构建政府科学决策机制，最重要的是在决策主体、决策思维和决策程序三个方面实现根本的转变，以通过界明决策主体进一步解决好谁来决策的问题、通过端正决策思维进一步解决好为什么决策的问题、通过优化决策程序进一步解决好怎样决策的问题。
一、由单一决策主体转变为多元决策主体
在经济和社会全面转型的时期，如果政府的决策机制是科学的，那么究竟应该由谁来决策，这是构建政府科学决策机制最根本的问题。政府要实行科学决策，首先就要合理配置决策权，实现由单一决策主体向多元决策主体的转变，建立以政府为核心的多元决策主体结构。
在很长时间里，政府包打天下的单一决策主体状况，已经成为普遍的认识定势和习惯模式。一提起政府决策，自然就会理解为是政府的职责，政府履行决策职责当然就是决策的主体。在实际中，发生了从政府就是决策主体到政府才是决策主体，再到政府就是唯一的决策主体的一系列演变，随着演变结果被普遍运用于决策实践，政府决策的权力事实上集中掌握在有关机构和组成人员的手中，同时忽略并排斥了公民和其它社会主体在政府决策中应有的权力和作用。单一决策主体的状况，与建立社会主义市场经济的要求是相悖离和抵触的，必然导致政府“集中偏好”和“路径依赖”的强化，必然导致公共决策科学性的缺失，必然导致行政与经济和社会的冲突。
今天，社会主义市场经济已经发展到一定程度，社会却呈现出尚未全面跟进的非格式化状态，伴生出经济发展腿长、社会发展腿短，市场经济体制的微观基础较硬、宏观基础较软，社会消费升级、社会贫富差距加大，城市发展活跃、乡镇发展沉闷，政府干预微观经济活动的职能越位、忽略社会管理和公共服务的职能缺位等问题，加剧了各种社会利益诉求之间的反推力，加大了公共政策利益张力的复杂性，使政府决策处于非线性关联和耗散性抉择的复杂局面。
政府的所有决策，都是公共决策，公共决策覆盖和惠及的是公众和社会的利益，在经济社会变革的“卡尔多改进”中，要真正体现公共决策的公共效力，政府决策的主体就不应该只由政府唯一构成，而应该是以政府为核心，以公民和各种社会主体为圈层的多元主体结构。这是因为，政府决策总是在有效信息不全的情况下，少数人决定多数人事情的政务活动，总是在专业知识不足的情况下，外行决定内行事情的政务活动。要使政府决策成为创造公共价值的过程，而不是利益博弈的过程，避免由非公正性带来的决策差序效应，就必须通过分散决策权，扩大决策主体，使最终进行决策拍板的少数人能够真正代表多数人的意愿和利益，专业外人士能够真正吸纳专业人士有益的意见和建议。
构建政府决策的多元主体结构，应以建立决策主体群、合理配置决策权、整合主体作用为发力点。
决策的主体，是按照决策功能确定的。决策主体分为绝对主体和相对主体，政府代表公共利益，创造公共价值，本身天然具有公共决策的功能，其无疑是决策的绝对主体，公民和各种社会主体拥有通过公共决策表达、维护和实现自身特定利益的权利，是决策的相对主体。这两类主体构成决策主体群，他们意志的结合，是政府科学决策功能得以发挥的基础，不能因为强调政府是决策主体，而否定公民和各种社会主体应有的地位，不能因为突出政府的决策意向，而忽视公民和各种社会主体的决策愿望。决策权是按照决策环节划分的，分为提议权、参议权、评议权、审议权、定议权，政府的决策权无疑将其包括无余，公民和社会各种主体虽然不具有审议权和定议权，但是具有提议权、参议权和评议权。这两类主体权力的整合，是政府科学决策的力量所在，不能因为注重政府的权力，而对公民和社会各种主体形成权力歧视和排斥。
政府的科学决策，是在各类决策主体的密切配合中实现的。政府决策权力的作用，表现为在全面把握经济社会发展的规律和趋势，掌握社会各种利益主体需要发展的脉搏，驾驭社会问题发生作用的动向的基础上，从整体性、全局性、根本性和长远性的角度，提出决策动议，制订决策方案，征集方案意见，评价方案得失，进行方案修正，审议方案终稿，最终通过决断形成决议。公民和社会各种主体决策权力的作用，表现为从自身、群体、组织的根本利益和切身利益出发，将这些利益与社会利益和国家利益结合起来，向政府决策机构提出决策建议，通过有关渠道和方法参与列入决策程序的方案的讨论并提出意见和建议，通过有关机会和手段对经过修改纳入备选的方案参与合法性和合理性评价。