随着社会变迁不断加剧和改革不断深化，我国高校的内外部生态环境发生了巨大变化，高校各类突发公共事件时有发生，并有逐步增加的趋势。高校突发公共事件的社会关注程度高，传播扩散快，且容易向社会波及，不仅影响高校的正常教学科研秩序，而且还会影响社会稳定。因此，加强高校应急能力建设，是各级政府和高校面临的一项重要任务。
一、高校突发公共事件种类和数量增多
从当前我国高校的实际情况看，问题突出、影响大且发生频率高的突发公共事件主要集中在招生与就业、群体性行动、心理疾患、校园安全与事故、师德与学风等方面。
1近年来招生与就业类事件比较突出。
高校招生一直是广受关注的敏感问题。由于学校与考生之间严重的信息不对称、招考制度不够公开透明以及高校内部管理混乱等原因，招生问题在各类高校、各学历层次中都存在。在就业方面，近些年来由于实施扩招政策，每年毕业生数量都很大，造成就业难。大学毕业生求职中出现了种种危机，需要引起高度重视。
2群体行动性事件发生的概率增加。
高校群体行动性事件的主要特点是：社会联动能力强，影响面较大，与国际国内形势关系密切，一般会有一定的组织程序，主要表现为学生的集体游行、网络讨论、静坐等。此外，随着信息技术的发展，高校已成为网络运用最为密集的地方。网络因其具有相当的言论自由度和匿名性，而成为社会或学校焦点问题的信息传播中枢。在电子化时代，网络舆论的形成非常迅速，一个热点事件的存在加上一种情绪化的意见就可能成为引发高校群体行动性事件的导火索。
3心理问题类事件呈上升趋势。
近年来，我国大学生中存在的心理障碍问题日趋严重。有关调查显示，全国大学生中因精神疾病而退学的人数占退学总人数的54.4%，有28%的大学生具有不同程度的心理问题。其中，有近10%的学生存在着中等程度以上的心理问题，大学生心理健康问题已相当严重。近几年来因心理疾病而发生的出走、自残、自杀、杀人等事件在我国高校呈上升趋势。
4学校安全及事故类事件发生频繁。
随着学校内外部环境的日趋复杂，发生于高校校园及周边或以高校学生为案发主体的治安或刑事犯罪案件接连不断。有调查显示，近几年发生在高校的偷盗诈骗、故意伤害、故意杀人等案件呈上升趋势。与此同时，发生于高校及高校学生身上的实验室安全、建筑物安全、火电气灾、户外安全、公共卫生安全（如集体食物中毒）等事故类事件也日趋频繁。由于高校人员密度大，聚集性强，一旦发生上述事故类事件就有可能造成很大损害。
5师德学风类事件对高校及高等教育的形象损害大。
近年来，学风及师德类事件在我国高校不断出现，高校及高等教育的声誉及形象受到很大损害。尽管有不良行为的教师在高校教师中属于极少数，但他们对教师队伍及高校整体形象的损害是很大的。
二、高校应急管理能力亟待加强
当前我国高校应对突发公共事件的机制比较薄弱，应急能力比较低，主要体现在以下方面：
1管理理念滞后，学生的危机意识淡薄。
在2003年SARS爆发前，在理念上高校一般是把突发公共事件的处理主要看成是学校安全保卫这类部门的职责；SARS之后，在认识上则提升到学校层次，但尚未完全树立“大校园应急管理”意识，尚未认识到高校应急管理是一个学校内外多元主体共同治理的互动网络，需要借助和发挥各方面的力量。同时，亦未很好地树立全程管理的理念，许多高校仍把应急管理当作高校管理的偶然内容，将危机发生后的干预处理当作应急管理的全部内容。
作为高校的主体部分，许多学生对危机的意识淡薄。有调查显示，高校大学生对“犯罪危机”的警惕性最高，但在地震、疫情等灾害上，认识不足，有的甚至将一些发生可能性较高的危机事件如食物中毒排除在危机之外。很多学生对地震的发生原理可以讲得清楚，但具体到如何逃生，其知识却十分苍白。
2制度与法制建设薄弱，应急管理缺乏足够的规范支持。
这方面问题的突出体现是高校应急管理的行政性强而法治性弱。这与传统习惯的影响和国家目前尚无专门法律来规范危机状态下的具体行为有关系。法律制度的缺失使学校规章及其实施的合法性很容易受到质疑，而在有的规章制度中还存在着与法律相抵触的现象。由于目前国家尚没有专门针对校园突发公共事件管理的立法，《治安管理处罚条例》、《教育法》等只是界定和处理校园内的犯罪与违反治安问题，如学校发生管教冲突、学生伤害和教师侵害学生人身权利等危机事件，学校、个人及责任人应该各自承担什么责任，学校和教师应分别承担哪些行政责任、刑事责任等，这在法律上都还没有定论。
