最新目录
以“三定”为中心环节组织实施国务院机构改革
热点聚焦
王 澜 明
发布时间：2009-5-1 发布人：本站 源自：
十一届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》，贯彻党的十七大和十七届二中全会精神，针对经济社会发展中的突出矛盾和问题，明确提出了国务院机构改革的指导思想、原则、任务和重点。国务院机构改革，紧紧围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，积极探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源和环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。组织实施国务院机构改革，首要的和最重要的是制定和完善国务院部门的“三定”规定，这是改革实施工作的中心环节。国务院部门“三定”规定，是国务院各部门主要职责、内设机构和人员编制规定的简称，是具有法律效力的规范性文件，是国务院各部门履行职责的基本依据。十一届全国人大一次会议闭幕后，国务院常务会议立即对“三定”工作作出了部署和安排。经过中央编办和各部门认真负责的工作，国务院第一批46个部门的“三定”规定于2008年7月经国务院常务会议审议通过后印发，第二批15个部门的“三定”规定于2009年3月印发。至此，国务院机构改革基本完成。国务院上述61个部门的“三定”规定，贯彻了党的十七大和十七届二中全会精神，符合十一届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》，在转变政府职能、理顺职责关系、优化内部机构、强化部门责任方面迈出了重要步伐，在推动建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府方面迈出了重要一步。
准确界定部门职能
把转变政府职能作为制定“三定”规定的核心和重点
政府职能是政府依法对国家和社会事务进行管理的权限以及由此承担的责任，是政府一切行政管理活动的依据。改革开放以来，经过多次机构改革，政府职能在不断地转变，计划经济体制下政府职能覆盖社会生活各个方面和政府对经济社会事务大包大揽的状况得到根本改变，市场配置资源的基础性作用显著增强，社会管理和公共服务得到加强。党的十六大明确提出要完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能；十七届二中全会进一步提出要通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。政府职能随着建设中国特色社会主义进程的准确定位和政府对这些职能的切实履行，对完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治和实现深化行政管理体制改革的总体目标都产生了重要的作用。但是，政府职能转变是一个渐进和不断深化的过程，目前政府职能的转变仍然要继续推进。一方面，政府对微观经济社会事务的干预依然过多，继续管了一些不该管、管不了也管不好的事情；另一方面，一些该由政府管的事情却没有完全管住管好，宏观调控体系不完善，市场监管体系不健全，社会管理和公共服务还比较薄弱，政府履行职能“一条腿长、一条腿短”的问题还没有完全解决。这些问题，继续影响着政府职能的全面正确履行，也在一定程度上制约了经济社会的发展。对政府各部门的职能进行准确定位，并落实转变职能的具体要求，成为这次制定部门“三定”规定的首要任务。只有切实把不该由政府管理的事项从部门职责中转移出去，把该由政府管理的事项规定好，才能从制度上推动政府职能的转变，为更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用、更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用提供基础和保障。在这次制定部门“三定”规定中，落实政府职能转变的要求主要采取了取消、下放、转移和加强的办法，对各部门的职能作了进一步明确和规范。
