*本文为教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目 “中国地方政府绩效评价体系与管理机制研究”研究成果之一，项目号05JZDH0019。
［摘要］基于《民营化绩效的国际审视》和《权力分享：公共治理与私人市场》两部著作，本文对世界范围的市场化改革提出了一些认识和看法：发达国家当代的市场化改革并非政策转向，而主要是一场观念变革；高度热情会挤压理性思考的空间，观念变革因而多具有矫枉过正的特性；激情之后需要回归理性，重要任务之一是区分“信念结构”和“经验知识”；市场化改革并不意味着政府管理责任的减轻，强化管理并成为“精明买主”至关重要。在此基础上，作者围绕我国有关市场化改革的有关争论提出了一些个人观点。
［关键词］市场化； 民营化； 公共服务提供机制； 准市场模式
［中图分类号］D035［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2009）03-0011-06
市场化又称民营化、公私伙伴关系等，它在当代政府改革中的重要地位体现在三个方面：第一，市场化是当代政府管理的新的理念，是当代社会治理的重大战略和政府改革的主流方向之一；［1］ 其次，市场化改革在发达国家形成了“以市场为基础的政府”（market-based government），带来了政府管理从传统模式向“准市场模式”（quasimarket）的转换；［2］第三，市场化与多元主体协同治理展示了公共管理的新愿景，“市场式政府”被视为未来政府治理的系统战略和可行模式之一。［3］
市场化无疑是我国政府改革的主流方向之一。近年来，公共医疗卫生、基础教育等领域的市场化改革被视为一种失败，公共服务中的市场机制如城市公交特许经营出现了大规模的回潮，挫折和反复把改革置于风口浪尖之上，对市场化导向的怀疑和否定日益成为社会舆论的主流。显然，现实向学界提出了严峻的挑战。在这一挑战面前，我国对市场化的学术研究显得薄弱而且滞后。一方面，市场化改革的经验研究侧重于个案描述及其成效分析，尚未通过荟萃分析回答一些重大的理论和现实问题；另一方面，有关理论研究停留于逻辑归纳、推演的规范层面。即使对国际上的研究成果，我们的了解还是有限而且失衡的。说其“有限”，指的是在国外相关研究的海量成果中，国人熟悉且广为引用的还是《民营化与公私伙伴关系》、《公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命》等少量著作；［4］说其“失衡”，是因为萨瓦斯作为民营化的积极倡导者，其观点具有明显的倾向性，需要用批评者的观点和追踪研究的新成果予以“中和”，才可能获得整体图景和系统观点。《民营化绩效的国际审视》［5］（以下简称《国际审视》）和《权力分享：公共治理与私人市场》［6］（以下简称《权力分享》）的翻译出版（两本书将由北京大学出版社出版），可以说适逢其时。在我看来，这两本书提供了研究市场化改革的新视角和新方法，不仅有助于系统把握市场化改革的理论和客观认识发达国家的实践，而且对解决我国面临的问题具有很大的启发和参考价值。
一、公共服务的私人提供并非全新事物，而是许多发达国家的长期政策；只是出于政治气候和意识观念，导致了公共产品和公共服务政府垄断的传统模式；当代的市场化改革并非政策转向，而主要是一场观念的变革
公共服务的私人提供在西方国家并非新鲜事物。正如霍奇所言：圣经中的征税者马修、英格兰18世纪的路灯保洁、19世纪的铁路等，都是这方面的例证。同样，围绕公共服务外包给私人承包商的利弊得失的争论，可以追溯到一个半世纪以前。值得强调的是，有关成本、质量、公共责任优势等的争论，19、20世纪之交就已出现（比如在澳大利亚），结果是政府雇员取代私人承包商，从事建筑等工作（《国际审视》）。
