［摘要］在农村扶贫过程中，政府是主导者和决定者，但其行为缺乏制度性约束，并不承担相应的责任，另一方面村民却角色缺位。这在很大程度上影响到扶贫绩效。然而，在现有制度框架下，对地方政府的制度性约束很难从地方政府自身产生。上一级政府的制度提供、村民和非政府组织的参与是改变这一状况的主要途径。
［关键词］农村扶贫；制度性行为；政府角色；制度约束
［中图分类号］D0355［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2009）03-0115-07
一、引言
自1985年以来，中国政府的扶贫战略发生了四次重大转变。在此期间，先后颁布了四个纲领性政策，即：1986年《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，1994年《国家八七扶贫攻坚计划》，1996年《中国中央国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》和2001年《中国农村扶贫开发纲要（2001——2010）》。政府的扶贫方式亦经历了由分钱给物、救济式扶贫、开发式扶贫、开放式扶贫到参与式扶贫的演变。
近年来，学者们对扶贫问题进行了大量研究，讨论主要集中在四个方面。其一是对中国扶贫战略的探讨，认为在扶贫战略上存在着政府主导、客体宽泛、扶贫方式简单性和短期性的缺陷，扶贫战略应从主体多元、客体微观、政策规范化和提高人力资本水平等方面进行；［1］其二是从政府功能的角度出发，指出政府在扶贫中存在决策功能、管理协调功能、组织功能和执行功能的缺陷；［2］其三是对扶贫行为的绩效进行评估，运用经济学的方法对扶贫资金的来源、运用方式对人均GNP和相关产业产值的促进效果进行数量上的考察；［3］其四是从政府扶贫的角色和行为层面上分析政府扶贫行为的弊端，认为政府的主导造成了扶贫绩效低下，资金使用和扶贫管理中也存在大量问题，政府应从主导角色变为替代角色，［4］提高行为的效率。［5］
总体来看，学界对政府扶贫的讨论主要集中在扶贫的效果考量、扶贫战略和改进对策上，对政府扶贫行为本身的研究较少。后者即使有所涉及也止于对行为方式的讨论，关于政府扶贫行为的特征、运行方式和行为过程的约束条件等问题却缺少相关研究。因此，对于中国政府扶贫绩效的理解，主要停留在单纯的数字评估上，相应的改进措施也会由于没有对扶贫行为和扶贫绩效之间的深入理解而可能流于表面。
中国农村扶贫由政府扶贫和“社会扶贫”两部分组成。有学者把政府专职机构扶贫称为政府扶贫，而把政府非专职机构扶贫称为社会扶贫。社会扶贫与政府扶贫的最大区别是：前者是做份外之事，后者是做份内之事。政府扶贫是用政府资源做份内的事情，而政府非专职扶贫机构是用社会资源做份外的事情。［6］在本质上，政府扶贫行为是对公共资源的一种再分配过程，是针对缺乏自我改善能力的贫困对象配给扶贫资源。本文将政府扶贫行为定义为政府以消除贫困为目的，对扶贫资源进行管理与运用的过程和行动。当然，扶贫行为是政府行为的一个方面，关于市场中政府行为的许多理论成果，诸如“地方法团主义”、“政府厂商理论”、“地方性市场社会主义”、“村镇政府即公司”和“谋利型政权经营者”［7］等模型亦可为政府扶贫行为的研究提供视角和工具，但政府的扶贫是向贫困对象投入资源的过程，二者的关系与市场中的政府和企业关系有很大不同，因此，理解政府扶贫行为的内在逻辑应作另类探讨。
本部分对政府扶贫行为的分析、讨论，建立在对6省12村调查资料的基础上。由于调查所收集的资料只涉及到县、乡政府层级，因而我们的关注点主要集中于县、乡级基层政府的扶贫行为，即试图通过12个村庄的比较，总结出政府扶贫行为的特征，并解释政府扶贫行为与其绩效之间的关系。
