*本文是教育部人文社会科学项目“城市更新治理及其运行机制研究”（项目批准号07JA630020）的阶段性成果。
［摘要］城市化必须借助于城市更新，其间集中爆发的社会矛盾和公平效率问题，使城市更新管理上升为公共管理的重要内容。体制性的利益主体缺失，政绩成本隐性化和政绩外溢及社会共识评价标准缺失等致使城市更新问题丛生。有效供给公共物品、公平调整各社会群体利益、提高效率和前瞻性、科学界定辐射半径是城市更新的关键内容。本文认为，实现城市更新的科学管理，必须厘清城市更新中企业行为与公共服务的边界，推动第三方评估制度，确保利益主体的监管到位和城市规划的主导，构建科学的城市更新有效运行机制。
［关键词］城市更新；治理；公共管理；运行机制
［中图分类号］C91281；F29923［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2009）04-0011-04
城市更新包括两方面内容：一是城市客观物质实体（基础设施等建筑物硬件）的拆除、改造与重新建设；二是生态环境、空间环境、文化视觉环境的改造与延续，包括社会网络结构和由此形成的心理定势。在城市长期发展过程中，以拆迁、改造、投资建设为主要过程的城市更新是不可避免的。从客观物质实体看，城市更新的核心是效率，即损毁消耗最少的物质文化财富，最大限度地实现城市发展和社会福利的提高。从社会内容方面看，城市更新的核心是公平，合理调整城市各阶层社会群体的利益，让各社会群体都能分享到城市发展进步的成果。近几年，我国的城市更新尽管取得了很大成绩，但多数呈现混乱无序状态以及产生越来越多的利益公平和经济效率问题，显示出公共管理的严重不到位。城市更新管理越来越成为公共管理领域的重要内容。
一、我国城市更新的内在矛盾与外在表现
我国现在的城市更新是基于社会三个大的基本事实前提：第一，社会全面转型期。经济体制、行政管理体制和整个社会的全面转型，计划经济向市场经济过渡，“无限政府”向“有限政府”过渡；第二，城市化。中国正值城市化高涨的中前期阶段，城市化高速推进，农村人口加速转化为城镇人口，经济和社会资源向城镇聚集，城镇快速膨胀扩张；第三，土地资源稀缺。13亿人中国的粮食安全始终是一个严重问题，必须严格限制建设用地，坚守18亿亩耕地的“红线”，实行世界上最严厉的土地管理制度。三个基本事实前提形成了我国城市更新的两大矛盾，由此派生了我国城市更新的一些乱像。
1.土地资源供求矛盾极为尖锐，城市化高潮与城市更新高潮两股洪流交织在一起，城市化的顺利完成必须借助于城市更新，形成世界城市发展史上独特的“中国现象”
一方面，我国高涨的城市化正处于大规模建设用地的高峰；另一方面，建设用地又遇到非常严格的限制，扩张的需求高峰遭遇到不可突破的供给刚性约束。这迫使城市发展不得不转向原有的城市建设用地，即集约利用现有的城市建设用地，促使我国的城市更新以迥然不同于世界上其他发达国家的途径和方式提早到来。发达国家是在城市化基本完成以后才开始具有规模意义上的城市更新，即城市化高潮过后，以拆除破败建筑、维修和提升基础设施、完善城市功能的城市更新才随之逐步展开。在我国，城市化高潮的中前期就兴起城市更新高潮，规模意义上的城市更新在大中小城市普遍展开。城市化高潮与城市更新高潮相遇，规模庞大，来势凶猛，全国各大中小城市到处都是拆迁建设的工地，甚至是整街区地推倒、拆迁与重建。更为甚者，不能占用新耕地，就必须在已有的城市建设用地中科学集约利用土地，即城市化发展中的各方面建设用地必须更多地借助于城市更新来解决，城市化的顺利完成必须借助于城市更新来实现，在城市更新中实现城市化。
2.市场经济机制和“有限政府”的社会要求与城市政府对城市更新的参与、决策及其实施的垄断反差强烈，公共管理错位
第一，城市政府本应当代表整个城市的公共利益，维护城市整体的公众福利，监管城市更新，居于超脱的公共管理地位，但现实却成为城市更新的具体参与者，与民争利，与开发商共同分享城市更新带来的巨大利益。很多中小城市政府甚至演变为“土地财政”，结果把城市更新中企业之间、居民之间、企业与居民间的利益矛盾纠纷引向自身，导致“官民冲突”不断，冲击政府部门的事件连连发生。第二，城市更新中投资多元化、参与主体多元化、利益多元化，这种多元是市场博弈的基础和市场化的必然趋势，但决策及其实施监督却由作为参与者之一的城市政府垄断。市场的多主体分散决策被偏移的公共选择取代，致使城市更新形成的城市拆迁与建设市场，作为市场经济的重要组成部分，却日益演变成为城市政府及其部门展示其“政绩”、“形象工程”的最好场所。第三，转型过渡期城市政府惯常的行为不规范，责任边界和权力边界的不确定，强化了行政的随意性。城市政府为招商引资和政绩需要，在城市更新中偏袒开发商，伤害居民和弱势群体利益成为最可能的选择。弱势群体只有做出极端反应才能迫使城市政府顾及其利益的博弈机制。城市更新成为城市社会矛盾冲突和激化的高发区、大案要案的高发区及城市管理中公平与效率的交汇点。