就美国而言，公私伙伴关系半个世纪以来一直是政府的官方政策。1955年艾森豪威尔执政期间，美国政府正式发布了一项规定：“如果某些产品或服务能够通过正常商业渠道从私人企业采购获得，联邦政府不得开展或继续从事此类商业性活动”（《权力分享》）。卡特政府在1979年重新修订了《A-76号通知》，新的《通知》明白无误地重申了1955年确定的原则：“在一个民主、自由的企业体制中，政府不应该与它的公民展开竞争。具有个人自由和创新意识的私人企业制度是国家经济实力的重要源泉。基于这一原则，政府的一贯政策是依靠竞争性私人企业提供政府需要的产品和服务，这一政策将不会改变”（《权力分享》）。
然而，官方政策和政府的管理实践之间并不能划等号。公共产品的政府提供和私人提供“就像钟摆一样，随着经验和政治需求的变化，每数十年出现一次摇摆”（《国际审视》）。可以说，从20 世纪30 年代到70年代，这一钟摆虽有小幅调整和震荡，但总的趋势是向政府提供倾斜。英国教授毕晓普（Bishop）和凯（Kay）曾这样论述导致这一发展趋势的“学术气候”：用历史眼光看问题，如果处在50年代，“你一定会对1929-1933年大危机所昭示的资本主义经济的失败记忆犹新，而对政府动员全社会资源赢得第二次世界大战的成就印象深刻”（《国际审视》）。实际上，大危机导致了市场神话的破灭，罗斯福“新政”在渡过大危机中的积极作用，学术界对“市场失灵”的关注和系统理论认识，凯恩斯主义宏观调控政策的效果，随后的福利国家政策在提升公平和社会稳定等方面的显著成就等，产生了社会对政府的依赖心理，增强了政府的信心并导致了政府职能和规模的持续扩张。可以说，1980年代以前，传统政府管理模式占据主导地位，其主要特征包括：（1）对政府追求公共目标的动机和政府能力的高度自信。政府就像大公无私而又能力非凡的骑士，当出现市场缺陷和社会病症时行侠仗义，祛邪匡正；（2）夸大公共部门和私营部门之间的区别，淡化两者在管理方面的共通性；（3）以公共部门的特殊性为由，强化公共服务的政府垄断，集中化管理和政府机构的直接生产，排斥市场主体、市场价值和市场机制；（4）政府改革持续不断，但都具有内向特征，关注焦点是政府组织结构、程序、公务员素质提高和奖惩制度的改进。［7］
奥斯本和盖布勒曾用“牛市”一词来形容传统模式中的政府地位。［8］这一概念虽然有失严谨因而缺乏学术价值，但也昭示了一个道理：就像股票市场牛市的“裹胁效应”必然伴随大规模非理性行为一样，政府神话也会压缩理性思考的空间，一些信念甚至偏见会形成一种“政治正确”的大气候，妨碍在重大问题上的科学抉择。在公共服务的提供机制方面，萨瓦斯的个人经历提供了一个典型案例：“1969年2月9日，一场罕见暴风雪袭击了纽约市。市政当局准备不足，积雪清理工作组织得一团糟，整个城市陷入停顿许多天，由此导致了一场政治风波。……在如此紧急的状态下，市环卫机构实际清除积雪的时间不到工作时间的一半，其余时间耗费在取暖、加油、喝咖啡和清洗上。……我比较了该市政机构和私营部门的经营绩效，发现前者每吨尘土的清除成本几乎是后者的3倍。于是我向市长建议进行试验，通过竞争程序雇用私营公司承包63个市区中3个区的环卫工作，并选择条件相近的另外3个区，比较市政机构和承包商的绩效。这一异端想法受到某些市政府官员和工会领导的激烈抨击，认为我完全失去理智，政府预算主管建议开除我，这一建议得到当地一位著名行政学家的支持，他撰文指责我的想法荒诞无稽。市政府成立了一个委员会评审我的建议，但由于市长更换了党籍，因谋求竞选总统需要工会的支持，委员会很快被解散了。纽约市一切如故，我不得不离开政府，从事学术研究工作。”［9］
萨瓦斯的个人遭遇表明，虽然“依靠竞争性私人企业提供政府需要的产品和服务”是政府声称不会改变的“一贯政策”，但当时的思维定势是强化公共服务的政府垄断、集中管理和政府机构的直接生产。在这一大的政治气候之下，市场化被视为异端邪说受到嘲笑和打击毫不为怪。显然，居主导地位的意识观念架空了官方政策。因此可以得出结论：当代的市场化改革并非政策转向，而主要是一场观念的变革。