二、各地政府扶贫行为比较
调查的12个村庄分布在全国六个省区，分别是内蒙古Q村和R村、四川D村和J村、甘肃D村和H村、江苏L村和Z村、江西X村和S村、云南X村和Y村。各村都获得了一定的资源投入到扶贫过程中。但在所收集的资料中各村庄所获得的扶贫资源的来源和途径并没有详细的记述，尽管各村都采用整村推进方式来进行扶贫，政府投入了大量的扶贫资源去实施相应的措施，在村庄引入了社会保障制度，并推动新产业的发展以实现“造血式”扶贫。参与式整村推进（扶贫）的基本方法，首先是通过村级规划、规范项目的选择和实施，在具体实施中，各地政府都以扶贫项目的方式来投入扶贫资源。表1列出了12个村庄所获得的主要扶贫资源和扶贫项目。从中可见，它们在资源获取和扶贫的项目方面存在较大差别，扶贫资金的分配并没有与各村的贫困状况正相关。如，甘肃D村要好于H村，但该村所获得的扶贫资金要远多于H村。
在扶贫过程中，县、乡政府的扶贫行为主要有扶贫项目的认定、扶贫项目实施、扶贫资源的投入和方式、扶贫资源使用中的政府与村庄的互动、扶贫资源使用状况的监督和评估等多个环节。由于调查资料未能覆盖这一过程的每个环节，我们的讨论拟主要从扶贫资源的投入方向和扶贫过程中政府与村庄的互动两个层面上来比较各地政府扶贫行为的异同。
1.政府扶贫资源投入方向的比较
各村庄在获得资源后，并不意味着完全得到了扶贫资源的使用权，特别是在项目式扶贫引入之后，政府更多地通过项目来贯彻自己的扶贫意图。表2列出了各村庄对扶贫资源的投入方向。
如表2所示，各个村庄所处的不同地域、不同情况、不同需求，扶贫资源的投入方向千差万别。总体来看，扶贫资源的投入主要集中于基础设施建设、产业调整、劳动力培训和社会保障制度等四个方面，11个村庄建设基础设施，5个村庄进行产业调整，6个村庄开展劳动力培训，10个村庄建立社会安全网。
在一定程度上，资源的投入方向显示出政府在扶贫上的偏好。在12个村庄中，只有江苏L村没有进行基础设施建设，因为该村较为富裕、其基础设施较为完备。值得注意的是，在基础设施的建设上，只有三个村（四川D村、甘肃H村和江苏的Z村）将资源投入到改善居民的居住条件上，其他村庄更多的是进行农田水利等方面的改善。这表明政府更愿意将资源投入到有助于经济发展的基础设施上，显示在基础设施建设中政府的经济绩效取向。
产业扶植和劳动力培训更能够直接地对贫困村经济发展带来较大影响，这在各地政府的资源投入方向上也清晰的表现了出来。如，5个村庄进行了产业调整，6个村庄进行了劳动力培训。但是，政府在决定发展何种产业时，并不是依照村庄的实际情况，而倾向于将扶贫村的产业发展与政府的产业规划联系起来，以体现表面上的产业规模。如内蒙古R村之所以要发展养羊业，是由于县政府要兴办“养羊基地”的政绩考虑。这表明，政府在将扶贫资源投入方向上，其主要的考虑点在于经济发展和政绩，具体的实施也偏向于此，过于关注贫困地区的经济发展就会“无视贫困群体的收入增长”［8］和实际生存状况的改善。
社会保障制度是国际上扶贫常用和有效的手段。在所调查的村庄中，虽然多数村庄（10个）也将扶贫资源投入于社会保障制度，但其建设状况和资源投入的数量并不令人满意。在表3中，名义上建立社保制度或类似设置的有10个村庄；在余下的两个村庄中，四川D村只是在灾害时能获得政府的救助，甘肃H村在这方面能获取的资源也较为稀少。