政府决策权力的作用是主干性作用，公民和社会各种主体决策权力的作用是支撑性作用，在科学决策过程中不可或缺。两种作用相辅相成、相得益彰的前提，是各类主体间对相互决策权力的高度尊重，对相互决策权力作用的充分包容。政府执政应该是公平执政，政府决策者不能因为公民和社会各种主体表达的是自身和切身利益，而草率地对待他们的决策提议、方案建议和评价意见，不仅要为决策相关的公民和社会各种主体以及他们的代表提供参与决策，表达意见的机会，最重要和最实质的是，真正采纳他们合理的意见和建议，将其变为科学决策的有益元素。公民和社会各种主体参政应该是公正参政，要理解和尊重政府的意见和抉择，对政府确实从整体和长远考虑作出的决断，即使没有完全体现自身的具体意志和利益，也应该积极地响应和拥护。
二、由功利决策思维转变为全面决策思维
构建政府决策的科学机制，要高度重视建立政府正确的决策思维方式。即使建立了多元决策主体结构，也并不意味着决策就必然会是科学的。政府决策的思维方式是正确的，就从起点上决定了最终决策的正确方向和科学性，反之，一开始就注定决策最终失误或者失败的命运。就现实中政府决策的教训而言，构建政府决策的科学机制，还要致力于实现由功利决策思维转变为全面决策思维。
在一段时间里，政府近视、盲视综合症蔓延，殃及社会。受错误政绩观的引导，一些政府领导只把公权当功能，而不当根本；只看到任期内的成绩，而看不到这种成绩的后续效应和长远效应；只注重工作的表面文章，而不注重工作的实际内涵；只一心为自己的政绩增添数字表达的光彩，而不顾及群众对其质量的感受。这种对自身切身利益的近视和对群众切身利益、社会整体利益的盲视，集中聚焦为决策的功利化思维方式。这种错误的决策思维方式，是许许多多错误决策的思想根源，在实践的运用中表现为单纯追求经济的增量，忽视经济结构的优化；单纯追求GDP增长，忽视社会的协调发展;单纯追求发展的效率，忽视社会的公平，从而造成了一系列严重的经济和社会问题，这些问题加剧了经济、社会、环境的矛盾，强化了城乡之间的差别，拉大了经济增长与社会全面发展的差距。
摒弃功利决策思维，建立全面决策思维，是贯彻落实科学发展观、深化行政管理体制改革的必然要求。科学发展观是深刻总结政府治理模式的经验和教训的产物，是政府遵循经济和社会全面发展规律，正确履行经济调节、市场监控、社会管理、公共服务职能的指导思想。科学发展观突显着民本、和谐、长效的理念，要求各级政府在推进改革、建设和发展时，把公共决策的思维建立在以人为本、全面、协调、可持续发展的基础上。在深化政府改革中贯彻落实科学发展观，对于决策思维的确定而言，必须把着眼点确定在真正代表、维护和实现最广大人民群众根本的和长远的利益以及代复一代的整体利益之上，突出从本计议、从全计议、从长计议；必须把立足点放在将全国经济社会全面发展规律与本地区经济社会全面发展规律统一起来，从现实出发，从根本着力，集中解决涉及人民群众最关心、最需要的焦点问题、瓶颈问题和重大问题上，突出为民排忧、为民造福、为民创安；必须把落脚点置于奠定进一步发展的坚实基础，真正解决现实中的实际问题，真正促进经济、社会、环境协调发展，真正形成效率和公平的兼顾，真正使人民群众得到实惠上，突出政有所为、政有所树、政有所值。
科学的决策思维方式，是决策的系统思维方式。这种思维方式是在具备总揽全局、立意高远的决策境界，眼观六路、耳听八方的决策视野，抢抓先机、果断定锤的决策魄力的基础上形成的整体性决策思维、全面性决策思维、准确性决策思维、效能性决策思维、创新性决策思维和惠民性决策思维。其中，最重要的是要把握和体现以下几个方面的根本决策点。
其一，历史、现实与未来相结合的决策时空点。决策时空点是政府决策思维的地平线，尽管任何政府决策都是针对现实问题进行诊断，但是任何现实决策都离不开历史、现实、未来发展逻辑的制约，都应该建立在三者结合的基石上。不尊重历史、不顾及未来的现实决策，必然在所有现实都会变成历史、所有未来都会变成现实的循环变迁中，加速决策边际效应的递减，都是注定要失误或者失败的。把握和体现历史、现实、未来相结合的决策时空点，就要形成善于将三者联系起来进行决策思考的习惯，从三者的结合出发，准确抓住决策内容在这三个时空的实际效应，把握决策内容需要解决问题的核心和关键、方向和路径。