二、高度热情是观念变革成功的条件，它必然挤压理性思考的空间，因此观念变革均具有矫枉过正的特性；从历史角度看，只要打破政府垄断和直接生产是最佳模式的神话，市场化改革就是胜利；从认识论角度看，系统的理性思考只能发生在观念变革之后
作为一场观念变革，市场化的最初驱动力主要来自于政治理念。用霍奇的话说：民营化运动背后的驱动力一直是政治理念，而非认真研究和评估后发现的惊人成就。民营化的基础就是私营部门优越性的信念。……向选民兜售政府的政策看来是其主要目的，而不是追求政府绩效的切实改进。民营化源自意识形态的看法得到一个事实的支持：在英国，撒切尔的民营化改革推行了几年之后，政府才以系统方式向公众宣示了改革的目标（《国际审视》）。
观念变革具有一些共性特征，高度热情推动是变革成功的基本条件，但热情会挤压理性思考的空间。市场化改革也不例外。一位印度学者曾做过这样的评论：学界、大众媒体、公共官员“怀着传教士一样的热情”推进市场化改革，他们创造的市场神话似乎成了解决政府一切病症的万灵丹。在这些多元群体所组成的世界性同盟面前，“政府巨舰仿佛变成了一条小船，既饱受外部狂风巨浪的冲击，又面临内部‘中空化’的风险”。［10］ 现在看来，“在民营化问题上，我们表现出的热情有些过度。”提倡民营化的人很少试着将解决方案与所要解决的问题匹配到一起，民营化于是成了“适用于所有情境的魔力药方”（《权力分享》）。换言之，新的政治气候导致了单向思维和矫枉过正问题。
怎样看待“热情过度”和“矫枉过正”的问题？首先，矫枉过正是任何观念变革的必然特性，这是由固有观念的力量所决定的。凯恩斯曾经说过：“我确信，和思想的逐渐侵蚀相比，既得利益的力量是被过分夸大了。……在经济学和政治哲学的领域中，危险的东西不是既得利益，而是思想”。萨缪尔森和诺德豪斯也指出：观念“不论在对的时候还是在错的时候，都比一般所设想的要更有力量”。［11］固有观念的影响力如此巨大，以致诺贝尔奖获得者物理学家普朗克得出这样的结论：“一项新的科学真理取得胜利， 并不是通过说服它的对手从而使他们认识到这一真理，而是由于他的对手都死了，而熟悉这一真理的一代新人成长起来了。” 由此看来，没有“传教士一样的热情”就难以推动观念的变革，不“过正”也就无法实现“矫枉”，市场化改革也不例外。
其次，应该从历史发展的角度评判观念变革和重大改革。当代政府改革的初期，传统模式占据着主导地位，其影响力不仅源于公共服务的政府垄断、集中管理和政府机构的直接生产等制度安排，更源于这一模式所衍生的思维定势和政治气候。在这一环境下，政府改革首先是“破”，市场化改革的首要任务就是打破政府神话。因此，只要能够证明，在一些特定领域应用特定民营化方式能够更好地提供公共产品或服务，对改革者来说就是一种胜利，因为这打破了政府垄断性直接生产是唯一最佳模式的观念，为市场化改革破除了思想藩篱，开拓了发展空间。
第三，从认识论角度看，系统的理性思考一般发生在观念变革之后。萨瓦斯在纽约的经历表明，传统模式占主导地位时同样没有给理性权衡留下任何空间，市场化作为异端邪说会受到无情的嘲笑和打击。我国安徽省小岗村村民冒生命危险搞“包产到户”的经历与此相类似。这些都表明，在思想藩篱或政治禁忌面前，新的观念无法立足，更难以付诸实施。不论是“比较市政机构和承包商的绩效”，还是“比较包产到户和生产队体制的绩效”，都会缺乏实践基础，系统思考和理性权衡也就无从谈起。从这个意义上说，系统思考和理性权衡只能发生在观念变革之后。
三、市场化在当代政府改革中的地位毋庸置疑，但激情之后需要回归理性，系统研究因此尤为重要；系统研究的重要任务是区分“信念结构”和“经验知识”；把民营化利弊共存的理论认识建立在系统的经验知识之上，才能为正确认识、科学决策和完善管理提供启示