不过，在建立社保制度的10个村庄中，所设立的制度也并不相同。建立医疗保障制度的村庄有8个，其中的3个村庄只是实行大病救助制度，对农户日常的医疗花费没有补贴。在5个实行医疗合作制度的村庄中，政府的投入比较小，如内蒙古的两个村庄中，每个村民出资10元，政府补贴20元；在参合率达80%的四川J村中，仅有20-30%的农户是自愿参与。在生活保障制度方面，沿用五保户和特困户救助的村庄有4个，其救助额度有限，覆盖面也较小，如在江西S村有五保户8户，每年补贴800元/户；12户特困户，每年补贴300元/户。建立最低生活保障制度的有6个村庄，有明确的最低生活标准的仅有江苏两个村庄，而内蒙古Q村和R村是由政府给出占村庄人口1%的贫困户标准。实行了农村养老保险制度的只有江苏L村和Z村，其中L村的参保率达到93.6%，Z村只有6.6%。
从上述比较可见，各地政府更倾向于投入基础设施和产业发展，而轻忽社会保障方面的投入，以致大部分村庄并未形成完备的保障制度。
2.扶贫资源使用中政府与村庄的互动
政府在将扶贫资源投入到村庄后，还会在其使用上向村庄施加影响，但在同时，村庄也会为在扶贫资源获取与使用上影响政府。
（1）各地政府和村庄在资源获取上的互动
各地在整村推进项目的实施中，直接的扶贫资源主要通过项目来投入，被政府列入项目的村庄才能获得扶贫资源。因此，能否进入政府的项目是村庄获得资源的关键所在。在资料中，9个村庄是由地方政府决定对其施行项目，只有3个村庄对扶贫项目进行了争取，其具体的方式也各不相同（见表4）。
云南X村是靠村庄与政府的参与式互动来得到项目支持，另2个村庄则是靠村干部的能力或关系网络得到扶贫资源。而大多数缺少能力和关系的村庄，项目的获取就取决于政府的决定。资源获取的互动上，各地主要还是由政府来决定村庄获得项目的资格，并未形成制度化的参与互动。
（2）各地政府与村庄在扶贫资源运用上的互动
扶贫资源投入到村庄后，政府并非任由村庄自行决定资源的用途，而是通过各种方式使资源按自身的目的使用。在理论上，政府对村庄的具体情况并不十分了解，资源运用不可能达到最佳效果，因此，村庄应该结合本村状况把资源运用的意见和扶贫过程中的信息传达到政府，与政府形成良性互动才能作出符合村庄发展的资源使用决策。然而，在调查的村庄中，二者的互动却很少出现，如表5所列各村的项目运行情况。
因资料所限——许多村庄没有记录政府与村庄间是否存在沟通渠道，表格中的“政府没有回应”并不表明村庄意见已经传达给政府。只有四川D村、云南X村和Y村能够与政府有一定的互动，其他9个村庄的意见都没有得到政府的回应。在这9个村庄中，3个村庄明确显示没有意见上传的渠道，8个村庄有不同于政府的意见但政府没有回应。
由此可见，大部分村庄与政府的互动较少，二者的沟通主要依靠政府自上而下传达，自下而上的渠道或者缺少或者得不到回应。只有政府发号施令，缺少村庄意见的参与，这有可能对扶贫资源的使用效果带来负面影响，特别是在政府主张并不适用于村庄时尤为如此。但更严重的是，二者之间缺乏必要的互动和沟通机制，政府并没有建立类似的制度性渠道来实现与村庄的互动。因此，在扶贫资源的获得与使用上，各地村庄大都缺少有效的参与机制，各地政府则倾向于依靠自身判断来分配和使用扶贫资源。
本节的分析表明，虽然各地政府的扶贫行为在表面上千差万别，但有共同之处，即都缺少制度建设行为。如，在扶贫资源的投入方面，社保投入较少、且社保制度建设不足；在扶贫资源获取和使用中，没有建立制度规范来提供村庄的参与渠道。因此，在村庄层面，村民所得到的社会保障难以满足实际需要，获得方式也大多依靠政府部门指定；能否得到扶贫项目也依赖政府决定，在扶贫资源的运用中只能被动接受自上而下的信息而无法将意见传达给政府。政府在制度建设方面的甚少作为，便导致扶贫中政府行为缺乏客观依据和制度约束，换言之，缺乏制度性行为。