高校应急管理的有效运行有赖于制度建设来保障。一些高校将应急管理等同于应急处理，忽略了预防和预警机制的制度建设；由于缺乏整体的制度设计，当危机发生时，一些学校往往采取临时性的缺乏依据的“非常”手段，处理效果不理想且易于造成遗留问题。应当说，制度规则建设薄弱是许多高校都存在的突出问题，其表现形式有：不重视制度建设、制度措施不完善与不配套、制度制定程序不合理、为制定制度而制定制度、既有制度不落实等等。民办高校中频频发生的生校冲突说明，制度建设薄弱的问题在民办高校更为突出，有关的教育行政部门没有担负起应有的指导职责。
3应急管理参与力量不足且主体单一，未形成高校大社区的应急管理机制。
高校具有与其他城市社区之间的联通性和开放性，其应急管理机制需要包含教育行政部门、地方政府、周边单位、大众传媒、临近社区等力量，走“大社区应急管理”的路子。但实际情况是，我国绝大多数高校尚未走出主体单一性、空间封闭性、时间滞后性的危机应对套路，没有形成政府、学校、社区、用人单位、家长、媒体等利益相关方的联动机制。各方的信息成孤岛状态，没有联通。在高校内部，应急管理的内容并未很好地进入党团组织的工作日程，而各类学生社团及组织更多地扮演被管理者的角色；来自高校外部政府、社会及市场方面的参与力量则更少，其作用尚未得到充分发挥。在新形势下，试图依靠自身力量来解决学校危机的做法已被证明是不现实和不经济的。
4应急管理组织体系不健全，综合协调能力弱。
在高校内部，现行的应急管理组织多为临时性的松散组织（如学校负责人临时牵头形成的工作小组）。尽管在SARS期间它们曾发挥过巨大作用，但是对于实施持续有效的应急管理来说仍存在着先天不足：一是临时成立的工作小组在工作内容上和人员构成上不具有延续性，因此危机处理后的经验和教训不能够有效保留和存储；二是危机处理需要学校内外各个机构的合作，临时成立的小组每次都需要花大量的时间与成本同相关机构进行协调，往往错失工作良机；三是临时领导小组事先没有一个有效的应急处理计划，难以形成一套成熟的应急处理操作方案并付诸实施；四是还没有效建立相应的应急培训和教育机制；五是临时性的组织缺乏制度规范和法律支持，其合法性地位将影响危机处理措施的有效性。同时由于这些临时的机构仅仅或主要是针对SARS突发公共事件的，对其它类型的高校突发公共事件如学术腐败、心理问题、群体事件等则不一定适合。由于没有常设性的突发公共事件综合协调与决策机构及专门的职能机构，使高校在突发公共事件状态下的整合能力与应对能力大打折扣。
5沿用“事后动员型”模式，管理方式落后。
在我国高校占主导地位的应急管理模式是“事后动员型”而非“事先防控型”的，不仅缺乏组织化的应急管理机制，而且日常的预备防范、教育培训、危机演练等工作也很薄弱。实际上，高校中的许多危机是可以预测并得以防控的，比如教学质量、后勤服务和安全事故等。国外研究表明，是否做好了应急计划的准备对于应急管理活动的成效和效率影响重大。从困扰时间来看，在有应急计划时，应急的平均经历时间是8周半，而没有应变计划时，则要长2.5倍，即21.25周；从后遗症的波及时间看，一般的应急平均为8周，而没有应变计划的应急，要比有应变计划的应急长2.5倍，达20周。从这一角度看，我国高校“重事后处理、轻事先防控”的管理模式其代价和成本是很高的。
6心理干预缺失，不能为应急管理提供心理支持。
对心理危机的干预和预防缺失，是当前我国高校普遍存在的一个突出问题。其主要表现有：一是高校心理工作者数量少。在国外，每1000名大学生就有一名专职心理辅导员，而在国内，每5000名大学生一名心理辅导员的水平都未达到。目前全国从事心理咨询工作的人员尚不足3000人。全国1000多所大专院校，只有30%建立了心理咨询机构，每所学校专门从事心理咨询工作的人员往往只有几名，远远满足不了需要。二是高校心理咨询工作者专业化程度低。有些学校的心理咨询老师甚至没有受过专业培训。三是开展心理预防的实施形式较为单一。各高校的心理学辅导与讲座多是以论坛的形式举行，每次只有部分学生能够参加并受益，这与庞大的需求是不成比例的。据调查，有60%的高校学生表示心理咨询有必要，如果有可能的话会去咨询，但最后只有11.9%的学生会到学校心理咨询室寻求帮助，这也说明学校在心理咨询等方面还有很多工作需要加强。
