［摘要］2006年1月1日起施行的《公务员法》规定，“国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。” 本文从公务员工资的经济学和管理学分析入手，对公务员工资制度的改革发展和存在问题进行研究，提出建立公务员和企业相当人员工资水平调查比较制度的战略目标。
　　［关键词］公务员；工资调查；对策研究
　　［中图分类号］D630.3［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2009）05-0011-03
　　
　  一、公务员工资的经济学和管理学分析
　　工资问题本质上是劳动力的价格问题，公务员工资可以被看作是公务员这种“特殊”劳动力的价格。之所以说公务员工资 “特殊”，是因为这种劳动力的价格很难通过市场机制自然形成，只能通过“模拟市场机制”或“模拟市场结果”来确定。政府向公众提供的管理与服务可以被视为一种有偿“产品”，因为政府向公众提供这些“产品”的同时向公众收取税收，以此弥补“生产成本”来维持自身运转。这就形成了一般意义上的产品市场(政府提供服务和公众购买服务)和要素市场(公务员招录和公众报考)，所以经济学的相关市场理论也可在这里加以应用。
　　在市场经济条件下，企业职工的工资水平受市场因素影响，根据劳动力市场的供求关系自动调节，其工资水平基本取决于企业的经济效益和劳动者做出的贡献，同时也随着市场物价变动而自然增长。但是，政府与企业相比至少在组织性质、运作模式、人事制度等多方面存在特殊性，直接影响公务员工资水平的就有三个方面：1．垄断性。因为政府是“该类产品”的惟一提供者，这种“产品”没有任何相近的替代品，同时不可能存在其他提供者，形成垄断的格局。这就意味着公众只能被动接受由政府提供的“产品”，即使这一“产品”不尽如人意。2．非营利性。政府不同于企业，不以追求利润最大化为目标。因此，政府不会像企业那样追逐利润、压缩成本。政府的“生产成本”包括人工成本，将只受其财政能力的制约，在财政能力以内是一种软约束。3．自雇佣性。由公务员组成的政府代表国家为自己支付工资，可以被看作是一种自雇佣模式，而自雇佣可能会产生提高自身工资的利益冲动。同时，政府的自雇用又不同于企业中由于所有者参与经营而产生的自雇佣，它具有特殊性，因为公务员并不掌握对政府的“所有权”，经常可能由于调动、离职等各种原因而离开原岗位，所以不确定性带来的“短期行为”加强了自我增薪的动机。
　　工资问题在管理学范畴属于人员激励问题。公平理论指出：人们往往是通过与他人所受待遇的对比来评价自己所受待遇的公平性程度，即一个人首先会思考自己从工作中得到的“产出”以及付出到工作中的“投入”，然后把自己的投入－产出比和其他相关人员的投入－产出比相比较。在众多的产出因素(例如工资、福利、工作条件等)中，工资无疑被认为是最重要的因素。在与工资相关的实际比较中，公务员往往会选择三种不同的参照物，也就产生了三种不同类型的社会比较：
　　第一，工资的外部公平性。指政府与企业中从事同样或类似工作的人们所得收入之间的公平性。这是目前公务员工资制度亟待解决的问题。
　　第二，工资的内部公平性。指政府内部从事不同工作的人们（不同职务或级别)所得收入之间的公平性。从国内整体情况来看尚可接受，至少说暂为公务员所接受，而社会公众则较少关注。
　　第三，绩效报酬的公平性。指政府中从事同样工作的员工所获得的不同收入之间的公平性。这一问题是目前发达国家改革公务员工资制度的重点，其前提是必须初步建立工资基本制度（即基本实现工资的外部和内部公平)，并需要有完善的绩效评估和考核制度相配套。
　　基于公平理论，在进行以上的社会比较(尤其是和企业相当人员进行比较)后，如果一名公务员认为自己在工资方面受到了不公平的待遇，他将会采取以下三种选择来力图恢复公平：一是减少投入(如消极怠工、推托工作和责任、服务态度恶劣等)，基层公务员往往如此。二是以不正当手段来增加个人的工作收益，较高层公务员基于手中的权力与资源可能如此。国际货币基金组织(IMF)的一项研究报告显示，发展中国家政府部门收入偏低与发展中国家普遍存在的贪污现象有显著相关性。三是离开工作场所(如辞职跳槽)，专业技术类公务员由于其技能的通用性，常常做这样的选择。［1］
　　公务员工资水平问题涉及价值观，它受到各国政治体制、经济体制、经济发展水平以及传统文化的影响。各国政府在确定公务员工资水平时采取不同的定位，有领先于市场水平的，如新加坡；也有跟随市场变动仅居于社会中等水平的，如法国；更有低于市场水平的，如不少发展中国家。
　　二、我国公务员工资制度的历史考察和存在问题
　　中华人民共和国建国60年来，一直致力于社会主义分配形式的探索和分配关系的调整，其中改变分配关系的重大改革包括1956年、1985年、1993年和2006年共4次。所以，我国分配关系的形成是一个不断提高认识的渐进过程，也是历次工资制度改革的累积成果。
　　我国的分配关系是从供给制基础上逐步形成和发展起来的。建国初期，由于当时职工的工资情况非常复杂，没有统一的工资制度，在国家干部中只能一部分施行供给制，一部分施行薪金制。为了争取提前和超额完成第一个五年计划，国务院在1956年2月29日—4月7日召开了全国工资会议，决定对国家机关、事业单位和企业的工资制度进行统一改革。这次改革奠定了我国货币工资制度的基础，实现了多种工资形式向单一工资制度的转变，使得全国工作人员的工资形式趋向统一。在机关和事业单位建立了职务等级工资制，工资标准分30个等级。