市场化改革在当代政府改革中的重要地位毋庸置疑。从波及的范围看，市场化改革发生于世界各个角落，“似乎成了魅力非凡的旗帜，在许多竞选纲领中占据核心地位。”从其影响看，市场化改革导致了政府管理模式的转换。美国学者洛韦里（Lowery）评论道：到了1990年代，公共选择已经取代进步主义成了新的理论正统，准市场模式取代传统模式，成为公共服务中的主导性制度安排。即使准市场模式的怀疑者也发出了这样的感叹，公共选择理论和准市场模式在全球取得了“近乎霸权的地位”，传统政府模式几乎“成了一种历史文物，象中世纪的基尔特公会一样与现代问题的解决毫不相干”。［12］ 萨瓦斯引用了叔本华的一段话：“所有伟大思想都要经历三个发展阶段：第一阶段被视为异端邪说受到嘲笑，第二阶段受到激烈的反对，第三阶段成为不言自明的真理”，然后自豪地宣称，“民营化思想已处于发展的第三阶段。”［13］
萨瓦斯所说的“真理”依然属于信念。当新的信念落地生根的时候，推动观念转变的激情需要转化为理性思考和权衡。“对民营化效果进行审视之所以必要，是因为迄今为止，似乎缺乏认真的努力，以获取有关这一领域的坚实的经验知识。”回过头来看，“虽然改革的目标是值得赞许的，但改革机制远远没有完善；改革期许的收益是理论性的，而实施后的实际结果是另外一回事。”我们从中得到一个有益的教训：必须对“信念结构”和“经验知识”之间的差别有明确的认识（《国际审视》）。举例来说，管理主义（通过改进管理过程可以找到复杂公共政策问题的解决方案）属于一种信念，私营部门在效率方面具有无可比拟的优越性属于政治信念，民营化和竞争机制的引入可以提高公共服务绩效也属于一种信念，这些信念组合成某种信念结构，共同导致了市场化改革的浪潮。但是，国企私有化后的运作情况是否展示了预想的优越性？公共服务中引进市场机制是否切实提高了绩效？优越性和高绩效具体表现在哪些方面？妨碍市场化改革取得期望效果的因素有哪些？有关事实和证据就属于“经验知识”的范畴。
《国际审视》一书中的研究涉及到民营化的“信念基础”，但其侧重点显然在相关的“经验知识”。前三章讨论民营化的概念、目标、全球范围内改革状况及其历史沿革、理论基础等，基本属于“信念基础”的讨论。随后各章的讨论集中于“经验知识”。第四和第五章构建了一个宽泛的评估模型，包括3个维度整合形成的框架（第四章）和相关的量化分析方法（第五章），借以对民营化的绩效做出系统评价。这些属于“经验知识”获取途径方面做的基础性工作。其余各章是该书的主体，重点描述分析民营化领域的经验知识，内容包括民营化经济绩效的评价，从社会角度对民营化绩效的审视，民营化涉及的民主过程问题、法律问题和政治问题等。作者在描述分析中对“合同外包”和“非国有化”这两种民营化的具体形式给予了特殊的关注。第十章围绕合同外包和国企出售，落脚到前面各章研究发现的政策寓意。
作者的研究表明，民营化的“信念结构”与“经验知识”之间存在明显的差异：“信念结构”由私营部门的绩效优势、竞争优越性的理论、民营化所期望的目标等构成，具有单一倾向性，而“经验知识”证明民营化改革有得有失、利弊共存，呈现出多样化和复杂性。这一结论本身并非了不起的创新，相信大多数人即使不研究也会认同，但这种认同显然属于先验的“信念”。作者的贡献在于，把民营化利弊共存的信念建立在系统的经验知识之上，从中可以得到利弊得失发生在哪些领域、其具体形式各是什么的系统知识，从而为正确认识民营化、科学制定政策和改善管理提供了系统素材和有益的启示。
还值得一提的是，作者运用的是“荟萃分析”方法，在构建自己分析框架的基础上荟萃现有研究成果做系统的描述分析。荟萃分析完全依赖二手资料有其局限性，但对我国读者而言有其特殊价值。第一，我国对市场化的经验研究侧重于个案描述及其成效分析，需要进行系统研究以回答一些重大的理论和现实问题，荟萃分析具有方法论价值。第二，荟萃分析涉及海量研究成果及其分类和简要评价，这为我国学界系统深入研究民营化提供了有用的资料。
