的法官短缺问题，法官培训机制不够合理，尤其少数民族法官的培训缺乏应有的保障。法官的工资福利和任职保障制度还不健全，法院队伍管理不够科学，反腐倡廉长效工作机制没有得以建立。在人民法院经费保障方面。“分级管理、分级负担”的财政保障体制在经济欠发达地区带来了诸多问题和弊端，影响了司法公正的实现，执法条件难以改善，干部队伍难以稳定。在司法为民机制建设方面，司法公开尚不够彻底，多元纠纷解决机制尚未健全，民事沟通表达机制、涉诉信访机制、司法救助制度还需要进一步完善。 这些人民法院制度中的体制性机制性障碍，影响了人民法院司法功能的发挥，阻碍了人民法院的科学发展。因此，必须在党的坚强领导下，进一步人民法院深化司法体制和工作机制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，通过改革不断完善人民法院的司法体制和工作机制。
二、《三五纲要》内容上的新突破
《三五纲要》提出的改革目标是：进一步优化人民法院职权配置，落实宽严相济刑事政策，加强队伍建设，改革经费保障体制，健全司法为民工作机制，着力解决人民群众日益增长的司法需求与人民法院司法能力相对不足的矛盾，推进中国特色社会主义审判制度的自我完善和发展，建设公正高效权威的社会主义司法制度。《三五纲要》是最高人民法院落实中央关于深化司法体制和工作机制改革部署的具体安排，是全国各级人民法院贯彻党的十七大关于深化司法体制改革精神的重要文件。它贯彻了中央关于深化司法体制和工作机制改革的基本精神，体现了完善司法为民的根本宗旨，符合新一轮人民法院司法改革的根本要求。 就人民法院司法改革的内容而言，新发展则更为突出。
《三五纲要》提出要解决的问题，不仅是中央部署的司法改革的任务，也是人民群众对司法需求的难点、热点问题，是影响司法公正和制约司法能力的关键环节。最高人民法院经过对现行司法体制和工作机制进行全面综合分析，本着突出重点、加强监督、稳步推进的要求，提出了优化人民法院职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强人民法院队伍建设、加强人民法院经费保障和健全司法为民工作机制等5个方面改革任务。这些任务既有对以前未完成的改革项目的继续，更有新的内涵和新的突破。
（一）优化司法职权配置方面。主要是改革和完善人民法院司法职权运行机制、改革和完善人民法院内部职权配置、改革和完善有关刑事、民事和行政审判制度和执行体制、改革和完善上下级人民法院之间的关系和审判管理制度，改革和完善人民法院接受外部制约与监督机制、加强司法职业保障制度建设等。
（二）落实宽严相济刑事政策方面。主要是建立和完善依法从严惩处和依法从宽的审判制度与工作机制，建立健全贯彻宽严相济刑事政策的司法协调制度与保障制度。一方面，适应新时期犯罪行为发生的变化，对严重危害社会秩序和国家安全的犯罪从严打击；另一方面，对轻微犯罪、未成年人犯罪，按照教育为主、惩罚为辅的原则，实行宽缓处理，尽量教育挽救，增加社会和谐。打击犯罪、改造罪犯的目的是为了遏制犯罪，减少社会对抗，促进社会和谐稳定，这也是中央深化司法体制和工作机制改革、落实宽严相济的刑事政策的重要目标。
（三）加强人民法院队伍建设方面。本着“从严治警”与“从优待警”相结合的原则，提出完善人民法院法官招录和培训机制，完善法官行为规范和职业保障制度，加强人民法院党风廉政建设，改革和完善法官待遇和任职保障制度以及人民法院队伍管理制度等。与现有的制度相比，这些改革措施对完善人民法院队伍建设提出了新的目标和要求。
（四）加强政法经费保障方面。提出了建立分类保障政策和公用经费正常增长机制，制定完善各类业务装备配备标准，规范基础设施建设的经费保障，加强人民法院信息化建设。这些改革措施，必将促进司法公正的实现，促使人民法院工作快速发展。
（五）健全司法为民工作机制方面。提出了完善审判与执行公开制度、建立健全多元纠纷解决机制、建立健全民意沟通表达机制和司法为民长效机制、完善涉诉信访工作机制、改革和完善司法救助制度等新的改革措施，必将进一步体现人民法院为大局服务、为人民司法的本质属性。
《三五纲要》提出的上述改革措施，有的是对已有制度的进一步完善，如改革和完善刑事民事和行政诉讼制度，落实宽严相济的刑事政策，完善审判组织中的人民陪审员制度、合议庭制度；有的是体制机制上的创新，如法官招录制度、非法干预人民法院依法独立办案责任追究制度、多元纠纷解决机制等；有的是对现有不合理制度的修正，如人民法院经费保障制度、规范下级法院向上级法院请示报告等。无论哪种情况，都体现了突破现有体制机制的局限、大胆改革创新的特点，也体现了在司法为民的目标下，人民法院的改革逐步涉入“深水区”。
三、司法改革方法论的新发展
