*本文为国家自然科学基金资助项目“中国地方政府间竞争与治理机制研究”（项目编号：70573058）的阶段性研究成果。
［摘要］分税制改革后，部分省以下地方政府面临地方预算收入不足以满足地方公共支出的需要、地方公共支出高度依赖预算外收入和土地出让净收入的财政状况。同时，在对预算外收入和土地出让净收入的依赖程度上，经济发达地区和经济欠发达地区存在着显著的差异性。本文认为建立合理的公共财政制度和规范地方政府竞争机制是促进地区良性和均衡发展的关键。
［关键词］地方政府；地方财力；地方发展；地方政府竞争
［中图分类号］D0355［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2009）02-0111-06
1994年分税制改革有效地提高了中央财政收入占整个财政收入的比重和财政收入占国内生产总值的比重（下称两个比重），规范了中央与地方财政收入分配关系，在一定程度上走出了中央和地方每年就财政收入分配不断讨价还价的困境，使财政分权建立在一个相对稳定的制度基础上。与此同时，分税制改革后，部分省以下地方政府面临地方预算收入(本文中地方预算收入包括地方本级收入和中央财政转移支付)不足以满足地方公共支出的需要，地方公共支出高度依赖预算外收入和土地出让净收入的财政状况。同时，在预算外收入和土地出让净收入的依赖程度上，经济发达地区和经济欠发达地区存在着显著的差异性。
一、地方发展支出
为了促使地方政府在地区经济和社会发展方面发挥重要作用和有效实行政府内部管理控制，20世纪80年代，中央政府开始在全国范围内自上而下推行目标责任制，并以地方政府完成目标责任的情况作为绩效考核的主要内容。20世纪90年代后，目标责任制内容进一步扩充和细化，涵盖经济、政治、社会、文化等各方面。在目标责任制下，地方政府在完成经济指标的同时，必须提供本地区公共（或公益）事业的支出（包含文化、教育、科学和公共医疗卫生、社会福利性支出、社会保障）。1994年实行的分税制从制度上规范中央和地方财政收入分配，但没有对中央政府和地方政府事权进行划分。中央政府除基本上承担了国防、外交、中央机关行政费用等全部开支外，包括教育、卫生、科技和社会福利等大部分支出，通过掌握绩效考核权的上级有关部门不断下移给地方政府承担，但又往往不同时进行配套的资金转移。
分税制改革以来，受地方政府为本地发展而进行的竞争和中央支出下放等影响，地方政府的支出不断膨胀。如图1所示，分税制以来，地方政府的财政支出占财政总支出的比重达到70%左右，2004、2005、2006年分别为72.3% 、74.1% 、75.3%，都超过了70%。图1的地方财政支出只是地方政府的预算支出，不包括预算外支出和制度外支出。从图2可以看出，分税制改革后，地方政府的预算外支出一直存在，并且占预算支出的相当比重，其中1996年高达到48％，虽然1996年以后其占预算支出的比重不断下降，但2006年仍占预算支出的18%。如果考虑到预算外支出和制度外支出中地方政府所占份额较多，实际的地方公共支出水平和规模可能远超过图1的地方政府的预算支出。
图1 1978-2006年中央和地方财政支出所占财政总支出的比重数据来源：2007年《中国统计年鉴》。
图2 1986-2005年地方预算外支出占地方预算支出比重 数据来源：《新中国50年财政统计》和2008年《中国统计年鉴》。
二、地方预算财力
按照1995年《中华人民共和国预算法实施条例》规定，地方预算收入是指按照分税制财政管理体制纳入地方预算、中央不参与分享的收入，包括地方本级收入和中央按照规定返还或者补助地方的收入。分税制以后，地方预算收入构成了地方政府履行其职能、满足地方公共支出的预算财力。
（一）财政收入划分与地方本级收入
改革开放以来，中央财政收入和地方财政收入划分即中央本级收入和地方本级收入划分在分税制前后发生显著变化，这给纵向和横向政府间的财政能力带来重大的影响。
分税制前，我国财政体制进行了几次大改革：1980年实行了“划分收支、分级包干”的财政体制，1985年实行了“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制，1988年实行了财政大包干的财政体制。1980－1993年的财政包干制是采用按照企业隶属关系划分企业所得税和属地征收的原则划分流转税。这种财政包干制，一方面激发了地方政府通过发展经济、投资办企业来增加财政收入的空前积极性，另一方面也导致了“中央财政收入占财政总收入的比重”逐年下降。产生这种现象的主要原因是在财政包干制下按照企业隶属关系划分企业所得税和属地征收的原则划分流转税，地方国有企业和乡镇企业的企业所得税几乎全部落入地方政府之手。