三、政府扶贫行为的角色特征
在扶贫过程中缺乏制度性行为的政府，却控制着大量的扶贫资源，并承担扶贫效果的主要责任。这双重特点型塑着政府扶贫行为的角色特征。
首先，政府是扶贫资源分配的决定者，分配中权力和私人关系的结合，往往导致资源分配的不公正。对于没有脱贫能力的村庄和地区来讲，政府是最大的资源来源并决定着谁能获得扶贫资源的投入。大部分村庄是靠县、乡政府单方面决定而得到扶贫资源，这一决策过程没有受到相应的制度约束，只能依赖政府的主观判断。在此情形下，很难保证政府不受到私人权力关系的影响。在调查的村庄中，反映扶贫资源分配出现问题的有四个村庄，其原因各不相同：在内蒙古，Q村前后共获得60多万元的扶贫资金，而R村只获得20万元的扶贫物资，但Q村的经济状况并不比R村差，它得到较多资金的原因是Q村的村干部比R村更有能力，可以通过各种渠道去建立与政府的联系并影响政府。在甘肃，D村在整村推进中获得了50万元资金，远高于H村，而H村的贫困状况比D村更严峻，但由于D村所处的H地区来自D村的干部较多，D村就拥有了更多的体制内部的关系资源，导致了两村在资源获取上的差别。因此在这四个村庄中，资源分配的标准不再是由实际情况和需要来决定，而是由权力体制内的关系资源和取得这种关系资源的能力所决定。这表明，在政府主宰资源分配、同时缺乏制度约束的条件下，政府容易使资源的流向朝着体制内的权力关系倾斜。资源分配的公正性，只能寄望于当地政府决策者对所辖地区实际状况的充分掌握和分配中的“大公无私”。
其次，政府是扶贫资源使用过程中的主导者，它们往往不能做出合理的决策，而易于“错位”。当扶贫资源投入到村庄后，政府在不掌握市场和村庄信息的情况下，本应通过参与互动的方式与村庄在使用问题上进行商讨，或者将其意图传达到村庄以供参考。但在实际过程中，政府往往越过村庄参与的环节，直接对资源的使用进行干预，成为资源运用的实际决定者。造成这一状况的原因主要有两个：第一，因为在村庄和政府之间缺少参与互动的制度安排，下情难以传达到政府，政府只能通过主观判断来决策。内蒙古R村得到20万元扶贫资金，其中12万元用来打机井，8万元被上级政府用于发展养羊项目。但村里认为后8万元用于打井更合适，村民也反映喂养小尾寒羊比本地绵羊成本高，而这些信息并没有传达给政府，项目的实施最后还是依了政府的意图。第二，由于缺乏制度约束，由于政府与村庄力量的不对等，政府意见往往能占到上风。因为政府掌握着大量的扶贫资源，村庄如得不到政府的支持，脱贫发展就无从谈起，当双方出现意见冲突时，村庄就不得不屈服于政府。江西X村修建学校项目中，村庄与县、乡政府之间的争执即是如此：
新建村小学是该村最初“五年扶贫规划”所定的项目。在学校建设的格局上，村里与县扶贫办发生了争执。县扶贫办要求将钱全部用来建4间教室。但村干部和村民代表认为，教室只需建3间，便可省下钱建1间老师的办公室和厨房，哪怕是简单一点都可以，少花一点钱都可以。县里认为这不行，一定要按照原来图纸的设计来做。结果，项目执行了县里的意见。在学校的选址上，村里再与乡里发生强烈的争论。X村的干部和群众都希望学校能建在本村的相对中心位置，方便孩子上学。但是，乡里要求将它建在该村边缘的公路旁（具有观赏效应）。乡里的意见也得到县部门的同意并落实。在学校建设项目的争执中，鉴于明显的不当，有村干部即表示：这样的扶贫项目我们不要也罢。乡干部便斥道：这个项目反正是上面给的钱，又不要你们自己掏腰包，你们还有什么讨价还价的？！
——江西X村调查