四、审视市场化既需要广角镜摄取整体图景，也需要显微镜透视其运作细节和复杂性；作为市场化的特定形式，合同外包存在两种主要缺陷，它们以不同方式结合，构成多样化的约束条件；因此，政府成为“精明买主”是合同外包面临的最严峻的挑战
如果说《国际审视》作者手中握的是广角镜的话，那么《权力分享》作者使用的就是显微镜了。广角镜着眼于民营化“经验知识”的整体图景，显微镜则聚焦于“合同外包”这一民营化的具体形式，展示其复杂的方面和运作细节。在作者看来，合同外包今天已经不是边缘领域中的特例，而是政府公共服务中的“核心特征之一”；合同外包背后的推动力，无疑是民营化理论中的“竞争处方”；“竞争处方许诺了许多美妙的效果，因而显得魅力无穷，但竞争面纱背后的东西，我们只了解一小部分”。该书就是要揭开合同外包面纱背后的东西。
作为市场化改革的一种特定形式，合同外包的实质是运用市场或私人企业提供公共物品和公共服务。这种政府和市场的特殊结合产生了一系列的挑战和约束，共同决定着合同外包的成败。《权力分享》一书从“供给方缺陷”和“需求方缺陷”两个维度，对合同外包面临的约束做了理论概括。“供给方缺陷”主要表现在三个方面：（1）现成的竞争市场不一定存在。在现成的竞争市场购买产品时，政府会像其他顾客一样谈判出最好的交易，因为市场本身可以帮助定义这个产品，而市场竞争又会保证产品的低价格和高质量。竞争性市场的存在需要一系列条件，“政府，也正因为它是政府，往往无法满足这些条件。”比如，对类似战斗机、军舰、核武器、监狱等产品和多数公共服务而言，“如果不是为了政府需要，根本也不会有市场。”（2）卖方之间竞争水平比较低。政府专需的产品市场最容易被一小股供应商所把持，因为失去政府订单的供应商无法继续生存。以核潜艇建造为例，政府面临两种艰难的选择：“一是将合同全部交给要价较低的竞标者，这会面临让另一个建造商出局的风险，从而结束市场竞争，让政府受制于一个供应商的垄断；另一种选择是将合同一分为二，将少的份额交给要价较高的供应商，这能让两家供应商都留下来，但政府肯定要支付较高的费用来购买潜艇。”此外，政府创造的专需品市场还会面临“技术、政策、政治”等多重障碍，阻止新供应商的进入。（3）合同外包会产生特殊的外部性。从私人市场购买商品和服务，政府可能会得到他付钱要购买的东西，但也可能获得意想不到的连带问题。举例来说，美国政府一直依靠一家私人承包商在位于科罗拉多州的工厂生产核武器触爆器，该承包商在生产的过程中产生出了大量的放射性物质和污染废料。公众的大声疾呼迫使政府在私人承包商之后又支付了十亿美元以上的清理费用。“可是对于政府来说，更大的损失也许是失掉了民心和公众信任。”
“需求方缺陷”同样表现在多方面：（1）定义产品的难度。只有买主能够确定出想要购买的东西，确定合理价格并设定质量标准，市场才可能具有竞争性，而在许多情况下，政府无法准确地确定出想要购买的东西。以隐形飞机为例，飞机的隐形程度到底应该是多少？其技术标准如何设定？市场肯定不会帮助五角大楼解决这些问题，也不会告诉五角大楼应该花费多少成本。（2）产品信息的匮乏。一个竞争性市场至少会提供一些关于所供商品和服务质量方面的信息，买方就只能靠自己到处去寻找、比较和选择最有吸引力的产品。但在政府的许多项目中，市场并不是一个好的绩效信息源。项目可能没有明确的目标，可能处于技术可能性的边缘，种种原因导致技术专家离开政府服务领域，使得政府独立判断商品和服务质量的能力越来越弱。（3）委托代理的复杂性导致监管失灵。委托代理关系及其产生的问题在企业同样存在，但对政府而言具有特殊的复杂性。传统模式中的基本参与者是竞选官员、行政人员和公民，加上承包商以后，参与者就增加到了四个，这意味着关系的数量翻了一番，其复杂性也将呈指数递增。（4）多重代理导致价值目标错位。“合同的激励机制驱使承包商不仅要迎合合同所设定的目标，还要迎合确定承包商是否完成目标的政府官员。因此，虽然公民是服务的接受人，但承包关系中的‘顾客’却更多地倾向于合同的管理人员而不是公民。”（5）政府独立能力的缺乏导致主权的丧失。合同外包意味着行政人员将商品和服务的供应权委派给了私人伙伴，但私人伙伴在知识、信息、专业技术等方面拥有明显的优势，实践中许多承包合同的真正设计者是私人伙伴而非政府。