1994年分税制改革中，将税种划分为中央税、地方税和共享税三大类。将规模最大税种的增值税划为共享税（中央占75%,地方占25%），另外还将消费税划为中央税。此外，2002年又将企业所得税和个人所得税纳入共享税范畴，到了2003年中央的分享比例提高到60%。同时规定税种和税率必须由中央确定。纵向政府间的财政能力发生了巨大的变化：
1.两个比重，即中央财政收入占财政总收入的比重，财政收入占GDP的比重显著提高。图3反映了这两个比重的变化。1994年分税制实施以后，中央财政收入占财政总收入的比重提高到50％以上（见图3）。
2.分税制对地方政府的财政能力产生了重大和深远的影响。由于地方的主体税收企业增值税以及企业和个人的所得税先后被划为共享税，消费税划为中央税，地方本级收入在分税制以后出现急剧下降，由1994年前约占财政总收入的70%下降到50%以下（维持在47％左右），而地方政府的预算支出急剧增加，上升到70%左右，这产生了地方本级收入和地方预算支出间的巨大财政缺口，如图4所示。如果考虑到上文所说的地方预算外支出和制度外支出，地方公共支出将远大于地方预算支出，这意味着地方政府的实际财政缺口更大。
图3 1978-2006年两个比重的变化趋势数据来源：2007年《中国统计年鉴》。
图4 1978-2006年地方财政收支比重的变化趋势数据来源：2007年《中国统计年鉴》。
从横向各地区比较来看，不同地区的经济发展水平差异客观上造成了地方政府横向上财政能力的差距。改革开放以来，东部地区第二产业和第三产业得到较快发展,地方税源相对充足；而中西部地区以农业为主，工商业发展滞后，其分税制财政收入划分后的地方本级收入远低于东部地区，地方税源不足，财政缺口相对较大。（本文按《中国科技技术会议录索引》(ISTP)关于中国中部、东部、西部的分法，东部地区指北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南等11个省市；中部地区指湖南、河南、安徽、山西、江西、湖北、黑龙江、吉林8个省；西部地区为内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等12个省市区。）
分税制以来，东部地区与中西部地区的人均地方本级收入不但存在着巨大的差距，而且这种差距呈不断扩大趋势。如图5所示，从绝对量来看，1994－2006年，东部地区和中西部地区的人均地方本级收入的差距持续扩大，从1994年相差不到160元上升到2006年的1400多元。从相对量来看，东部地区与中西部地区的人均地方本级收入的差距也在持续扩大，1994年东部地区的人均地方本级收入是中部地区的2.14倍和西部地区的2.15倍,2006年升到中部地区的2.66倍,西部地区的2.69倍。
图5 1994-2006年中西部地区人均本级财政收入（元）
数据来源：1995－2007年《中国财政年鉴》和1995-2007年《中国统计年鉴》。
因此，从分税制的财政收入划分后的地方政府的财政缺口和地区间地方本级收入存在的差距来看，需要财政转移支付来实现纵向政府间和横向地方政府间的财政能力平衡。
（二）财政转移支付
从财政转移支付的主体来看，财政转移支付包含两类：一类是纵向政府间财政转移支付，一类是横向政府间财政转移支付，但从世界范围内看，横向转移支付制度只有德国具有相对成熟的制度规定。德国以法律的形式，明确规定财政能力强的州有帮助财政能力弱的州的义务，从而实现横向政府间财政均衡。［1］在我国，主要存在纵向政府间财政转移制度，虽然中央政府一直鼓励横向政府间对口支援，但一直没有形成正式的和稳定的横向政府间财政转移支付制度。如，在1979年举行的边疆和少数民族地区发展专家会议上，达成了援助―受援助伙伴省（市），主要有：北京―内蒙古，广东―贵州，江苏―山西，山东―甘肃，天津―甘肃，浙江―西藏；辽宁―青海，湖北―青海，河北―贵州，上海―云南、宁夏、新疆和西藏。之后，为了促进省级政府互助，中央采用动员等方式鼓励经济发达省市支持经济欠发达省市，包括三峡移民安置、汶川大地震的对口支援等制度，都属于这种形式。
分税制改革后，为了弥补财政收入划分给地方政府带来的财政缺口和由经济发展水平产生横向政府间财政能力差异，中央政府一直在实施大量财政转移支付。但由于五级（中央、省、市、县、乡镇）财政体制的运行效率和财政转移支付的高昂的交易成本，中央财政转移支付在平衡纵向和横向政府间财政能力方面的作用都很有限。