在上述案例中，村庄的意见明显能带来更好的效果，既能减少成本，还可为教师提供办公室和厨房，并能节约小孩的上学成本。但在面对县、乡政府的不同意见时，村庄的更优决策却显得十分无力。江西X村的村干部和乡干部的对话为这一现象提供了最好的注释：在政府眼中，掌握着资源就具有决策权，需要救济的村庄因不掌握资源便失去了对决策的影响力，即使方案比政府的更佳，但也没有“讨价还价”的资格。政府借助力量对比上的优势获得了扶贫资源的使用权，成为直接的决定者。
再次，政府对扶贫资源的使用过程监督缺失。政府虽可以决定扶贫资源的流向，但因成本和人力的限制，不可能全面掌控扶贫资源在村庄中使用和流动的每一个环节。在调查资料中，各地政府几乎都未对这些情况做出反应和控制（见表6）。
在12个村庄中，有4个村庄的村民对村委会的扶贫资源使用状况提出了意见，但政府都没有做出相应的控制和纠正。四个村庄的村民意见在实质上是相同的，都认为村干部在分配资源时倾向自己和关系户。政府对这些现象的缺乏监控，导致村干部愈加倾向于为自身谋利进而影响扶贫效果，甚至出现让村庄中的贫富差距扩大。以甘肃D村为例，据座谈会的村民反映，在给养殖户分羊的时候，有些户会多分到羊，因为他们背后都和干部沾亲带故；在“低保钱”的分配上，所享有的对象也不尽是贫困户。本身并不属于困难户的农户分到了更多的资源，真正亟需救济的贫困户却因为没有与干部的特殊关系而得到应有的救助，这就增大了贫困村中的贫富差距。
政府监督的缺失主要是由两个方面因素所致。一方面，对村干部的监督本需要村民自下而上的信息传达，可是在政府与村庄之间缺乏相关的沟通渠道，使得村民的意见无法传达给政府，政府因缺少相关信息而难以监督。另一方面，政府本身也缺乏对村委会监督的动力。村干部的徇私行为，相当部分是由于在长期生活中由血缘或利益关系所结成的“利益共同体”或“整体内聚”而导致，而且这种利益共同体与政府也有着千丝万缕的联系。在甘肃D村，村民还提到：乡政府也参与了羊的发放，在分羊上获得特殊利益的还有乡干部的“关系户”。也就是说，村干部在照顾自身特殊利益的同时，也对上级政府的关系户进行偏袒，其“利益共同体”扩大到县、乡政府，形成相互扶持的利益共生集团：村干部为避免政府的责难，偏向政府中的特殊利益者；政府因村干部没有“亏待”自己人，也就放任村干部为“利益共同体”谋利的行为。
最后，政府行为本身也缺乏监督和约束，且不承担相应的责任与后果。市场经济进程中，对地方政府的绩效考量有数量化的倾向，比如在某些县、市，下级政府的财政贡献成为考核指标。［9］但在农村扶贫中，并没有扶贫资金与扶贫绩效间的细化考核指标，这对于地方政府来讲，在扶贫资金的使用和项目的投入上就拥有了非常大的自主空间。在实践中，地方政府并不需为扶贫的不良后果承担责任，比如，内蒙古R村本不适合养羊，而政府却为建立养羊基地而将大笔资金投入到养羊中，结果养羊项目失败；江西X村修建小学，乡政府不当决策（出于观赏效应的目的）也效果不佳，但政府并不为之负责。江西X村乡干部的话为这一现象作了最好的注脚：“这个项目反正是上面给的钱，又不要你们（村民）自己掏腰包，你们还有什么讨价还价的？！”这一巨大的权力空间产生了相应的利益共生群体，例如甘肃D村的干部关系群体是其争取到大量扶贫资金的主要原因之一。掌握扶贫资金分配的权力和几乎不承担责任的权力空间的结合不仅使扶贫绩效难以取得最优结果，更让公共的扶贫资金逐渐流向私人的权力关系群体。
四、政府何以会缺少制度性扶贫行为？
“参与式扶贫”的提出，显示中央政府已经意识到地方政府在传统扶贫过程中的问题。从世界经验看，参与式扶贫是较为成功的经验选择。对贫困的村庄来讲，政府的投入是其最主要的扶助来源，要实现脱贫后的持续发展，不仅需要项目式的资金投入，更需要政府在制度上的建设。扶贫制度安排的合理与否，决定了扶贫效率的高低。 但在调查的12个村庄中，当地政府的行为出现了与之相反的状况，普遍缺少制度性行为。