二、城市更新中公共管理不到位的原因分析
1.城市更新管理中的利益主体缺失
城市更新管理中代表全局利益和长远利益的利益主体的体制性缺失，是乱像环生的根源之一。本应是国家层面来代表或维护的全局利益和长远利益，在现实体制下却由任期几年一届的城市政府来代表。这实际上是一届政府既代表本市的局部利益和本届政府的短期利益，又顶替国家层面而代表超出本市本届政府的全局利益和长远利益。城市政府的“行政区行政”，基于单位行政区域界限的刚性约束，城市政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。［1］作为国家行政序列中的一个环节，地方政府在利益上必然向地方倾斜，过分关注辖区经济规模的短期快速扩张；利用信息优势，对自身绩效进行选择性显示，造成人才、资金、技术、信息等生产要素流通阻滞。这在城市资源整合、污染治理、项目投资等方面表现格外突出。一些地方政府追求短期效益，在事关全局利益和长远利益的能源节约利用和环境保护方面则表现为消极应付，而庇护高耗能企业和污染企业以及在土地利用中带头违法占地、违法批地，足以说明全局利益和长远利益的利益主体在城市管理体制上缺失。
2.行政成本的隐性化和政绩外部性
行政成本隐性化和行政效应的外部性被忽视是城市更新中政府行为偏差的导向性诱因。任何一届城市政府追求政绩时都会付出相应的成本，这种行政成本有不容忽视的隐性特点，即政府付出但没有直接显现出的成本。地方政府在追求政绩的过程中所付出的成本是陆续支出而且是难以统计的，从分类看，行政成本既有经济成本，又有政治、社会、文化成本；从时段上看，行政成本既有现在付出的，也有透支下届地方政府的；从范围看，既有本辖区付出的，也有辖区以外社会被迫承担的（如大气污染、社会信用环境恶化等）。社会公众和上级政府所能直接看到的仅仅是显性的行政成本，是被大大缩小了的行政成本。地方政府为追求政绩而付出的超出本届政府任期以后的后续成本和超出本届政府辖区以外的外部成本，是无须本届政府来承担的。这就促使地方政府热衷于城市更新“政绩工程”，而且搞起政绩工程来不计成本，不计经济效益和长远后果，造成公共支出成本巨大而效益低下，特别是社会效益低下。
城市政府行政中非本意的“政绩外溢”存在。一届地方政府，如果在行政过程中创造出政绩，很难把政绩效应局限于本辖区和本届任期内，必然会出现政绩外溢现象，惠及或蔓延出本辖区和本届任期，形成政绩的“外部性”。这种给下届政府或本辖区以外带来益处的政绩外部性，并不是城市当政者所追求的。作为“理性经济人”的地方政府，所追求的是政绩的全部收益，尽可能地实现外溢政绩的“内部化”和政绩收益最大化。因此，在范围和层次上看，一届政府只会注重考虑其辖区内的政绩及其收益；从时段上，一届政府只会注重考虑一时政绩及其收益，超出这一时期的政绩和收益，他们很少考虑或追求。作为扮演“公共性”角色的地方政府，这种短期行为和狭隘政绩观念尽管与其所应当追求的公共理性背道而驰，但实属难免。 短期行为和种种地方保护主义行为就是例证。
3.城市更新研究滞后，评价城市更新的社会共识标准缺乏
目前，国内对城市更新的研究和评价主要从纯城市规划和建筑学以及从公共管理学两种角度，而这两种角度的研究并没有为城市更新的评价提供统一的评价标准和共识。实践中，管理者又有着较强的管理偏好，致使城市更新中的公共管理很难到位。
三、城市更新的关键问题
1.城市更新中的公共物品