1994年的分税制只对中央与省（自治区、直辖市）之间的财政收入体制进行了明确划分，而在省级以下的财政收入体制主要由各个省政府决定。在垂直控制的行政体制下，上级政府对下级政府的财政分配的自由裁量权大，从而出现中央财政转移支付在省级以下的政府间逐级“层层向下滴漏”效应。这种效应一方面造成财政资金使用效率损失，另一方面增大了省以下地方政府尤其是基层地方政府的财政缺口压力。
中央政府向地方政府的转移支付体系包含三大转移支付：税收返还（在实际财政管理中，税收返还常常不把它列入转移支付范畴，但从财政理论角度我们仍将其视作转移支付的一种形式）、专项转移支付和财力性转移支付。在三大财政转移支付中，以税收返还和专项转移支付为主，各占一半左右，财力性转移支付近年来所占比重有较大上升，但是比重依然较低。
1.税收返还
税收返还由增值税、消费税以及所得税返还组成。增值税和消费税返还是在1994年实行的分税制中实行的。当时按照新的分税制，各省的收入都会降低。为了新的分税制能够顺利实行，中央补偿各省在新税制下税收的损失，实行税收返还。税收返还的计算基础是1994年新的分税制下中央的收入份额减去1993年地方获得的补贴作为返还基础。1994年以后，返还计算公式是TRt=TRt-1 TRt-103(Ct 0.75VATt)-(Ct-1 0.75VATt-1)Ct-1 0.75VATt-1（其中TRt为当年税收返还数,VATt为当年增值税,Ct为当年消费税）。从税收返还公式可以看出如果地方的消费税和增值税的基数和增加量越大，则其相应的税收返还数量也越大，随着东部地区与中西部地区经济发展差距的扩大，税收返还难以起到均等化功能。如图6所示，1998至2005年间东部地区人均增值税和消费税返还远高于中西部地区。2002年，为了加强对中西部地区的转移支付，中央实行企业和个人所得税分享改革（2003年中央的分享比例提高到60%），与此同时建立了所得税返还制度，其目的是为防止地方所得税收入相对于2001年减少和加强对中西部地区省份转移支付。从近几年实施的结果来看，所得税对缩小省际财政收入差距的作用有限（见图7）。东部地区人均所得税返还远高于中西部地区，从相对返还差距来看，大于增值税和消费税返还的差距。
图6 1998-2005年东中西部地区人均增值税和消费税返还（元）数据来源：1998—2005年《地方财政统计资料》。
图7 2002-2005年东中西部地区人均所得税返还收入（元）数据来源：2002—2005年《地方财政统计资料》。
2.专项转移支付
专项转移支付占全部转移支付近一半份额，近年来呈上升趋势。在实践中专项转移支付存在三个问题：首先，“专款专用”减少了地方政府支出决策的自主性，限制了地方政府安排资金投入到它所希望的公共服务领域。其次，很多专项转移支付要求地方政府自有配套资金补充中央拨款。这一方面在一定程度上导致了地方政府使用专项补助的被动性，另一方面诱发一些欠发达地区地方政府通过获取预算外收入和制度外收入等方式来筹集配套资金。第三，大部分专项资金在实际运行中被中央各部委所控制，成为上级政府部门控制和支配下级政府部门的手段和工具，在资金使用上，出于部门利益和行业利益来决定专项资金分配，从而影响了专项补助资金的使用效率。因此，专项转移支付对弥补地方财力不足的作用有限。
3.财力性转移支付
财力性转移支付主要包括原体制补助、一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、税费改革转移支付等。原体制补助也称为整体补助，与分税制改革前1993年作为基准年的财政收支缺口有关。分税制以后依据实际的财政支出缺口决定转移支付的规模,这诱导地方政府少报财政收入,多报财政支出。原体制上解或补助有一定的均等性，但它在省级层次已不重要了，主要原因是这种补助自1993年来没有反映各省的相对经济规模的变化。［2］体制的刚性对中部省份影响更大，如安徽、河南、湖南和湖北，虽然财政状况相对其他省份恶化，但它们仍然是上解省份。过渡转移支付于1995年引入，2002年改为一般性转移支付，它依赖于一系列变量，如省GDP、人口密度、公务员规模和师生比例，具有均等化作用。随着一般性转移支付规模在整个转移支付中的比重逐步扩大，一般性转移支付在促进各地区公共服务均等化中的作用逐步增强。其他各项财力性转移支付办法，多是配合各项宏观政策的出台造成的减收而制定的，具有财力转移的性质。