供给方缺陷和需求方缺陷会以各种不同的方式结合，构成多样化的约束条件，决定了合同外包的项目抉择、面临的挑战和管理难题。作者选择了四个案例做深入研究：（1）“A-76合同外包项目”属于两种缺陷都比较低的领域；（2）FTS-2000电信系统属于“供给方缺陷高”而“需求方缺陷中等”的领域；（3）超级基金项目属于“供给方缺陷中等”而“需求方缺陷高”的领域；（4）能源部核武器集团公司属于两种缺陷都“非常高”的领域。书中对有关项目的描述具体而生动，充分展示了不同约束下合同外包的运作细节以及难题，对如何做“精明买主”提供了有益的启示。
除了把“市场失灵”和“政府失灵”的一般理论具体应用于合同外包之外，上述理论讨论并没有独到的创新，合同外包“供给方缺陷”和“需求方缺陷”的归纳分析基本上也没有超越现有的观点。作者的贡献在于，利用现有理论研究成果提出自己的叙事框架，用案例研究把理论认识建立在活生生的经验知识之上。有人可能从中看到了对合同外包的质疑和否定，但笔者体会最深的是，合同外包并不意味着政府管理责任的减轻，强化合同管理至关重要。用作者凯特尔的话说：政府要有能力区分不同市场所表现出来的不同问题，还要用不同的方式管理与供应商建立起来的多样化的微妙关系；“政府依赖私人部门的速度要比它自身管理能力提高的速度快得多”，因此，“精明买主”的问题是合同外包制度面临的最严峻的挑战；“如果政府没有充当精明买主的能力，不断增加的竞争也就毫无意义”。
五、我国学界有关市场化的争论应超越规范层面，着眼于经验知识和具体项目的理性抉择；回潮或反复并不意味着准市场模式的终结，即使它在国外终结，也不应据此否定国内的市场化改革大方向；我国需要纠正的是政府责任的市场化，公共服务中引入市场机制应加强；我国市场化改革的通病是管理的落后，成为精明买主有更长的路要走
政府治理的准市场模式其实已经不可逆转。因此，与其拘泥于规范层面争论市场化的是非曲直，不如着眼于经验知识，让实践来检验具体改革项目的成败得失，进而在政府提供和私人提供之间做出理性权衡和抉择。这是《国际审视》一书对我们的最有价值的启示。我们信奉“实践是检验真理的唯一标准”，但对市场化改革的研究多数停留在规范层面，主要靠观点归纳、逻辑推演甚至直觉做出价值判断：支持者罗列一大堆理论依据和现实理由论证市场化改革的合理性，反对者同样列举一大堆理论依据和现实理由论证市场化的危险以及如何不正当。回顾历史和已有成果可以发现，争论双方的绝大多数观点并不新鲜。在我看来，对于市场化改革这样一个实践性很强的问题，如果缺乏系统经验知识的坚实基础，相关争论只能属于“半瓶子满还是半瓶子空”式的争论，虽然激烈异常，但多少年之后依然谁也说服不了谁。所以，围绕市场化改革的争论应该“去意识形态化”，不应着眼于“白”与“黑”、“是”与“非”式的简单结论，而应立足于系统经验知识，在公共服务的特定领域和市场化改革的特定方式之间找到最佳组合。