其二，经济、社会、环境相结合的决策效益点。决策效益点是政府决策思维的施力域，政府决策当然要注重效益，而可以称道的效益，必定是经济、社会、环境相结合的效益。经济、社会和环境本来就是不可分割的整体，彼此之间你中有我、我中有你，无视社会发展和环境保护要求的经济政策，无视经济发展和环境保护要求的社会政策，无视经济和社会发展要求的环境政策，都一定是以损害对方为代价的错误政策。把握和体现经济、社会、环境相结合的效益点，就要以经济发展为动力，以社会发展为取向，以环境优化为保障，兼顾各种决策的直接效益与间接效益、显现效益与潜藏效益、眼前效益与长久效益之间的关系，并在决策的形成过程和实施路线中体现出来。
其三，效率、公平、和谐相结合的决策价值点。决策价值点是政府决策思维的落脚点，是政府存在价值和政府能力的根本标志，在人民群众的心目中，政府有没有能力值得依靠，往往是从政府能否实现社会效率、公平和和谐的统一来判断和确认的。没有效率，就不存在公平和和谐的必要，没有公平和和谐，最终也要降低整体效率。效率与公平、和谐之间的冲突，实际上都是人为的冲突，是可以通过人为的作用避免的，政府应该成为缓解和消除其冲突的决定力量。在科学的决策思维方式中，要从总体上把握好效率、公平与和谐的统一，政府通过决策既要致力于推动生产力的发展，促进经济的快速增长，又要创造市场公平竞争的制度环境和政策空间，并利用宏观调控手段进行社会利益再分配，有效的缩短社会的贫富差距，实现社会在跨越式发展中的公平和和谐。
其四，应然性、可能性、现实性相结合的决策着力点。决策着力点是政府决策思维的关键，政府决策能否将理想中的应该干什么、求证中的可以干什么和实际中的能够干什么有机结合起来，是决策科学性的保证。许多重复建设的工程、经济布局的计划、公共设施建设的项目之所以是失败的，根本上是在决策时要么凭着想当然，要么盲目效仿别人的做法，从理想出发、脱离本地区的现实基础、条件和能力的结果。科学的决策思维，是解放思想和实事求是的统一，既要具有思想的前瞻性，敢于突破、敢于超越，又要有思想的严谨性，善于最大空间地利用现实中不可轻易改变的基础、条件和能力，善于创造和提高现实中可以改变的基础、条件和能力，去实现前瞻性、跨越性和创新性构想设计的发展目标。
三、由感性决策程序转变为理性决策程序
政府决策程序，体现怎样决策的问题，决定决策目标的信度和效度，不排除特殊情况和状态下，需要超常规运作，但就法理和普遍意义而言，决策程序是决策过程的命脉，正如没有程序的电脑是没有功能的器件，没有程序的决策，决不是社会的福音，既不可能得到群众的拥护，也不可能得到实践的认可。在现实的政府决策中，合程序性已经不是一个需要普及的认识问题，问题的关键在于，应该遵循和实施怎样的程序。现实政府决策中的问题，不是没有程序，而是缺乏科学程序。科学的决策程序体现为理性决策程序，非科学的决策程序体现为感性程序。构建政府决策的科学机制，必须实现由感性决策程序向理性决策程序的转变。
感性决策程序是以政府决策机构和人员的经验为依据的程序模式，呈现的是无规则、非规则和潜规则议事状态，既缺乏进行科学决策的基本制度，又没有形成保证科学决策的互动机制，往往导致决策是情绪发作而非思想研究的结果，是匆忙敲定而非反复论证的结果，是个人决定而不是群众意志结合和集体审定的结果，是适应某个地区、部门、系统的情况而非统筹整体和全局的结果。那些府际之间的政策相抵触，行政部门与立法和司法部门之间政策与法律相矛盾，政府与公众之间政策与诉求相分离的现象，都是感性决策程序的产物，使政府付出许多不该承担的风险管理成本。
理性决策程序的内核是民主决策机制，价值导向是突出公共利益的主导地位。构建理性决策程序，最根本的任务是确立明确公正的决策规则，前后一致的决策标准，民主集中的决策过程，周延衔接的决策环节，科学有效的决策体系，以使各种有关的利益诉求能够获得决策提供的表达和实现的公平机会，各类有利于正确决策的信息能够进入决策过程，各种有利的意见能够融入决策的采纳方向，各个决策主体的意志具有统一表达的机制，各种决策权力形成有效的制衡，最终使公共利益在政策内涵中得到充分体现。当前，应该特别注重以下四个方面的建设。