图8反映了分税制以来东中西部地区的人均财政转移情况。1995-1999年，中部和西部地区的人均财政转移支付明显低于东部地区的人均财政转移支付。2000－2004年，西部地区的人均财政转移支付开始赶上和超过东部地区，但中部地区的人均财政转移支付仍然低于东部地区。2005年以后，中部地区的人均财政转移支付才开始超过东部地区。由此可见，分税制以来相当长时间内，中央财政转移支付在缩小地区财政收入差距方面发挥了一定的作用，但其力度还很不够。
图8 1995-2006年东中西部省份人均财政转移支付收入（元）
数据来源：1996-2007年《中国财政年鉴》和《中国统计年鉴》。
三、地方政府财政行为
以上分析表明，分税制改革后，部分省以下地方政府面临着地方预算收入不足以支付地方公共支出的压力，因此希望通过获取预算外收入和土地出让净收入以满足地方公共支出的需要。
（一）预算外收入
预算外收入是国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。中央政府、各级地方政府都曾或多或少拥有预算外资金来源，预算外资金同样也用于了公共产品或服务的提供，并不意味着完全脱离了政府管理范围。改革开放以来，预算外收入一直是地方政府的重要收入来源，也是其化解财政缺口的重要法宝之一。1982－2006年间，地方政府的预算外收入从532.04亿元增长到5940.77亿元，增长了10.2倍。
分税制改革以来，地方政府的预算外收入呈持续增长趋势，尽管1994年和1997年出现了两次下降（见图9）。1994年分税制实行统一征收增值税和消费税，不按企业隶属关系征税，地方国有企业的留成利润从地方政府的预算外收入中划拨出来，此外80多项行政事业费也纳入预算管理。因此1994年地方政府的预算外收入相对以前出现下跌。1997年，中央再一次调整预算外口径，将13项政府基金都统一从预算外划归入预算管理，导致1997年以后地方政府的预算外收入再一次下跌，但随后又出现大幅度攀升。此外，从地方预算外收入与地方本级收入之比来看，预算外收入也一直是东中西部地区地方政府的重要收入来源，占地方本级收入的比重一直超过20％（虽然在中央的调控下比重整体呈下降趋势）（见图10）。如，1997年，东部地区的预算外收入相当其本级收入的79.4％，中部地区预算外收入相当其本级收入的95.4％，西部地区的预算外收入相当其本级收入的89.5％。
图9 1982-2005年地方预算外收入（亿元）数据来源：历年《中国财政年鉴》。
图10 1994-2005年东中西部地区预算外收入占其本级财政收入比重数据来源：1995-2006年《中国财政统计年鉴》。
分税制前后获取预算外收入的方式截然不同。分税制改革以前，地方政府通过地方国有企业留成更多利润（即藏“富”于企业）方式来获取更多的预算外收入。1994年分税制剥离了地方政府通过地方国有企业的留成利润形式获取预算外收入，地方政府转为依靠行政事业收费收入和乡镇自筹和统筹基金等方式来获取预算外收入。1994年分税制改革后，行政事业收费占地方预算外收入的比重急剧增加，达到60％以上（见图11）。同时为了化解财政困难，1996年地方政府引入一项新内容“乡镇自筹和统筹资金”来增加预算外收入，1997－2000年其占预算外收入的比重连续四年超过10％（见图11）。
图11 1984-2005年全国预算外收入组成的变化趋势
数据来源：2005年《中国财政统计年鉴》和2007年《中国统计年鉴》
在预算外收入获取方式上，东部地区与中西部地区存在着显著的差别：(1)东部经济发达地区主要依靠土地开发和城市化与工业化，带来相关的行政事业收费增加，如土地部门、农业、房产、水电、交通邮电等部门的收费的增加。(2)中西部地区大部分地区缺乏招商引资的竞争力，在巨大的财政缺口的压力下，地方政府通过增加“农民负担”和“行政执法”等方式来增加其预算外收入。20世纪90年代中西部地区许多地方政府把手伸向了农业和农民，造成农村“三乱”（乱收费、乱罚款、乱摊派）现象盛行和农民负担过重，图11的1996年“乡镇自筹和统筹资金”出现和其占地方预算外收入的比重连续四年超过10％可以间接地反映这一问题。2000年，中央开始实施农村税费改革政策，整治农村“三乱”和减轻农民负担。随着农村税费改革政策的贯彻，农村“三乱”和农民负担成为地方政府获取收入的“禁区”，地方政府不能再通过农村的“三乱”来解决其财政收支缺口。因此地方政府主要依靠行政事业收费和罚款来增加其收入。在中西部许多地区（和东部少量经济欠发达地区），维护经济和社会秩序的执法行为被“经济化”和“产业化”，出现“执法经济”，并且不断蔓延和盛行。许多地方事实上形成了“执法人员的收入与罚款或收费挂钩、执法部门的收入与罚款或收费挂钩、地方政府的收入和罚款或收费挂钩”（即“三挂钩”）。［3］
