［摘要］随着公民社会的兴起、社会主义市场经济体制的完善，新三元社会结构逐渐形成，社会管理进入了公共治理的时代。系统研究现代公共治理理论，构建符合中国国情的科学的公共治理评价体系，从而指导公共治理评价实践，具有重要的意义。本文在对国内外公共治理评价研究述评的基础上，分析我国公共治理评价的目标、内容与指标和组织形式，指出我国实施公共治理评价中，需要注意中西方文化差异、治理基础差异、地区发展差异，以通过评价的实施策略来调适，并对公共治理评价与政府绩效评价做了初步比较。
［关键词］公共治理；政府绩效评价；善治
［中图分类号］D035［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2009）02-0011-05
公共治理既是对传统公共管理理念的超越，又是对其研究范式的发展，是政府、市场与公民社会形成组织网络，共同参与公共事务管理，谋求公共利益的最大化，并共同承担责任的合作行为。公共治理评价作为公共治理理论体系的重要内容和组成部分，是测定治理效果、辨别治理成败的科学工具，也是考量治理水平与善治实现程度的有效手段。建立公共治理评价体系的核心，是把公共治理的理念和公共服务的精神融入到社会管理中，发挥评价的监督功能和导向功能，纠正偏差的同时引导公共治理的发展方向，以持续提高社会的治理水平及和谐程度。公共治理评价的结果就是对一定时期公共治理水平的评判与定位，为制定下一阶段治理工作计划提供依据和准绳。因此，系统研究现代公共治理理论，构建符合中国国情的科学的公共治理评价体系，是学术界面临的重要课题。
一、公共治理评价研究述评
1.国外研究方面。国外公共治理评价的研究是伴随着治理理论的深入而展开的，其研究主要集中在两个方面：（1）公共治理评价范围的界定，主要包括英国国际发展部（DFID）的国家治理评估（CGA）、贝塔斯曼基金会的贝塔斯曼转型指数（BTI）、自由之家的转型国家（NIT）、世界银行的全球治理指标（WGI）、Oslo施政中心的治理指标项目（GIP）以及IDEA的民主评估（DA）手册等。其中有专门对发展中国家转型过程中的公共治理评价范围的界定，如贝塔斯曼转型指数、自由之家的转型国家等，它们都在界定范围的基础上对转型经济国家的民主和经济改革进程等进行评价。另外，目前最新的范围界定是联合国开发计划署的世界治理评价（WGA），它认为公共治理评价包括公民社会、政治社会、政府、官僚机构、经济社会、司法共六个领域，通过对这六个领域的治理状况进行评价就可以反映出公共治理的整体水平。［1］（2）公共治理评价指标的构建，主要包括世界银行的国家政策与制度评估（CPIAs）指标、透明国际的清廉指数（CPI）、世界银行学院的综合指标（KKZ）等。其中影响较大的是世界银行学院的KKZ综合指标及评价，它通过评价借款国的治理水平与治理质量，达到降低向救援国贷款的风险，提高还款率的目的。KKZ指标体系的编制最为严谨，数据源不但包含跨国公司的数据库，还包括各大学和研究机构发布的数据，使得KKZ指标的使用范围最为广泛。［2］另外，联合国开发计划署为了寻找不同国家发展路径差异的原因和帮助发展中国家提高治理能力而实施了世界治理评价，它是最新的治理评价指标体系。2000-2001年它在22个国家尝试实施公共治理评价，在此基础上，2004-2005年进一步扩大了评价的范围。在对某一区域公共治理评价研究方面，Tony Bovaird和Elke Loeffler以英国Cornwall的Carrick District Council为案例，对该地区公共治理的绩效从生活质量的成果、评价治理原则与程序两个方面进行实证分析，客观评价了当地的公共治理水平。［3］