不论《国际审视》展示的民营化“经验知识”与“信念结构”之间的鸿沟，还是《权力共享》暴露出的合同外包实践中的难题和困境，作者并不是否定市场化本身，而是激情过后的深度理性思考。国内一些学者从类似著述中得出市场化在国际上已声名狼藉的结论，进而推论到对我国市场化改革方向的否定。在笔者看来，这犯了两个错误。第一，审视和批评并不等同于否定，实践中出现的回潮和反复也不意味着准市场模式的终结。用《国际审视》作者的话说，“准市场模式其实已经不可逆转”。第二，退一步讲，即使市场化改革在发达国家走到尽头，也不能据此得出对我国市场化改革方向的否定，因为市场化改革的力度和现实情境存在着巨大差异。从书中可以看到，“公共部门与私人部门经费和职能的混合现象已经遍及整个福利国家。”以合同外包为例，“理想的政府模式是：市长负责管理各种合同，会计负责给承包商付费。实际上，有些社区离这一目标真的不远了”：在加利福尼亚州一个拥有4万多人口的城市，仅55名政府雇员管理着60多项服务合同；加利福尼亚州另一个拥有6万人的社区才拥有8个市政工人；达拉斯的一个郊区政府已经接近私有化管理的终极模式，一个秘书负责管理整个承包服务系统的所有文件工作（《权力分享》）。与发达国家相比，我国在市场化改革力度上的差距绝不止一个数量级。在市场在资源配置上的基础性地位尚未真正确立的时候，在石油、电力等行业的国企垄断体制导致的弊端广为社会诟病的时候，在垄断企业往往以“国家规定”规避社会质问的时候，在政府的权力干预可以决定一个企业的兴衰存亡的时候，在公共事业政府垄断性直接生产伴随着大量低效和浪费的时候，用国际上的发展趋势否定我国的市场化改革方向有点荒唐。在我看来，这类似于把“杜绝油腻食品”这一针对肥胖症患者的忠告，直接应用到营养不良症患者身上一样。
应该怎样认识我国的市场化改革？近年来，随着公共医疗卫生、基础教育等领域问题的大量出现，市场化导向的改革被公认为失败，正面临全面责难和质疑。当怀疑和否定论日益成为舆论主流的时候，我们正面临着“倒脏水把婴儿一起倒掉”的风险。其实，公共服务市场化具有多样化的内涵和表现形式，其中最基本的分野是“政府责任”的市场化和服务“提供机制”的市场化：前者把本应是政府“份内职责”的公共服务推向市场；后者则是在政府承担基本责任的前提下，推行公共服务生产过程的市场化，通过多元生产者间的竞争降低成本、提高效率和质量。应该说，发达国家改革的重心是公共服务提供机制的市场化。不论是英国公立医院的“内部市场”还是美国基础教育中的“凭单制”，在引进价格、供求、顾客选择、生产者竞争客户等市场机制的同时，丝毫没有影响到公民免费医疗和基础教育免费的权利，没有让公民自己掏腰包。与发达国家相比，我国的公共服务市场化改革更侧重于政府责任的市场化，许多改革源于政府财政拮据的大背景，因而具有政府“卸载”的味道。与政府责任市场化同时存在的，是服务提供机制市场化方面着力不足，管理体制和服务提供机制相当地“计划”。因此，我们需要反思的不是市场化的改革方向，而是市场化的内容及具体形式。政府责任市场化的倾向应予校正，而公共服务提供机制的市场化改革不仅要坚持，而且要加大力度。没有管理体制和服务提供机制改革带来的微观效率的大幅度提高，即使政府财政投入扩大数倍也不一定导致所期望的结果，更不能从根本上解决社会公正问题。［14］
市场化意味着政府管理的重大变革，对变革过程的驾驭和管理至关重要。同时，市场化并不是政府责任的“卸载”，政府成为“精明买主”的能力对我国同等重要。我国政府采购实践中出现了购价高于市场的现象，但很少有人对采购制度本身提出质疑和否定，有关讨论聚焦于这一制度如何完善。但对市场化改革这一更为重要的问题，人们似乎表现得不那么宽容，而且没有遵循相同的思维逻辑。以城市公交市场化改革为例，实践中出现的回潮现象尚未进入学界的重要议程，而媒体的代表性看法是，“巴士交通服务是公益事业，政府不能推卸责任”；“城市巴士交通服务进行企业化改造，引入民营资本，实际上是走了弯路”。［15］ 问题在于，城市巴士服务多种形式的民营化改革是当代世界的普遍潮流，迄今尚无发现大规模反复和回潮现象，其中特别值得一提的是我国的香港，巴士服务长期采取特许经营、政府不提供直接财政补贴的激进民营化方式，仍然能实现公私共赢的效果。