（二）土地出让净收入
改革开放以来，我国在农村实行集体土地制度和城市实行国有土地制度。《土地管理法》规定给予农民的土地征用补偿不高。在城市化和工业化过程中，农村集体土地被征用为城市国有土地后用于工商业用途，其地价将会数倍乃至数十倍增加，地方政府可以从国有土地使用权有偿出让（简称土地出让）中获得巨大的净收入。大规模的“圈地”和城市化还带来地方政府未来预算内税源的增加和预算外收入（土地管理部门、农业、房产、水电、交通、邮电等部门的行政事业收费）的增加。此外，在各个地方政府“招商引资”中，土地出让也是政府吸引投资的先决条件。因此，在1994年分税制剥离了地方政府通过地方国有企业的留成利润形式获取预算外收入后，通过土地出让获取土地出让净收入自然而然成为了地方政府融资的有效手段。
我们通过安徽、广东、广西、河南、陕西、江苏、湖北等地的实地调研及政府官员访谈了解到，土地出让净收入已成为省以下地方政府的“第二财政”。为了获取土地出让净收入，各地纷纷通过“城市化”和大规模“圈地”来实现其快速发展。在调研的七省中，我们笼统地将政府征用土地的用途分为公共用地（如公共设施和城市绿化用地）、工业用地(即通过建开发区等方式来吸引工业企业用地)和商业用地（如商业、娱乐和商品住宅等各类用地），大致了解到2004年各省政府征用土地中平均约75%用于工业用地和商业用地，其中工业用地和商业用地分别约占45%和55%左右。在各地“招商引资”激烈竞争下，廉价的土地成为地方政府吸引外来投资主要手段，工业用地的土地价格相当廉价，商业用地的土地出让价格是工业用地的土地价格几倍到十几倍不等。由于全国各地的工业用地的价格没有相应的统计数据。因此，我们只估计一下各地的商业用地的土地出让收入规模。
我们根据各省人均商业用地的土地出让收入＝政府征用土地面积各省房地产的土地出让均价75%55%/各省人口的公式，来估算出2004年各省人均商业用地出让收入。其中房地产土地出让均价可以根据《2004年中国经济普查年鉴》统计的各省“房地产商土地成交价款”和“房地产商购置土地面积”的数据求商得到。政府征用土地面积可以通过《中国统计年鉴2005年》得到。我们计算得到的2004年东中西部地区省份商业用地的土地出让收入具体见图12和表1：
（1）经济发达的东部地区省份的土地出让收入相当高。2004年，北京、上海、浙江、江苏、山东、广东等经济发达省份的人均商业用地的土地出让收入接近或者超过1000元（见图12）。2004年东部地区（由于缺乏2004年天津的政府征用土地数据，因此不含天津）的商业用地的土地出让收入为3374.5亿，占全国商业用地的土地出让收入的68%，相当于其地方本级收入的46.8%，具体见表1。
（2）经济欠发达的中西部地区省份土地出让收入相对较少，但也是其收入的重要来源。由于工商业发展滞后，绝大部分省份缺乏招商引资的竞争优势，2004年中西部地区除了湖南、宁夏等少数省份，大多省份商业用地的土地出让收入较低。2004年中部地区商业用地的土地出让收入为1206.6亿,占全国商业用地的土地出让收入的24.3%；西部地区商业用地的土地出让收入为381亿,占全国商业用地的土地出让收入的7.7%。值得注意的是，尽管中西部地区商业用地的土地出让收入相对东部地区来说较低，但仍然成为其重要收入来源，中部地区商业用地的土地出让收入相当其地方本级收入的53.6%,西部地区商业用地的土地出让收入相当于其地方本级收入的19.2%，见表1。
图12 2004年各省市区人均房地产商业用地的土地出让收入和人均GDP
数据来源：《2005年中国统计年鉴》和《2004年中国经济普查年鉴》。
图12和表1反映的各地2004年商业用地的土地出让收入是各地政府获得的毛收入。由于各地政府会从上述土地出让收入中拿出一部分收入补偿农民与失地的居民，各地地方政府的土地出让净收入将会少于上述土地出让收入。但《土地管理法》规定的土地征用补偿不高以及一些地方政府不规范补偿行为，使得地方政府的土地出让净收入和土地出让收入差距不大。此外，如果加上地方政府从其工业用地的土地出让获得的收入，则地方政府对土地出让净收入的依赖程度会更高。