三、注重创新及实效，切实加强高校应急机制建设
针对上述问题及薄弱环节，当前我国高校应急管理工作的重点应当是加强机制创新，科学制定并扎实落实以下六个方面具体措施，力求取得实际效果。
1创新高校舆情工作机制。
高校信息技术设施齐全，学生及教师的信息技术和技能较高，各学校应充分利用这一优势，建立网络舆情工作机制。例如，中国人民大学建立了一个舆情电话调查系统，一旦有国内国际重大事件发生，学校辅导员或者相关舆情收集人员会通过电话来调查学生的反应和下一步将要采取的行动。这种信息收集机制具有简单、方便、快捷、准确等特点。又如，通过设立向全校师生公开的校长信箱，增加信息节点，并建立起由学生个体、社团组织、教师等组成的信息分析、整理、辨别、反馈及传递机制，可以使学校各方面情况及信息比较完整及快速地传递到学校决策层。
2建立扁平型的信息传递网络。
压缩组织结构层级，缩减应急管理层次，由自上而下的垂直结构向扁平型的横向结构转化，并赋予基层单位危机处置的适当权力，对于高校应急管理来说是十分必要的。
重塑信息传递网络的目的是要实现应急管理信息的即时快速流动。为此，建立和完善高校新闻发言人制度很有必要，它有利于在应急管理的各个阶段及时发布权威和真实信息，实现与公众及媒体的良好沟通，引导公众舆论朝好的方向发展。为了保障在危机发生时相关信息能够以最快的速度传递到决策层，国外经常使用的“紧急联络树”是一种可供参考的方法。在这种方法下，当危机发生时，任何发现者都可以利用写有决策部门和相关负责部门联系电话的“紧急联络树”在最短时间内将应急信息传送出去。运用这种方法相当重要的一点是要搞好策划与设计，保证每位学校成员能够很容易和很清晰地了解和记住“紧急联络树”的相关内容。 为了提高扁平型信息传递网络的效能，建议各高校借鉴国外有关经验，在教育行政部门的指导下认真组织编写“高校大学生应急处理手册”，以便使处在危机中的任何高校人员都可以按图索骥，有步骤和有秩序地进行应对。应急手册的内容不能一成不变，而应根据情况及时进行补充和更新。
3建立日常化的应急管理运作机制。
各学校应当在日常的应急教育、应急意识培育、应急预测、预防及演练等方面下功夫，做到寓应急管理于日常工作之中。各高校应加大工作力度，将校园应急处理的理念、案例及行动方案等融入学校教育内容之中。具体说来，应当包括对各种危机事件的了解（如刑事犯罪、自然灾害、意外事件等），安全防范知识的学习，安全防护技能的掌握，以及通过社会援助和社会支持系统来保护自己之知识的获得等方面。
针对我国高校学生危机知识缺乏和危机意识薄弱的问题，可以将应急管理相关内容纳入教学环节。北京市委教育工委、市教委提出大学生安全教育要“进课堂、进教材、落实学分”，有关学校已开始进行试验和实施，这一做法值得肯定。其中，开展应急演练的好处在于能够使学校师生更真切地了解危机发生时的具体情况，以便抑制恐慌；同时可以使各位应急管理成员更加清楚自己的分工及相互间的配合关系，并有助于发现应急管理计划及预案中存在的问题，以便及时完善和修正。
4将高校应急管理有效纳入政府应急管理机制。
当前把高校应急管理有效纳入政府应急管理机制的主要途径就是强化属地管理，主要是加强省市政府对高校应急管理的责任，国家教育行政部门主要是进行业务指导及行业内协调。国家及省市政府在建立应灾专项基金过程中，应把高校危机应对资金作为一个重要的子项进行科学测算并纳入其中；各级政府在应急资源储备库建设的过程中，应充分考虑高校的应急需求，为其编制好相关的应急资源子目录；同时还应加强高校相关应急人员的培养和训练，为学校应急管理提供人力资源保障等。为了提高政府机制对高校应急管理的整合效力，建议建立由属地政府及高校为主导、各相关单位及有关方面参加的高校应急管理联席会议制度和信息沟通及联络制度，以有效形成高校“大社区”的应急管理格局及学校内外力量联动的综合防控机制。
5建立健全组织体系，实现高校应急管理的公共治理。