在对国外文献的梳理中发现，国外公共治理评价的研究，一方面国家层面的讨论多于区域层面的讨论，其中的原因主要是公共治理评价与政府绩效评价存在交叉重叠，所以对区域治理评价进行研究的大部分文献散布于政府绩效评价、政府管理、公共管理、政府治理的文献之中。另一方面，由国际组织开展的评价多于国家内部自发实施的评价，原因是国际组织能超脱于国家政治制度之外，可以摆脱国家内部政权更迭与动荡的困扰，以局外人的视角对一个国家的治理水平做出客观评价。但是，国际组织对国家层面的公共治理水平进行评价也存在固有的缺陷。首先，由于国际组织实施的公共治理评价结果的主要使用者是国际投资者、发展援助机构以及发展分析师，其目的性与指向性非常明显，容易出现把治理内涵简单化的现象；其次，这些评价由于指标编制方法本身的特点和指标成分的不断变化并不适用于所有国家，不能可靠地用于治理水平的时序比较，当按其评价结果给国家划分治理等级，特别是用来作为解释特定国家治理质量时就会出现问题。
2.国内研究方面。国内公共治理的研究开始于20世纪末期，经过十几年的探索，已经取得一些成果。这些成果主要集中在国外治理理论的引介与综合、中国公共治理实践案例分析以及公民社会的发展等几个方面，而作为公共治理组成部分的公共治理评价的研究则比较少，成果稀缺。从全国哲学社会科学规划办公室和国家自然科学基金委员会的数据中发现，2006-2007年间，与公共治理有关的国家社科和自科基金项目共有8个获得立项，而关于公共治理评价的项目则还没有。从中国期刊网全文数据库（CNKI）中的公共治理文献数量的增长趋势看，公共治理正逐渐成为一个热点，而公共治理评价则还没有太多的涉足。目前公共治理评价方面只有零星的探索：俞可平根据民主和善治原则，结合中国的实际，发展起一套评价标准。评价标准有法治、公民的政治参与、政治透明性、人权或公民权状况、对党和政府的监督、党内民主和多党合作、基层民主等15个方面，每一个方面又设计了至少5个指标；［4］何增科从善治的十条标准如公平、合法性、法治、回应性等出发，逐条评价改革开放以来中国在迈向善治目标方面所取得的成就。［5］此外还有诸如文明程度测评体系、法治评价体系、政治参与评价体系等一些具体领域的探索。这些探索都只关心某一个方面，以这一个点为中心，设计指标及标准，因此，目前仍然缺乏对公共治理综合评价体系较为系统的理论研究。
国内的公共治理评价研究文献十分稀少的原因是多方面的。首先，治理理论引介于西方，如何将西方治理理论同中国的理论和实践相结合是一个有待解决的问题。其次，公共治理是一个抽象的概念，如何设计指标、设计什么样的指标才能反映出治理的实质，并且保证整个评价体系的信度、效度是公共治理评价理论与实践的一个难题。因此，我国公共治理评价体系的研究不但需要借鉴国外的先进思想和方法，更重要的是需要着眼于中国的实际，探索中国特色的公共治理评价体系。
二、有关我国公共治理评价的思考
1.关于评价的目标。公共治理的最终目标是“善治”，这是国内外学者的共识。善治体现了社会权利的涵义和对人的全面发展的重视，是国家权力向社会的回归，是一个还政于民、使公共利益最大化的社会管理过程，其基本要素是合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效等。善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者和谐融合的最佳状态。善治不是当一个国家富裕时自动得到的“奢侈品”，而是发达国家和发展中国家公共治理共同的终极追求，是分析公共治理“应该是什么”的标准化概念。因此，各国都在善治目标的指引下，结合自身的公共治理水平确定一定时期内公共治理的目标，并采取各种措施去实现它，我国也不例外。
当前我国的公共治理目标包括以下几个方面：第一，改革由政府垄断一切公共事务的传统行政模式，建立政府与市场、政府与社会之间的合作型管理模式。即政府放权给市场，让市场对资源配置起基础性作用；政府放权给社会，让社会有更多自主权，实行网络型治理。第二，改革政府传统自上而下的权力运作方式，拓宽沟通渠道，优化信息传输网络，使公民的呼声能及时、准确地反映到相关部门，并能体现在政策措施中。第三，政府、市场和社会形成治理共同体，在长期交往、合作、互动过程中形成一系列认同关系网络，这些网络传承着共同体以信任、互惠与合作为主要表征的普遍精神、思想意识和组织方式，即形成丰厚的社会资本。