公共物品充足而有效的供给，是城市健康协调发展的前提。第一，公共物品的供应状况、质量优劣和配置结构决定着城市更新在市场机制下各种要素的流向。公园、绿地、道路交通、城市照明、自然环境、学校、医院与公共卫生服务、社会治安状况、发展规划等公共物品供给状况，决定着城市中一个地段的房价高低、投资商的开发定位、小区的高档与低劣、居住人群构成、聚集与流向等。城市公共物品供给引导着私人资本投资及人群的流向，决定着城市某一区域的分工与兴衰。例如，克利夫兰是美国典型的工业城市，集中了很多美国排名前500强的企业。但上个世纪的70年代末，克利夫兰繁华市区急剧衰落，郊区化特征明显。大企业外搬，人才外流，居民外迁，繁华市区衰落，城市空心化严重。为振兴克利夫兰昔日的繁华市区，城市当局经过反复论证，决定在市中心大量投资兴办公共工程，有效提供公共物品，兴建了容纳43000座位的棒球场，建造集大学、剧院、博物馆、音乐厅于一体的“文化圈”、摇滚乐“名人堂”博物馆和克利夫兰的世贸中心。公共物品的有效提供，吸引企业回迁和大量投资，人流回归，人才聚集，商业兴起，房价大涨，城区繁荣。第二，公共物品供应是非常有效的经济调节手段，并直接影响着城市管理与发展的公平和效率。比如，很多发达国家都是通过大力发展公共交通解决大城市中的多种矛盾。通过公共财政大量投资、补贴或引导私人投资，发展价格低廉、快速方便、豪华舒适的公共交通，一是为城市中的贫困阶层和低收入者彻底解决了交通出行问题；二是吸引了部分中下等收入者放弃自驾车而选择公交，既缓解了自驾车增加的交通拥堵，又避免了为解决交通拥堵而不断拆迁拓宽道路和大规模投资的立交桥建设；三是减少了私人轿车车辆污染排放；四是降低了大量私人轿车车辆等的汽油能源损耗；五是有效抑制了城市的热岛效应。
2.城市更新的前瞻性
城市更新与城市化结合在一起，本身就是城市管理的一大难题。即城市化刚刚聚集起来的财富和刚刚建设起来的城市建筑，在尚未充分发挥其实用价值的条件下有一部分又马上被城市更新毁掉。新的存量财富为新的增量财富而被毁，存量财富与增量财富在不应有的短时间内置换替代，其对比异常强烈，民怨颇多。因此，城市更新必须提前考虑到不断扩张的城市化进程如城市人口膨胀、资源聚集、城市交通或其他设施的承载能力，推迟或避免很多国家出现的大城市病等问题。特别是作为公共物品的城市公共基础设施，其质量、寿命、布局、规模、承载能力、功能内容等必须在规划、设计和建设中体现出高度的前瞻性，尤其是要与不断推进的城市化相适应，接纳城市化洪流带来的扩张扩容，避免刚刚建起的工程很快又不适应城市扩张发展，再一次地被迫人为缩短其工程寿命。
3.城市辐射半径和城市分工
城市更新必须顾及与周边城市的区域分工和城市群发展。城市的辐射半径和实现合理的大区域分工，是城市更新定位的前提条件之一。城市更新在某种程度上是利用新的技术手段和城市资源，根据新的城市发展需要和理念，在继承传统的基础上，对城市进行的现代化改造。因此，一是城市更新必须考虑到与周围城市的在经济、社会、地理、文化等方面的整体分工，顺应分工而发挥和体现出自身优势与特色，避免城市更新和城市发展的趋同，造成城市建筑、规划和发展战略的“千城一面”。二是考虑辐射半径，避免城市更新资源的无序流动、城市间过度竞争和同质化浪费。
4.城市更新的效益
就物质形态转换而言，衡量城市更新优劣的核心是效益，即在城市更新过程中，消耗的社会存量财富与得到的社会增量财富之间的对比关系。第一，城市拆迁、改造、建设过程中所消耗的各种资源和损失的物质文化财富，与所提升的城市竞争力和增进的城市社会福利之间的数量对比关系，是评价和判断城市更新效率与效益的基本标准。评价城市更新，不仅要看投资建设了什么，更要看为此失去了什么，损害和消耗了多少，即城市更新的机会成本和社会成本。就积累存量财富与实现增量财富，保护历史文化、传统特色与现代化而言，尽可能少地毁掉存量与尽可能多地增加增量是城市更新的根本要求。第二，城市的名胜古迹等诸多物质文化遗产以及相附着的非物质文化遗产，是一个城市可以永续利用的有形资产和无形资产，是社会财富中的无价之宝，由此影响甚至塑造了一个城市的历史传统文化和城市特色。城市这类有形或无形资产，随着国际化发展和历史日益久远而变得更加珍贵，城市更新必须侧重保护这些资产，维护其历史特色。任何形式的破坏都是与城市更新的宗旨相违背的，都会造成失去的存量财富大于得到的增量财富，即使用单纯的经济效率评价标准来看也是不可取的。
5.城市更新的利益公平