这些基本事实否定了公交不适合市场化的观点。简单梳理一下我国一些城市公交市场化改革历程可以发现，改革过程的驾驭能力和对经营商管理能力的低下，是产生种种问题和困境的主要原因。特别值得一提的是，类似价格确定机制、服务质量要求、特殊情况（如燃油大幅涨价）的应对办法、员工待遇和工作条件等方面可能出现的问题，《民营化与公私伙伴关系》书中就提出了具体的应对原则和办法，而一些地方政府则在重复本应避免的简单错误：采取“卸载”和包出去了事的简单办法疏于管理；当出现问题后又以简单接管的方式回归垄断生产，再次忍受传统模式业已证实的傲慢、低效、缺乏回应性等弊端。不能成为一个“精明买主”令人担忧，但更可怕的是不能从精明买主的角度思考问题、学习并吸取经验教训。显然，市场化改革特别是公共服务中引进市场机制需要大幅度提升管理水平，政府成为“精明买主”在我国还有更长的路要走。
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(作者单位：北京大学政府管理学院教授,北京大学政治发展与政府管理研究所研究员，北京 100871)
New Perspectives on Market-oriented Reforms
Zhou Zhiren
［Abstract］Based mainly on two books Privatization: An International Review of Performance and Sharing power: public governance and private markets, this paper highlights some points on how to appraise market-oriented reforms in developed countries: (1) marketization is not a turnaround of public policy, rather, it is more a change of ideas in governance; (2) enthusiasm is a necessary condition for transformation of ideas, but passion may squeeze out rationality in the process; (3) returning to rationality requires a differentiation between “belief structure” and “empirical knowledge”; and (4) marketization does not mean a mitigation of government responsibility, becoming a “smart buyer” is crucial. Then, applying similar train of thoughts to Chinese practice, the author puts forward a number of ideas on market-oriented reforms.
［Key words］marketization, privatization, public service delivery, quasimarket model
［Author］Zhou Zhiren, Professor of School of Government and Research Fellow of Institute for Political Development and Governance, Peking University，Beijing 100871