一般来说，应急管理的组织体系由决策系统、实施系统、咨询参谋系统及其他辅助系统组成。高校应急管理的决策中枢系统应由学校的核心党政领导组成，一般以三到七人为宜，其职责主要是针对危机事态进行决策并统一指挥应对危机，制定应急预警方案、应急管理计划及应急处理程序，建立善后修复与转化机制，指定合适的对外发言人等。同时，学校还应合理组建法律、卫生、心理、信息与宣传等专门委员会作为应急决策的咨询参谋系统，使之为应急决策及其实施发挥专业技术支持和服务的作用。应急管理的实施系统应当包括学校各个院（系）、行政部门、党团系统、学生社团、学校社区内的各类服务单位及组织，必要时还应通过一定的机制纳入校外相关的单位、组织及力量，其主要职责是具体开展危机防范、危机检测、危机控制及善后处理等工作。辅助系统主要是指高校内部那些拥有特殊专业技能、业务范围、特定资源、设备及能力，在应急控制中担负着某些特殊任务的部门（如后勤集团、学校医院等），它们是应急管理中的后勤保障系统。 鉴于目前社会力量和市场机制介入高校应急管理不够，资源整合不充分，建议以现有的学校组织架构为依托，多方面动员社会和市场资源，建立以学校为核心的多中心治理体系。多中心的治理主体除了学校及教育行政部门外，还应包括政府部门、社区、社会专业团体、企事业单位、媒体、家长会等。通过利用自身的信息与技术优势，各类治理主体可以为高校应急管理做出贡献。
6加强应急心理支持系统的建设。
一是政府应大力支持高校应急心理支持系统的建设。要加快制定相关法规政策，为心理危机干预提供制度保障。北京市近期出台了《北京高校学生心理素质教育疾病预防与危机干预大纲》，规定高校每年要对新生心理状况进行测查，建立相关档案；同时，要求密切关注测评中发现以及筛查出来的有心理障碍、心理疾病或自杀倾向的十二类学生。这一做法是十分可取的。二是各高校应切实建立心理危机的提前预防与教育机制。学校应通过课堂教育、专家讲座、团队辅导、社团活动、网络匿名咨询等各种途径和形式，在学生中倡导和树立“尊重生命、珍爱生命”的理念，加强心理健康宣传和教育工作。具备条件的学校，应开设一条24小时开通的大学生心理危机干预热线，在每栋学生宿舍楼的醒目位置张贴热线电话号码，确保需要帮助的学生能在第一时间内和相关的专业人士取得联系。三是建立心理危机干预的信息沟通及危机响应网络。各高校应尽快组建学校心理危机干预中心，以担负相关信息集散及相关资源调配的职责。在该工作网络中，各院（系）分管学生工作的党委（总支）副书记直接参与危机事件的处理，院（系）心理健康联络员以及由学生党员、干部等骨干、学生社团朋辈辅导员等组成的基层信息员则主要负责早期信息的收集和上报，确保心理危机信息快速及时地传递。四是科学制定并规范心理危机干预流程。有关心理危机的信息一旦传递到学校心理危机干预中心，中心即应委派心理咨询师全程参与危机事件的处理。五是建立多种多样的与社会专业机构的合作机制。
7加强高校应急管理的法制建设。
目前，许多国家都有针对校园紧急事件的立法，使校园应急管理能够“有法可依”。如美国在20世纪60年代初各州就已通过立法设立了校园警察，后来联邦又制定了《校园安全法》。澳大利亚、瑞典等国家也都制定了适合本国国情的《校园安全法》。在此方面，我国应当加快校园安全立法步伐，对于地方上的相关立法行为应给予支持和鼓励。例如，北京市教委出台的《关于普通高等学校学生违纪处分程序若干规定》（试行）就明确规定，“学校拟对学生处以开除学籍处分时，应当书面告知拟被处分学生有要求听证的权利，拟被处分学生对处分有异议要求听证且在规定期限内提出书面申请的，学校应组织召开听证会。”此种做法在维护学生权利的同时，规范了学校和学生双方的行为，从而减少了双方发生激烈冲突、造成严重后果的几率，值得借鉴和推广。在“依法治校、依法治教”方面，有的学校成立“法制办公室”，聘请专业律师为学校文件以及校纪、校规等进行审查和把关，对学校出台的不合法文件实行一票否决，类似做法是很有新意和借鉴价值的。
组织的制度规则是组织应急管理运行的基础，应该非常重视制度建设。教育行政部门应切实担负起职责，加强对高校应急管理制度建设的帮助、支持和指导，使之尽快实现规范化和法定化。●行
课题顾问：郭济
课题负责人：高小平 李程伟 沈荣华
课题组成员：高小平 李程伟 沈荣华 何劲松
夏文斌 靳江好 贾凌民 鲍 静
唐 钧 张小明 刘艳丹 赵 鹏
报告执笔人：李程伟 刘艳丹
（责任编辑 方晋）