简言之，政府的制度性行为缺乏主要表现为：在扶贫资源的投入上，更重视通过项目的方式向村庄拨入资金；在社会保障上，既缺少必要的制度建设，更少资源投入；在项目的投入和实施过程中，村庄参与没有相应的制度支持，政府可以按照其主观判断和自身利益决定获得项目的村庄，并能直接决定和干预村庄对扶贫资源的使用。
严重的是，在现有的制度框架和环境下，地方政府难以纠正上述行为特征。一方面，来自上级政府的监督和村庄的能力，并不能从外部促使地方政府建立自我约束的制度；另一方面，地方政府本身也缺乏变革的内在需求。
在外部环境上，上级政府会监督县、乡级政府对扶贫资金的使用和绩效，但它们并不能有效规范地方政府的行为。在既往的扶贫实践中，一些地方政府对扶贫资金的使用出现大量的问题，如由上级政府划拨到县、乡的扶贫资金很大一部分被挪用，所建设的项目又有重复建设和偷梁换柱的问题。［10］对此，中央政府加强了对扶贫资金使用的管理，在《财政扶贫资金报账管理办法》中采用了报账制，实行“封闭运行、专户管理”，以从源头上制止资金流失现象，但实际上却对地方政府在扶贫资金使用的约束却很有限。
目前，对项目资金使用的监督，是通过县扶贫局的项目工程验收方式从结果上来进行。对于基础设施的建设项目来讲，这种监督虽有处罚，但因其力度过小，并不能有效消除招标中的寻租现象等问题。政府扶贫项目中很大部分是对新产业的发展，上级政府往往只是对资金投入结束后的情况进行验收，并未对新产业的发展情况设立评估指标，这就难以对政府行为进行有效制约。如内蒙古R村由实施了养羊项目，所发放的羊在投放之后就被农户卖掉；江西S村所推广的经济作物在种植后就被村民沤成肥料。同时，由于发展新产业会有一定的风险性，上级政府也不可能以其效果不佳而处罚县乡政府。在这种情况下，上级政府的监督便无法推动县乡政府优化扶贫制度。
村庄是扶贫项目效果的直接承受者，它理应有获得政府支持并参与项目制订和实施的强烈愿望。在甘肃H村，村民对政府在村庄之间的资源分配极为不满，希望政府能够在资源分配上多考虑村庄间的不同情况。但是，作为制度、资源和参与的需求者角色，村庄却缺乏影响政府的能力。在这里，村庄与政府的关系，同市场中的企业与政府关系不同，在后者——市场中企业与政府的结合方式被归纳为“地方法团主义”，地方政府在乡村工业化上曾做出了制度性的推动：财政体制改革和农业的非集体化，［11］其行为受到经济政绩的激励，又因市场过程中乡镇集体企业风光不再，地方政府就有支持私营企业并纳入制度框架的外在动因。与乡村企业所处的情况相反，贫困村无法对乡村经济的发展作出贡献，也就缺少对政府的吸引力和影响力；而且，因其亟需救助的状况，相对于掌握大量资源并决定资源分配的政府，村庄只能处于弱势地位。
对政府自身来讲，是否订立制度、并展开制度性行为取决于其所受到的激励性因素。一般而言，政府受到的激励有三种：权力市场（升迁）激励、权力收益激励和权力监督激励。［12］其中，对官员激励最大的是权力升迁，这一激励在政府促进地方经济发展中发挥着重大作用，经济绩效已经成为政府对官员考评中的硬性指标，这促使地方政府进行市场制度创新，并成为“市场行动者”。［13］在很多地方，乡镇对县级财政所作的贡献也被制度化成为一种固定比例，进而成为评价和考核下级政府业绩的一项重要指标，［14］但在扶贫中这对政府的激励效果并不大。要求贫困村庄在税收上作出贡献是不现实的，县乡政府也不可能选择贫困村的工商业发展作为自身政绩的体现，因为这在时间和成本上会远高于选择较富裕村庄和已经具备一定规模的乡镇企业。另外，在扶贫中建立起效果良好的产业发展虽会政府带来一定的激励，但由于新产业发展缓慢的特点，难以促使政府建立起与村庄互动的参与制度。