城市更新是城市资源的一次重新配置，也是城市众多阶层和社会群体的一次利益大调整。就利益关系而言，核心是公正公平，即在城市更新中各阶层都应享受到城市发展进步的成果。城市更新不应成为社会利益分配不公平加剧、收入差距拉大或两极分化、强势群体伤害弱势群体的手段。城市更新在现实中存在着两种伤害社会公平的突出倾向：一是社会公共利益的部门自利化或微观自利化，即在城市更新中，一些社会公共利益被转化为部门或单位利益，公共权力和公共利益被利用谋取或直接转化为微观单位的小范围利益；二是企业或部门等微观主体的成本社会化，即本应由微观单位承担的成本被推向社会，由社会承担或政府公共财政承担。公共利益与公共权力的微观自利化和微观成本社会化，导致城市更新中一些社会群体之间贫富差距拉大和社会阶层对立。利益调整的公平要求，考验着地方政府的城市管理能力和行政能力，直接影响着一届城市政府的合法性基础。
四、重新界定城市更新中的公共管理
1.城市更新中公共管理到位的探索，必须适应整个社会的大环境和大趋势
一是市场化。从城市拆、改、建的巨额投资与创造的旺盛需求看，城市更新已构成整个国民经济的重要部分和市场经济中越来越重要的有机组成部分，其治理也必须而且只能在整个市场经济改革大环境下找出路，必须顺应市场经济大趋势，立足市场化取向。二是持续性。城市更新中的问题和矛盾，带有体制转换和社会转型的鲜明特征，不能企盼一劳永逸的解决。城市更新的治理，既不能超前也不能滞后于社会转型大环境，必须在社会转型和体制转换中逐步实现新旧运行机制的更替。三是系统化。我国的城市更新是城市化与城市现代化交织在一起的长期持续过程，涉及到许多领域、部门和许多利益群体。因此，城市更新的治理是个长期的系统化过程，不可能一个领域或一个方面的孤立地、单项地解决，必须是系统化思考、体制化创新，建立适应市场经济的城市更新治理模式。四是多元化。市场经济和多元投资，决定了城市更新机制必须是多元化利益主体全方位、实质性和全过程的参与。体制内多元主体的平等参与是市场经济条件下城市更新机制有效运行的基础性保证。
2.厘清城市更新中的企业行为和公共服务的边界
一是减少政府部门不应有的过多干预，打破城市更新中的垄断，让市场机制纠正由垄断造成的价格和利益分配的过度扭曲，恢复和引入市场竞争，让生产要素的价值和供求关系决定其价格，以实现其所有者、支配者、使用者、消费者的利益均衡，在公平竞争的市场环境中建立起城市更新涉及各社会群体的利益平衡点。二是健康发展中介组织。适应市场发育的需要，规范健康地发展中介组织，切实推广和完善城市更新中的第三方评估制度。城市更新中的一个突出问题是在拆迁和建设的利益博弈中强势群体伤害弱势群体的利益，而弱势群体则选择极端方式进行抗争，造成矛盾激化，冲突不断。为此，必须规范社会中介组织的发展，确保其在城市更新中发挥正面效应，提高拆迁评估质量，制度化矫正评估偏差，保障评估公正，树立第三方评估的社会公信力，促进城市更新的拆迁和建设，全面推广第三方评估制度，减少对弱势群体的伤害和拆迁冲突，逐步改善目前利益相关方行为不规范、信息不对称的混乱博弈局面。
3.城市更新中具有公共属性要求的应当回归政府，由政府承担
一是城市规划主导城市更新。城市规划是城市发展和城市更新的“宪法”或“根本大法”。 遵守城市规划，维护城市规划，落实城市规划，这是城市政府的本位要求，也是公共管理的重要体现。治理城市更新乱像，必须依据城市规划。城市更新实质上是城市规划落实和实现的具体过程，城市规划的质量决定着城市更新的质量。第一，科学性是城市规划的生命和城市规划权威性的基础。现有的城市规划“长官意志”浓厚，主观性太强，实质上是“市长规划”或“市政府规划”，难以保证其规划的科学性和连续性。为此，必须充分开放城市规划制定的信息和过程，确保社会各界公众的实质性参与和规划专家的核心作用，提高城市规划的科学性。第二，维护城市规划的严肃性，提高规划的法律地位，突出城市规划的刚性约束。城市更新必须遵守城市规划，在城市规划范围内实现，违背城市规划必须受到惩处。城市政府破坏自己主导制定的城市规划，是对政府公信力的伤害，腐蚀社会诚信文化。
二是利益主体监管到位。在城市更新中，全局利益和长远利益的利益主体必须监管到位，即国家层面的监管必须到位。违背规划的乱拆乱建和对城市规划的无休止调整说明：仅靠城市规划的审查批准来实现国家层面对城市更新的监管已经远远不够。国家层面的监管必须落实在城市规划的制定、实施、调整、遵守、检查和违背惩处的整个过程之中，确保全局利益和长远利益在城市更新中的客观体现和切实维护。像大气环境治理和土地等不可再生资源的保护、高耗能高污染产业的限制和城市名胜古迹以及传统特色的保护等，一旦与地方经济发展相冲突时，城市政府会毫不犹豫地选择后者而放弃前者。这时，国家层面的意志在确保城市更新的科学实施方面就变得格外重要。因此，国家层面对城市更新的管理和参与必须是直接的、刚性的、有形的和问责的，切实明确各自的责任和权限。此外，在城市更新中，必须确保其他相关群体利益要求渠道的体制性畅通和维护利益的手段有效，实现利益的公平调整和物质转换高效率，使城市传统文化特色得以切实保护。