取消，就是把不该由政府管理的事项从部门原“三定”规定中剔除。这次制定“三定”规定的61个部门的原“三定”规定，多数是在1998年国务院机构改革时制定的。这些“三定”规定，适应那时的经济社会发展状况，对转变政府职能发挥过积极作用。10年过去了，经济社会发生了很大变化，我们对政府职能的认识也在不断深化，需要把原“三定”规定中不该由政府管理的事项取消；有些事项，虽仍由政府管理，但管理的范围在调整，管理的方式在改变，也需要在“三定”规定中对这些职能的表述进行修订完善。“三定”中，中央编办在对61个部门现有职能逐一梳理分析的基础上，把不该由政府管理的事项剔除了出去。两批“三定”，61个部门共取消职能70余项。其中最主要的是，依据《行政许可法》的规定，把不该由政府审批的事项从部门职责中取消。2001年以来，国务院分四批取消和调整了行政审批事项1992项。“三定”中，凡涉及国务院已经取消了的相关行政审批事项，“三定”规定中均明确规定“取消已由国务院公布取消的行政审批事项”；不仅如此，又根据转变职能的新要求，继续取消了原“三定”规定中一些审批事项，对需要保留的审批事项规定了严格的范围。在取消行政审批事项的同时，还取消了一些管理事项，如缩小投资审核范围，及时修订调减投资核准目录，大幅度提高国家核准项目的规模（限额）标准；大力减少、整合专项转移支付项目；取消公路养路费等交通规费的管理职责；取消社会反映强烈的评比达标、名牌评选活动以及有关评比、表彰等管理事项。
下放，就是把该由地方政府承担的一些管理事项下放给地方政府。明确中央政府与地方政府的事权划分，明确不同层级政府履行职责的重点，是多年来推进政府职能转变的基本要求，也是这次制定国务院部门“三定”规定的一个重要要求。由于管理对象不同，中央政府与地方政府、地方不同层级政府直接管理的侧重点和管理方式各不相同。党的十七届二中全会提出，中央政府要加强经济社会事务的宏观管理，进一步减少和下放具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上，维护国家法制统一、政令统一和市场统一。按照这一要求，这次国务院部门“三定”中，从有利于管理和发挥地方积极性出发，把属于地方事权或实行属地化管理效果更好的一些具体行政许可、项目组织实施等管理事项，下放给了地方政府。比如，将专项转移支付具体项目审批和资金分配、水污染物排放许可证审批和发放，下放给了地方政府或地方政府部门；将涉及城市管理的市政公用事业、绿化、供水、节水、排水、污水处理、市容、环卫等具体管理职责交给城市政府。这样做，增加了地方政府对本地区经济社会事务的统筹协调能力和手段，中央政府也更能集中精力抓好政策、规范、标准的制定等宏观管理。特别是明确将食品药品省以下垂直监管的职责和权力交给地方各级政府实行分级负责，使地方各级政府履行执行和执法监管的职责得到进一步强化。
转移，就是把一些技术性和具体事务性职责转移给事业单位或社会中介组织。事业单位是我国政府履行公共服务职能的重要载体，集中了我国三分之二以上的专业技术人才。社会中介组织是介于政府与市场其他主体之间从事评价、评估、检验、仲裁等活动的组织和机构，具有不可替代的作用。改革开放以来，我们在事业单位改革和社会中介组织的培育发展规范方面做了大量工作，取得了积极成果，但政事不分、政府与社会中介组织不分的问题仍然比较突出。一些事业单位和中介组织承担了政府的一些行政管理职能，而一些政府部门又干着事业单位可以承担的技术性事务，造成相互交叉，影响到事业单位公益属性的发挥。这次“三定”中，在将一些明显属于行政管理职能的事项收回行政机构的同时，将一些原由政府部门承担的诸如评估认定、技术评审、资质审查、评比推广等技术性和具体事务性职责转移交给了事业单位或者社会中介组织，进一步理顺了政府部门与事业单位、社会中介组织之间的关系，有利于政府部门正确履行自己的职责，也有利于更好地发挥事业单位和社会中介组织在社会管理和提供公共服务中的作用。
加强，就是把该由政府管理的事项在“三定”中规定好，并切实加强社会管理和公共服务。按照科学发展观的要求，政府在履行职能时要更加注重以人为本，推动科学发展，促进社会和谐；按照经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的总体布局，政府在全面履行职责的基础上，要加强社会管理和更加注重公共服务；按照经济社会结构发生的深刻变化和对外开放的深化，需要政府统筹兼顾并协调好各方面的利益关系。这次“三定”中，在取消、下放和转移一些管理事项的同时，按照上述变化和要求对政府职能的具体内容进行了增加和强化，缺位的补齐，已有的强化。增加和强化的职能，主要有宏观经济和社会发展的预测预警和信息引导，能源战略，统筹协调工业和信息化建设，金融安全，环境保护的统筹协调和监督检查，促进就业、劳动监察和社会保障政策统筹，综合运输体系的规划协调，城乡规划、住房保障体系建设和统筹，食品安全的综合协调和重大事故的组织查处，基础教育和农村教育，公共文化服务和保护非物质文化遗产，流动人口计划生育管理，全民健身和青少年体育工作，应急救助等。这些关系国计民生和涉及人民群众切身利益方面职责在部门“三定”中的增加强化，体现了使人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居和推动建设和谐社会的基本要求。同时，增加和强化这些方面的职责，对于贯彻落实科学发展观，推动解决经济社会发展“一条腿长、一条腿短”问题进行了探索和实践，也使国务院各部门的职责更加全面，更加综合，更加有利于全面履行职责，建设人民满意的政府。