　　1985年进行的第二次全国工资制度改革是我国分配关系历史上的重大转折，实现了企业工资制度与机关事业单位工资制度的脱钩。企业有机会摆脱计划经济下的固有分配模式，开始建立能较好体现按劳分配原则的工资制度。废除了等级工资制，基本上解决了职级不符的问题，使得机关事业单位工作人员的工资纳入了新的工资轨道。同时提出建立正常晋级增资制度的设想，规定以后每年根据国民经济计划完成情况，适当安排机关事业单位和企业工作人员工资增长指标。　　
　　为了建立社会主义市场经济体制框架，针对1985年工资制度改革存在的问题，我国在1993年10月进行了第三次大的工资制度改革。机关工资结构改由基础工资、职务工资、工龄工资和级别工资四部分组成，每一构成部分都有各自的职能，也有其自身的运行机制。同时有三个进步：1.鉴于机关工作人员的工作是管理性质属于非生产领域的劳动，因而其工资收入来源于国民收入的再分配，由国家根据统筹兼顾、按劳分配的原则，安排工作人员的工资分配，机关工作人员的工资水平随着国民经济效益的增长而提高。2.增强对纳税人负责的意识，明确机关工资制度由国家统一制定，统一管理。包括工资制度的确立，工资等级、工资标准、工资政策的制定，没有国家工资主管部门的规定或单位的认可无权更改。3.提出机关工作人员的工资受法律、法规保障。除有国家法律和政策明文规定之外，任何单位和个人不能以任何形式随意增加或扣减，尤其是行政机关实施了与公务员制度配套的职级工资制，这对公务员制度的推广起到了较好的推动作用。［2］
　　从2006年7月1日开始，我国公务员实行新的工资制度，这是建国以来自1956、1985和1993年之后实施的第四次大的工资制度改革，目的在于贯彻落实《公务员法》，建立新的公务员工资制度框架，规范公务员收入分配秩序。这次改革取得的成果主要表现为以下三个方面：1.规范了公务员的津贴和补贴，确保了不同部门以及不同地区公务员之间的薪酬公平。2.扩大了公务员工资的最高水平和最低水平之间的差别。原来的公务员最高工资水平和最低工资水平之间的比例为6.6∶1,现在调整为12∶1。3.将公务员的职务晋升和工资级别晋升分别独立进行。在设置12个职务等级工资之外，还将适用于全体公务员的15个级别工资扩大到27个，其中重点增加了县以下基层公务员所对应的级别工资数量。
　　工资制度是整个公务员制度良好运行的基础，其核心任务就是合理确定公务员的工资水平和工资结构。考察我国公务员工资制度的改革和发展，可以看到公务员工资制度从无到有到日趋完善的长足进步。但存在的问题也是显而易见的，即改革的背后缺失了一项重要的基础性工作。2006年开始施行的《公务员法》规定：“公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。”由于工资调查制度的缺失，原先存在于公务员工资制度中的缺陷往往被放大。对于公务员工资的公平问题，尤其是外部公平问题，同时存在公务员和公众两个独立的评价主体，并且其满意取向一般是相悖的。如果没有一个相对客观的经济尺度，不事先取得社会各界的基本共识与接受，任何公开与规范公务员工资的行动都不可避免会带来误解和异议。《公务员法》将这一公平尺度定为企业工资水平(也可称为社会工资水平)，有了这样一个公认的原则，我们就可以通过工资水平调查与比较找到公务员和公众心目中共同的公平标准。
　  三、建立公务员和企业相当人员工资调查比较制度的对策建议
　　公务员工资水平调查比较机制起源于“可比性原则”（Comparability Principle)。早在1862年，美国就率先将这一原则应用于其政府工作人员。当时美国国会立法规定，美国海军蓝领工人的工资应做到“紧随私人机构”(Confirm with those of private establishments in the immediate vicinity)。在随后的发展过程中，美国政府又先后进行了数次改革，联邦政府通过《联邦工资改革法》(1962)、《联邦工资比较法》(1970)和《文官改革法》(1978)等几个重要法案，以法律形式逐步确定、巩固和发展了“可比性原则”，并最终建立起一套规范实用的调查比较机制，成为该原则操作化的一个典范。目前，这一原则已被许多国家所接受，特别是在发达国家和地区，“可比性原则”被有效地贯彻于确定公务员工资水平的日常决策当中。
　　公务员的工资水平有两个层次，即整个政府的平均工资水平以及政府中各职位的平均工资水平。因此，从各国的具体实践来看，公务员工资水平的调查比较也主要分为两类：第一类是公务员和企业人员工资总水平(社会平均工资)的比较；第二类是公务员和企业相当人员的工资水平(职位平均工资)比较。随着劳动力市场竞争日趋激烈，工资管理工作日趋细化，后者正在成为主流。［3］
　　我国在公务员工资制度中建立工资水平调查比较机制的尝试，最早始于1993年10月1日施行的《国家公务员暂行条例》。《国家公务员暂行条例》第六十六条提出：“国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平。”而 2006年1月1日开始施行的《公务员法》第七十五条这样规定：“公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。”从“国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平”的模糊认识，到“国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据”的明确表述，我国公务员工资制度改革的方向已经非常清晰。