对政府的第二种激励是权力收益激励，政府官员可以按照个人偏好来使用权力，以满足自身利益，权力的自由裁量度与权力收益正相关。［15］在扶贫中，政府受到的制度约束较少而权力使用的空间很大，就很容易得到权力收益。政府会出于自身利益考虑将资金投入到并不适合扶贫村庄的“政绩工程”上，如内蒙古R村之所以实施养羊项目，就是由于县政府建设“养羊基地”之目的。更重要的是，权力收益的激励还为“瓜分”扶贫资源的“利益共同体”形成提供了内在动力，拥有自由裁量权的政府会有意识地“照顾”权力关系内部的人和村庄，后者也会因得利而巩固与政府的特殊关系。甘肃D村的例子就典型地显示了此中逻辑。这种激励方式的作用，也可以对政府在社会保障制度上的行为做出解释。在相对完善的制度下，社会保障的投入会按照既定的标准直接分配到贫困户手中，政府自由裁量空间很小。在扶贫资源有限的情况下，政府越加大社会保障上的制度建设和资金投入，就意味着可供其自由决定的扶贫项目资金就越少，因此，政府会有弱化社会保障制度的倾向。调查资料对此提供了佐证，如表2中各地政府对社保投入都较少，绝大多数村庄至今没有建立起完备的社保制度，很多村庄还在沿用由政府指定救济的五保户和贫困户救助制度。内蒙古两个村庄虽在名义上实行了最低生活保障制度，但其实施标准并非依据农户的实际经济状况，而是按照人口1%的比例指定，这就为政府的权力运用留下了足够的空间。由此，权力收益上的激励会促使政府扩大权力使用上的自由裁量空间。
在权力监督的激励方面，由于我国实行的是议行合一体制,政府与人大关系密切,［16］县乡人大难以对政府实行外部监督，上级政府的考核也无法在资金分配和产业评估上施加实质性的影响，它们的监督无法有效激励地方政府的制度性行为。
总之，在现行的内外环境和制度框架中，县乡政府自主行动的空间很大，政府的权力收益激励促使其愈加扩展其权力使用的空间，政府缺少制度性行为的动力。因此，规避正式制度对其所掌握扶贫资源的分割，拒斥项目投入和实施中的村庄制度化参与成为其合理的选择。
五、结语
农村扶贫是衡量政府扶贫行为的重要指标。现实状况表明：在扶贫过程中，缺少制度约束、缺乏村庄参与是政府扶贫效果不佳的主要原因。要提升村庄参与、并培育村庄的自主发展能力，必须对政府行为施加制度约束、并为村庄的参与行为提供制度支持。这意味着政府的角色必须转变。也就是说，应当在合理制度的约束下，政府从主导者转向制度维护者和村庄自主发展的服务者。与此相应地，村庄在扶贫中所发挥的作用将得到增强，从对政府的依赖者变为村庄发展的主导者。
就目前状况来看，推动制度变迁主要有两种途径选择。一是由上一级政府对扶贫资金的投入和使用作出进一步的规范。在投入上细化标准，组织相关领域的专家参与审核；在项目实施中限制地方政府的行为，让村庄通过自治的方式使用扶贫资源；在项目的绩效评估上，项目验收外，还应加入长期的项目效果评价，以考核项目对村庄持续发展的贡献。增加村庄参与的硬性指标，在项目实施中必须有村庄相关意见的体现并设置村庄自下而上信息表达的渠道。政府应加强建立贫困地区的社会保障制度建设并加强监督，增加对地方政府在社保制度设置和覆盖面上的考核。二是广泛引入非政府组织对贫困村庄的救济，由其直接对村庄投入资源，以减少地方政府对村庄的影响力。当然，这些措施如欲有效实现，还需要对现行地方权力体制特别是地方人大建设进行必要的制度创新。
［参考文献］
［References］
［1］叶普万.中国扶贫战略的偏差及其修正［J］.兰州大学学报（社会科学版），2004（5）.