三是发展公共财政，有效提供公共物品。在努力发育和完善城市更新的市场体系，促进企业之间和企业居民之间公平竞争的同时，城市政府应把有效提供公共物品作为在城市更新中的主要责任，如城市基础设施、社会治安、环境保护、节能技术推广、公共卫生服务等，从与企业争利、与居民争利、参与居民与企业之间的争利转变到为企业为居民提供公共服务。
［参考文献］
［References］
［1］陈瑞莲. 论区域公共管理的制度创新［J］.公共行政，2006（1）.
［1］Chen Ruilian. On Institutional Innovation of Regional Public Administration. Public Administration, 2006(1).
(作者单位：姜杰,山东大学政治学与公共管理学院副教授；宋芹，山东大学行政管理硕士研究生，济南 250100)
Public administration analysis on urban renewal in China
Jiang JieSong Qin
［Abstract］urbanization must rely on urban renewal, the outbreak of social contradiction and equity and efficiency issues during urbanization make urban renewal administration an important aspect of public administration. The institutional missing of main profit, the tendency of material toward technology which society concerned, the missing of social common standard, the recessive of performance cost and political spillovers lead to appearance of large numbers of urban renewal problems. The key points of urban renewal are effective suppliment of public goods,efficiency improvement and forward-looking and scientific definition of the radiation radius. The construction of scientific urban renewal operation mechanism must promote the third-party evaluation system in order to realise the in place supervision of main profit and urban renewal guarded by urban planning and to complete the fuctional position of public administration of urban government.
［Key words］urban renewal, characteristics, governance, operation mechanism
［Authors］Jiang Jie is Associate Professor at School of Politics and Public Administration, Shandong University；Song Qin is Master's Graduate Student at School of Politics and Public Administration, Shandong University, Jinan 250100