进一步理顺部门间职责关系
建立部门履行职责的科学的协调配合机制
部门职责交叉、关系不顺是多年来政府运行中的突出矛盾和问题，影响了政府的协调运行和行政效能的发挥，也影响了政府与群众的关系。产生部门职责交叉的原因是多方面的。有的是由于原“三定”规定中对有关职责的表述比较原则，使得部门在理解上和执行中产生偏差；有的 “三定”规定中虽然职责分工明确，但部门在实际执行中出现了扩大和外延；更多是由于经济社会发展中出现了一些新情况新问题，没有及时把研究解决这些新情况新问题的职责明确到部门，使得部门在履行各自职责中产生了不同意见。职责交叉的结果，导致有的事你管我也管，不知该谁管；你也负责我也负责，出了问题无人负责。一些地方和系统存在的多头执法、重复执法、交叉执法和执法扰民等问题，就是部门职责交叉导致的具体后果。这次制定“三定”规定中，中央编办对各部门之间存在的职责交叉问题进行了全面梳理和分析，将相同或相近的职能加以整合，归入一个部门为主管理，或者通过健全部门间协调配合机制加以解决。
理顺部门职责关系，最重要的是坚持一件事情由一个部门负责的原则。国务院部门的设立，是根据中央政府履行职责的基本要求、通过合理的设计组合的，每一个部门在国务院领导下都履行着不同的职责，都有着各自工作的侧重点和相对独立的业务范围。国务院组成部门、直属机构和办事机构，构成了国务院履行职责的基本载体，合成一体履行着中央政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职责。“三定”中，按照一件事情由一个部门负责的原则，将属于中央政府管理的每一件事情都尽量明确给一个部门，写入它的“三定”规定主要职责和内设机构职责中；某一方面相同或相似的管理事项，整合后也交给一个部门管理。过去由多个部门管理的事项，如境外就业管理，电影、音像制品、动漫和网络游戏管理，新闻记者证管理，出租汽车行业管理等，这次“三定”中都明确到一个部门管理。这样做的好处是，部门职责分工明确，管理范围边界清楚，管理权限集中统一，便于充分发挥部门的积极性。
理顺部门职责关系，对多个部门管理的事项明确了牵头部门和协同部门。政府管理的有些事项情况非常复杂，有的跨越不同领域，有的由若干个环节组成，一个部门很难包打天下、全盘承担；也有一些事项，事关重大，不宜由一个部门行使全部职权，需要分散在不同的部门以便把决策、执行、监督相互分离又相互协调。对这些事项，“三定”中明确了以一个部门为主牵头负责，其他协办部门履行相应职责。比如反垄断、综合运输体系规划、食品安全监管、河道采砂、文化市场综合执法等事项，都明确了牵头部门和协同部门。这样做，有利于牵头部门大胆负责，协同部门积极参与，各部门之间紧密配合，以更好地履行各自职责，形成合力。
理顺部门职责关系，还建立健全了相关部门在履行职责中的协调配合机制。从部门履行职责的情况看，各部门之间的边界很难保证完全相离，必要的结合部有利于弥补政府履行职能的缺失。部门之间的职责边界必须清晰，有机的结合必须衔接好，这是“三定”中把握的一个重要问题。公共关系学认为，起关键作用的不是分工的原则，而是合作的原则。只有建立起一系列协调与合作的机制，才能确保政府各部门和谐有序地运转，做到政令畅通、各司其职、各负其责、相互配合、提高效率。在政府各部门履行职能的协调上，过去是通过设立大量的议事协调机构来解决。这些议事协调机构，对确保跨部门事项的完成发挥过积极作用，但也带来与部门职责重叠、机构增加、编制扩大、效率低下等弊端。这次国务院机构改革中，撤销了26个议事协调机构，明确凡工作可交由现有机构承担或可由现有机构进行协调解决的，不另设立议事协调机构，并要求涉及跨部门的事项由主办部门牵头协调。26个议事协调机构撤销后，原承担的主要职责，这次“三定”都相应划入到有关部门的职责中；需要多个部门共同办理的事项，明确了与其他相关部门的协调配合机制。这次“三定”新明确的协调配合机制有：宏观调控协调机制、金融监管配合机制、预算工作会商机制、科技重点问题会商机制、水利环保沟通机制、信访工作协调配合机制、处置劫机事件协调机制等。这些机制的运作方式，有的采取部际联席会议，有的采取定期协商，有的采取信息沟通共享。这些机制，提供了机构履行职责的便利条件，提高了政府的行政效能，有利于国务院各部门整体功能的发挥。
坚持权责一致
在明确职能的同时明确和强化部门责任
责任与权力相统一是社会主义法治对权力运用的基本要求。承担何种权力，就应该负有何种责任，权力越大责任越大；反之，肩负多大责任，才能赋予多大权力。政府越位和缺位，往往是因为责任体系不健全导致的；要全面履行政府职能，就包括政府要全面承担责任；中央与地方事权与财权的划分要清晰，实际上指的就是责任的划分要明确。责任是促使不同的职能部门围绕一个共同目标开展合作，确保政府管理的整体性和有效性的根本保证，是建设责任政府的核心要求。以往改革，多注重调整部门权力，对部门履行这些权力应负的责任很少作出明确规定。这种改革路子在一定的历史时期起到过重要作用，但也带来一些问题：重权不重责，要权不要责，失职无法追究责任。明确政府责任，改变有权无责、责权不一状况，成为我国行政管理体制改革迫切需要解决的问题。这次“三定”，坚持权责对等，权责一致，增加了部门责任的内容，在明确部门权力的同时明确相对应的责任，做到了权责一起定。61个部门的“三定”中，共明确了260项责任。这是这次国务院部门 “三定”规定的一个新做法和亮点。