除了所部署的逾百项具体改革措施外，《三五纲要》对司法改革工作方法的要求以及其中贯穿的新的方法论也是这一轮司法改革的特色之一。纲要明确指出，深化人民法院司法体制和工作机制改革，必须集思广益，精心设计，周密部署，统筹协调，把各项改革措施落实到位。各级人民法院在研究制定和落实具体实施方案时，要争取党委、人大、政府、政协、政法各单位和社会各界的大力支持。人民法院司法改革工作涉及其他部门工作时，要广泛听取意见，充分协商沟通。地方各级人民法院要按照中央的总体部署和最高人民法院的统一要求，根据本地区的实际情况，统筹兼顾，因地制宜，分类实施，狠抓落实，确保取得实际效果。另外，建立了人民法院司法改革联系点制度。最高人民法院综合考虑地域分布、经济发展水平、职能定位以及司法改革工作开展情况等因素在全国高、中、基层三级法院中确定了30个法院作为改革的联系点，以广泛带动整个法院系统司法改革工作的全面开展，有利于推动司法改革举措落到实处。由此可见，新一轮人民法院司法改革更加注重改革方法。与以往的司法改革相比，新一轮司法改革在方法上具有以下特点：
一是将克服现有体制、机制弊端与发掘、发挥现有体制的优越性结合起来。深化人民法院司法改革，目的就是要克服现有司法体制和工作机制的弊端，通过优化司法职权配置等措施有效地完善我国人民法院司法制度。但是，也必须认识到我国现有司法体制的基本合理性和固有的优越性，应当以现有司法制度为基础，决不能随意否定我国的司法制度，尤其对现有司法制度的优越性是否已经得到充分的发挥进行足够的调研，比如调解制度。对于没有充分发挥优越性的现有司法制度，一定要查找清楚原因，深入分析，制定出能够促使其发挥优越性的方案出来，促进现有人民法院司法制度的完善和发展。
二是将制度完善与解决人民法院实际问题结合起来。深化人民法院司法改革，必然要完善有关司法制度。司法制度自身的完善是一个系统性的工程，必须要符合相关法学理论要求，但同时更加注意解决当前司法体制所面临的实际问题，避免为改革而改革、为理论而改革。只有深入进行调查研究，努力发现人民法院实际问题所在，才能制定出符合人民法院实际需要的改革方案，解决人民法院科学发展中存在的体制性和机制性障碍。
三是将推进单项改革任务与改革的整体性结合起来。司法改革具有系统性，往往牵一发而动全身，任何跳越式的、碎片式的改革方案都是行不通的，司法改革必须注重整体性、系统性、连续性。在进行单项改革项目时，必须考虑改革措施出台的时机，考虑其他改革措施的配套，考虑与整体司法改革进程的协调等因素，以保证改革措施的可行性和实效性。
四是将司法工作的政治性和司法工作的规律性结合起来。实施《三五纲要》，必须始终全面贯彻、完整体现“三个至上”指导思想。每一项改革措施的制定和落实，都既要符合司法自身的规律性，更要体现应有的政治智慧，体现中国特色社会主义司法制度的内在要求。将司法工作的政治性和司法自身的规律性结合起来，努力制定出政治上过硬、法治上先进的具体改革方案。
五是将改革方案的必要性与现有改革环境条件规制的改革可能性结合起来。我们确有一些司法制度还存在这样或那样的缺陷，需要我们通过改革予以完善，但是改革不能在真空中进行，只有选择在适当的时机、成熟的条件、有利的环境都基本具备的时候推动改革，才能取得较好的效果。我国尚处在社会主义初级阶段，长期的封建社会没有使我国形成符合现代市场经济要求的法律意识和法律文化，因此，一些改革措施从理论上看起来很有必要，但未必适合现在的条件和环境，尤其是未必适合我国的政治制度。我们一定从实际情况出发、考虑实际可能性、评估实际效果，才能制定出切实可行的改革方案。
《三五纲要》对深化人民法院司法改革提出了新的目标和要求，这将是司法改革漫长道路上的一段崭新历程。虽然很多司法体制问题有待在以后的“四五”、“五五”阶段解决，但相信《三五纲要》必将发挥其应有的作用。
(作者单位：最高人民法院司法改革办公室副主任，北京 100745)
Judicial Reform of the People's Courts: Background
and New Development
Jiang Huiling
［Abstract］Judicial reform provides with the driving force for sustainable development of the people's courts. This article focuses on the “People's Court of the Third Five-Year Reform (2009-2013)” , describes various aspects of judicial reform breakthroughs, and summarizes the methodological new progress of judicial reform.
［Key words］people's court,judicial reform,the 3rd five-year program,institutional reform
［Author］Jiang Huiling is Deputy Director of the Office of Judicial Reform，the Supreme People's Court，Beijing 100745