第一，健全政府内部的决策规则和程序。政府内部不是没有决策规则和程序，而是要通过健全，从实质上根本解决两个问题：一是权力规则化与流程规则化的关系；二是程序公正与实体公正的关系。决策权力的设定和行使是符合规则的，不一定决策流程就是规则的，规则权力的能量往往在不规则的流程中被抵消，这种不对称关系造成了非理性意志生存和发作的极大空间。健全政府内部的决策规则，必须把决策权力和决策流程统一在一种标准的框架中，避免无规则、非规则、潜规则的权力运用和流程实施。决策程序是公正的，不一定决策结果就是公正的，公正的程序有可能成为为不公正结果所利用的工具，这种非线性关系给损害公共利益的动机留下了可乘之机。健全政府内部的决策程序，关键是要增强程序的包容度和透明度，形成公平的标准、规范的步骤、客观的评价和有效的救济相统一的程序体系。
第二，健全对涉及经济社会发展全局的重大事项决策的协商和协调机制。应该说，政府在这个方面的决策机制基本上已经建立，通过健全需要解决的深层次问题是，在重大事项决策中，政府建议与公众意见深度融通的机会概率以及部门共性全程协调的制度供给。在推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，加强和完善宏观调控，减少和规范行政审批的过程中，适应各类社会主体利益的多元化趋势，凡是涉及经济社会发展全局的重大事项的决策，政府要更加重视为公众提供更多、更通畅的意见表达机会，更实、更多样的评价甄别机会，提供政府与公众意见之间更深、更密切的融合机会；针对各个部门职能分解、价值分化的现状，政府应该通过设立专门的机构、职责、制度和运行方式，形成各个部门的具体政策之间、部门具体政策与总政策之间的源头协调、中局协调和终极协调的机制。
第三，健全对专业性、技术性较强的重大事项决策的专家论证、技术咨询、决策评估制度。在不断探索中，政府决策的这类制度已经从无到有。但是，在打破行政性垄断、把企业生产经营权和投资决策权交给企业、把社会可以自我管理的事务交给社会的过程中，如何实现行政思考与学术思考的一致以及专家认证的科学性作用与非科学性作用的分离，成为健全制度需要解决的重要问题。同样一项专业性、技术性较强的重大事项的决策，由于着眼点不同，政府惯用的行政性思考与专家习用的学术性思考往往有分歧。构建理性的决策程序，政府应该建立善于进行学术性行政思考的态度，用切实可行的制度来保证专家在论证、咨询和评估中的重要作用的发挥，保证决策的科学性奠定在政策极大的学术含量和技术含量的基础上；政府还应该注重建立专家认知和评估的公正机制，防止来自关系、压力等方面的非学术、非科学因素介入其中，避免降低专家学术性和科学性作用的效应。
第四，健全对与群众利益密切相关的重大事项决策的公示、听证制度。在经济结构和布局进行了重大调整，社会利益格局发生了极大变化，群众的利益取向、实现程度和方式的需求发生了多元多层变化的情况下，健全这类制度，关键是在公示和听证制度中，优化政府与群众的利益对话机制，以及群众根本利益在重大政策中的实现机制。群众的建议权和知情权应该得到同样的尊重，决策公示、听证应该是实质性和形式性并举，因此，政府应该致力于建立和优化与群众之间的利益对话机制，使公示和听证过程成为政府真正了解群众根本利益的过程，成为群众真正理解政府意愿的过程，为重大政策的形成创造坚实的群众基础和可靠的行政保障。在涉及自身根本利益的重大事项的决策上，群众最终关心的是通过政策自身根本利益在什么程度和以怎样的方式得到实现，因此，政府还要致力于建立在公示和听证程序之后，最大限度地实现群众根本利益的保障机制，最终实现公共政策与群众根本利益的对接与吻合。●行
［参考文献］
［1］陈振明.政策科学［M］.北京:中国人民大学出版社,1998.
［2］丁煌,定明捷.“上有政策、下有对策”——案例分析与博弈启示［J］.武汉大学学报(哲社版),2004(6).
［3］李成言.现代行政领导案例分析［M］.北京:北京大学出版社,2004.
［4］钱海梅.公共行政案例［M］.上海:上海大学出版社,2003.
［5］谢庆奎.当代中国政府与政治［M］.北京:高等教育出版社,2003.
［6］吴永生.公共政策主体的合法性［J］.人大报刊复印资料—公共行政,2005(3).
(作者单位：中国政法大学党委书记、教授、博士生导师，北京102249)
（责任编辑 方晋）