［1］Ye Puwan. Pitfalls in China's Poverty-Relieving Strategy. Journal of Lanzhou University(Social Sciences), 2004（5）.
［2］张凤凉.蒲海燕.反贫困治理结构中政府功能的缺陷及完善对策［J］.理论探讨，2001（6）.
［2］Zhang Fengliang and Pu Haiyan. Strategy Research On Government Functional Pitfalls in China’s Anti-Poverty. Theoretical Investigation, 2001（6）.
［3］刘冬梅.中国政府开发式扶贫资金投放效果的实证研究［J］管理世界，2001（6）.
［3］Liu Dongmei. Empirical Research on Capital Efficiency of Chinese Countryside Poverty Reduction. Management World, 2001（6）.
［4］［6］ ［8］李周.社会扶贫中的政府行为比较研究［M］.北京：中国经济出版社，2001.1—5.
［4］［6］ ［8］Li Zhou. Comparative Research on Government Behavior in Social Poverty Reduction. Beijing:China Economy Press,2001.pp1—5.
［5］廖富洲.我国扶贫开发中的政府行为分析［J］.中州学刊，2004（3）.
［5］Liao Fuzhou. An Analysis of Government Behavior in China's Poverty Reduction. Academic Journal of Zhongzhou, 2004（3）.
［7］ ［11］丘海雄，徐健牛.市场转型过程中地方政府角色研究述评［J］.社会学研究，2004（4）.
［7］［11］Qiu Haixiong，Xu Jianniu. Review of Studies on the Role of Local Government in Market Transition. Sociological Research, 2004（4）.
［9］［15］陈盛伟，岳书铭.乡镇政府“谋利性政权代理人”行为的分析［J］.中国行政管理，2006（3）.
［9］［15］Chen Shengwei，Yue Shuming. An Analysis of Town Government Behavior of Benefit Seeking—Agent. Chinese Public Administration, 2006（3）.
［10］肖唐镖，李昌金.中国乡村报告［M］.上海：学林出版社，2005.143—155.
［10］Xiao Tangbiao，Li Changjin. A Report of China's Villages.Shanghai: Xuelin Press, 2005. pp143—155.
［12］［14］熊毅.政治委托代理中的地方政府经济行为有效性分析［J］.中国矿业大学学报，2006（3）.
［12］［14］Xiong Yi. Validity Analysis of Local Government Economic Activities in Political Entrustment and Agency. Journal of China University of Mining & Technology(Social Science), 2006（3）.
［13］洪银兴，曹勇.经济体制转轨时期的地方政府功能［J］.经济研究，1996（5）.
［13］Hong Yinxing，Cao Yong. On Local Government Functions in China’s Transitional Period of Economic System.Economic Research Journal, 1996（5）.
［16］李军杰，钟君.中国地方政府经济行为分析［J］.中国工业经济，2004（4）.
［16］Li Junjie，Zhong Jun. An Analysis of Chinese Local Government Economic Action. China Industrial Economy, 2004（4）.
(作者单位：唐睿，西南政法大学政治与公共事务学院讲师，中国社会稳定与危机管理研究中心副研究员；肖唐镖，西南政法大学政治与公共事务学院教授，中国社会稳定与危机管理研究中心主任，重庆401120)
An Analysis of Government Behavior in Rural Poverty Reduction
Tang RuiXiao Tangbiao
［Abstract］In the process of rural poverty reduction, government has played the role of leading and determination, but its behavior lacks institutional restriction and do not bear related responsibilities. And the villagers have not played their complete roles either. This phenomenon affected the achievements of poverty alleviation to a great extent. However, in the frame of current system, it is difficult for local government to produce the institutional restriction by itself.Therefore, the main approach to change this situation should depend on the institutional provision of the superior government and the participation of the villagers and NGOs.
［Key words］poverty reduction , institutional behavior, government role, institutional restriction
［Authors］Tang Rui is Lecturer at School of Politics and Public Affairs and Associate Researcher at China Research Center of Stability and Crisis Management; Xiao Tangbiao is Professor at School of Politics and Public Affairs and Director at China Research Center of Stability and Crisis Management, Chongqing 401120