近年来，随着东部地区产业转移以及国家战略重点支持，中西部地区的城市化和工业化速度明显加快，其土地出让的需要和出让土地的价格不断提高，土地出让收入也随之出现大幅度增长，这给中西部地区一些地方政府带来大量的土地出让净收入。以广西南宁为例，2004年后，南宁市的土地出让收入出现大幅度增长，由2004年的2.16亿上升到2007年的63.48亿，三年增加了28.4倍，如表2所示。同时，我们通过对安徽省部分市县实地调研了解到，随着东部地区产业转移和国家中部崛起战略的实施，2004年以后安徽省许多地方政府的土地出让净收入出现大规模攀升，已成为名副其实的“第二财政”。
四、总结
本文通过分析揭示了在目前财政体制下，为了促进地区发展，地方政府依靠预算外收入和土地出让净收入的必然性和严重性，以及经济发达地区和欠发达地区地方政府获取预算外收入和土地出让净收入的差异性。因此，促进地方政府规范的财政行为的形成应从建立合理公共财政制度和规范地方政府竞争机制两方面入手。
［参考文献］
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［3］郭松明.谁催生了“执法经济”怪胎［J］.人民论坛,2007(1).
［4］Guo Songming. Who Gives Birth to the Monster of “Law Enforcement Economy”.People's Tribune, 2007(1).
(作者单位：王有强，清华大学公共管理学院教授，博士生导师；卢大鹏，清华大学公共管理学院博士生；周绍杰，清华大学公共管理学院助理研究员，博士，北京 100084)
The Fiscal Actions of Local Governments: Local Fiscal Capacity and Local Development
Wang Youqiang Lu Dapeng Zhou Shaojie
［Abstract］After the reform of the tax-sharing system, some local governments below the provincial level have faced the problem that local budgetary revenue is insufficient to cover the huge local public expenditure, thus, they highly depend on net income of land transfer and extra-budgetary revenue. At the same time, there is a huge difference between developed regions and under-developed regions at the aspect of relying on extra-budgetary revenue and net income of land transfer. This paper believes that the key to promote healthy and balanced development of local regions is to set up a reasonable public fiscal system and normalize the mechanism of local intergovernmental competition.
［Key words］local governments, local fiscal capacity, local development，local intergovernmental competition,
［Authors］Wang Youqiang is Professor at School of Public Policy & Management, Tsinghua University；Lu Dapeng is Ph.D Candidate at School of Public Policy & Management,Tsinghua University；Zhou Shaojie is Assistant Professor at School of Public Policy & Management, Tsinghua University,Beijing 100084