对只由一个部门行使管理权限的事项，“三定”规定中明确该部门对此事项负全部责任。具体到文字表述上，明确写上承担某某责任或负责某某工作。这样的表述，增加了部门的责任意识，促使部门全面准确地履行职责，对防止玩忽职守和失职渎职具有预警作用；这样的表述，明确该部门对此项工作负全责，如果出现问题，部门行政首长和相关责任人要完全承担责任；这样的表述，出了问题知道板子该打在谁的身上，为建立健全以行政首长为重点的行政问责制奠定了基础。
对一些涉及多个部门的管理事项，或一件事情在不同阶段由不同部门管理的事项，“三定”规定中根据管理权限的主次大小，划分了牵头部门和协办部门的主次责任。对牵头部门，明确其承担主要责任；对协同部门，明确其承担次要责任；对分段管理的同一事项，如食品安全监管，则明确每一个部门在自己分段管理上的主要责任和在与别的部门衔接上的协调配合责任。
为使关于部门责任的规定形成一个完整的责任体系， “三定”规定中对其他行使同一权力的有关部门也都规定了相应责任。部门履行的有些职能，需要别的部门或上下级机关配合、确认，不好把全部责任明确到这个部门的，对这些相关部门和上下级机关，也都提出了承担责任的基本要求。按照中央政府的主要职责，普遍明确了国务院有关部门在法律法规起草、宏观政策研究、标准规范制定等方面的责任。为使部门责任落到实处，有关责任的规定还写入了部门内设机构的主要职责中。这样做，使得关于责任的规定更加全面系统和具体，使得政府责任形成一个完整的体系，有利于一级抓一级、层层抓落实，有利于工作的密切配合和相互监督。
按照精简统一效能原则
合理并优化配置部门内设机构
机构是履行职能的组织保障，准确的职能配置和明确的责任要求需要合理有机的机构体系作保证。按照部门职责，科学合理地设置部门内设机构，直接关系到部门有序高效运行和履行职能的效果。这次“三定”，根据新形势新任务，对部门内设机构进行了重新优化组合，使其更加适应部门履行职责的需要。
首先，根据部门职责确定部门内设机构的数量和名称。部门承担的主要职责是设置内设机构的依据，决定着部门内设机构的数量和名称。部门管理的事项越多，需要设置的内设机构相应就多；管理的事项较少，内设机构就要更精。但不管内设机构多少，都坚持了综合设置的原则，即尽可能将部门承担的相关管理职责整合到精干的内设机构中。这种整合，建立在对部门承担的主要职责分析分解的基础上，也建立在有利于政府职能转变的要求上。这次“三定”，先定部门主要职责，再根据职责确定内设机构的数量和名称。内设机构的具体职责，是部门职责的细化和具体化，严格限定在部门主要职责的范围内，不超出部门主要职责，也不为部门职责留下空白。
其次，搞好新组建和调整变动部门内设机构的划转整合。这次国务院机构改革，涉及调整变动的部门15个。新组建或调整变动的部门，有关司局需要随着职能的划转相应划转。这种划转，不是机械地将原机构划入新组建或调整变动的部门，而是根据新部门和调整部门的主要职责，按照改革要求对机构重新进行整合。重新整合抓了三个方面：一是按照转变职能的要求，进一步加强核心职能和工作重点方面的机构，如宏观调控、能源管理、环境保护、重大装备振兴和信息化、人力资源、住房保障等方面的机构。同时，强化社会管理和公共服务方面的机构设置。二是对原调整部门的共性机构，如办公厅、政策法规司、人事司、财务司、机关党委等，进行合并，合二甚至合三为一，并整合职能。三是撤销与新部门职责不相适应的内设机构。
其三，对改革未涉及的部门，进行内设机构的优化组合。有的在不突破原有内设机构数量的前提下，按照转变职能的要求，重新确定机构设置和机构职责；有的虽未进行机构调整，但对内设机构的职责进行了重新划分；还有的对原内设机构进行了强化和弱化并存的处理。对于这些部门内设机构的优化组合，“三定”中按以下把握：强化重点业务司局，使其机构适应部门履行职能的方向和要求；合并职责相近或重合的机构，实现内设机构的最优化配置；撤销职能取消、下放和转移的内设机构。
国务院各部门“三定”规定的制定完成和陆续印发公布，标志着以“三定”为中心环节的国务院机构改革基本完成。按照“三定”规定要求，各部门在职能转变、内设机构调整等方面的工作也相继展开，改革成果已经逐步显现。这次改革，对于各部门切实履行职责，依法行政，科学行政，合理行政，发挥部门作用，提高行政效率，已经和正在产生着重大影响。
(作者系中央机构编制委员会办公室副主任， 北京 100010)