　　西方发达国家的人力资源管理以职位管理为主，体现在公务员工资制度设计也是如此。美国政府为了建立政府职位和企业对应职位之间的可比价值平台,在早期曾经使用过定性的分类法进行职位评价，在2001年时又改用9要素计点法来对政府职位和企业职位进行定量评价。2004年， 美国劳工部和人事管理署共同将原来包括9大要素的职位评价系统精简为包括4大要素的计点法职位评价系统,最终将所有被评价的职位划分为15个等级, 找到政府职位和企业职位对比的参照系, 然后进行全国性的工资水平调查。通过对处于同一职位等级上的政府公务员工资与企业员工工资水平进行比较, 政府就可以合理确定公务员的工资水平调整方向以及调整幅度了。
　　我国传统的人事管理以品位管理为主。目前，我国公务员的品位管理色彩还很浓郁，职位分析和职位评价缺乏基础，甚至企业界的人力资源管理工作也不成熟，职位分析和职位评价还很不普及。同时还要看到，美国从1862年率先将“可比性原则”应用于其政府工作人员，到先后通过《联邦工资改革法》(1962)、《联邦工资比较法》(1970)和《文官改革法》(1978)等几个重要法案，以法律形式逐步确定、巩固和发展“可比性原则”，并最终建立起一套规范实用的调查比较机制，经历了100多年的发展过程。所以，我国公务员和企业相当人员工资水平调查比较制度的建立只能是循序渐进，而不可能一蹴而就。
　　根据我国现代化建设的发展战略，沿着《公务员法》规定的公务员管理的发展方向，可以提出建立公务员和企业相当人员工资水平调查比较制度的战略目标：
　　1.近期目标：加强公务员和企业相当人员对应关系的指标研究，选择具有代表性的地级市进行试点，由点到面，用1—3年的时间扩大到以省为试点。在积累3—5年的时间序列数据以后，开展第一次全国性的公务员工资水平调查。同时，开展公务员职位分析和职位评价研究，为建立职位管理为基础的公务员和企业相当人员工资水平调查比较制度进行理论准备。
　　2.中期目标：在上述工作的基础上，用5—10年的时间，到建党100年全面建成小康社会时，初步形成职位管理为基础的公务员和企业相当人员工资水平调查比较制度。
　　3.长期目标：对公务员工资水平调查制度持续改进，并适时发布《公务员工资条例》和《公务员职位分类法》等法律法规，用10—30年的时间，到基本实现现代化时，形成比较完善的公务员和企业相当人员工资水平调查比较制度。
　　
　　［参考文献］
　　［References］
　　［1］［3］董克用，王丹．建立中国公务员工资水平调查比较机制的理论基础［J］．中国人才，2008（8）．
　　［1］［3］Dong Keyong,Wang Dan.The theoretical foundation for establishing a salary survey and comparison system for civil servant.Chinese Talents, 2008 (8) ．
　　［2］朱坚强，张金凤．历次工改对理顺分配关系的累积效应——兼析我国收入分配领域改革的轨迹［J］．南京大学学报（哲学人文科学社会科学版），2004（3）．
　　［2］Zhu Jianqiang, Zhang Jinfeng．An Accumulated Effect of Salary Reforms on Normalizing Distributional Relationship——Also an Analysis of the Tendency in China's Reforms in the Field of Income and Distribution ．Journal of Nanjing University(Philosophy, Humanities and Social Sciences), 2004 (3) ．
　  (作者单位：江苏省行政管理科学研究所副所长，南京210008)
　　　　

Strategic Research on Salary Survey for Civil Servant

Ding Jin

　　［Abstract］The Civil Servant Law of the People's Republic of China, launched on January 1, 2006, says: “Our country conducts salary survey system, so we will survey and compare the salary standards between civil servants and their counterparts in enterprises regularly and adjust the salary standard for civil servant according to the results of surveys and comparisons.”　This article makes a research on the development and problems of salary system reform for civil servant from the angle of economics and　management and proposes to establish a salary survey and comparison system between civil servants and their counterparts in enterprises.
　　［Key words］civil servant, salary survey, research
　　［Author］Ding Jin is Deputy Director of Jiangsu Public Management Research Institute, Nanjing　210008