2.关于评价的内容与指标。我国正处于社会转型期，一方面经济快速增长、生产效率不断提高、人民生活水平得到较大改善；另一方面，环境污染与退化、资源浪费、利益（地区、行业与阶层）冲突、收入两极分化、腐败，以及国际贸易摩擦等问题不断出现，影响着人民的生存与国家的可持续发展，考验着国家的公共治理能力。因此，我国的公共治理理应反映“生存与发展”的主题，前者关注对生存环境的治理，比如自然环境的可持续性、矿产资源可持续利用、人类文化保护等；后者主要应体现人的发展与社会进步，如参与、自由、民主及机会、透明度、潜能的释放等。即公共治理中不仅要追求经济目标，还要追求包括教育和健康在内的生活质量的实质提高，增强发展的协调性；追求包括保护自然资源和生态环境在内的可持续发展，建设生态文明，形成节约能源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式；追求平等的发展，使社会发展的成果逐步由单向、低层次的共享走向多元、高层次的共享；追求民主的发展，公民能够以各种方式，广泛地参与关系自己切身利益的决策，更好体现人民权益和社会公平正义。公共治理评价就应该以这些为主要内容，并体现在具体的指标体系中。
评价指标是公共治理评价的核心，是公共治理评价能否达到预期目的的关键，因而受到国内外理论界和实践界的广泛关注，他们纷纷提炼出各自的指标体系，为科学、合理地评价公共治理水平奠定了基础。我们通过总结现实中各种评价指标的优缺点，并结合中国转型期的特点，围绕上述公共治理的内容，尝试设计一套综合的、整体的、全面的公共治理评价指标。
这套指标包括公平、法治、可持续性、参与、透明度、责任、效能等7个方面，它们相互依存、相互支持，共同构成一个体系。根据目前中国的实际，笔者对这7个方面的具体内涵做出如下界定：
公平，是不管背景如何，规则公正、平等地应用于社会的每个成员的程度； 法治，是法律体系的完备程度及其法律在公共治理中的地位与作用； 可持续性，是着眼于长期发展政策的制定与贯彻执行； 参与，是公共治理主体参与治理过程的程度； 透明度，是公共治理过程与结果的公开程度； 责任，是公共治理中的回应性、公共资金的支配、公共物品的满足程度； 效能，是公共部门经济、效率、效益的反应。
每一个指标下面有4个指标要素，通过指标要素反应指标的水平，综合六个指标的水平，就可反映公共治理的整体状态与水平。指标及指标要素如表1：
表1 我国公共治理评价的指标及指标要素
上表中公共治理评价的指标要素多数是感知性的，与国外学者提出的治理指标的五个关键维度：与特定制度的关联、与结果的关联、可复制性与透明度、质量与精确度以及数据覆盖面等存在差距。［6］原因在于我国是发展中国家，一方面“编制客观事实的指标通常比较匮乏，或者缺乏可信度”；另一方面是“客观事实所反映的法理的‘事实’与非正式的、不成文的制度（虽然常常被忽视，但事实上更能反映治理现实）之间存在差距”。［7］此外，公共治理本质上是一种质的现象，通过专家、企业家、普通公民等利益相关者的主观感知，对治理绩效做出综合评价，也克服了客观性指标评价的单向性和片面性。
这些指标和指标要素反映了中国政府改革的方向，以及公共治理的核心问题。这些方面的改善就标志着国家公共治理水平的提高，意味着公共治理阶段性目标的实现，而且表明国家的公共治理能力迈上了新的台阶。
3.关于评价的组织形式。公共治理评价属于社会性评价，理应由独立于政府以外的组织来负责实施，这是国外公共治理评价的通行做法和实践经验。从理论上看，由独立于政府的组织负责公共治理评价可以在一定程度上避免评价者的心理防御，使其表达出真实的心里感知，评价结果的准确度和公信力更高。而且这些组织大多是大专院校和科研单位，它们具有人才、理论和学术优势，在评价主体的选择与培训、评价指标的制定、评价数据的处理、评价结果的判断等方面拥有相应的理论基础和专业化工具，能提高评价的科学化水平。同时，由于组织实施者的专业性基础，可以有效利用资源，能控制和节约评价成本。最近几年公民社会参与公共治理评价已经有了一些实践，如“甘肃模式”，就是通过非营利性学术机构——兰州大学中国地方政府绩效评价中心组织实施的，它开创了由第三方评价政府绩效的先河。［8］在营利组织参与公共治理评价方面，零点研究咨询集团无疑走出了重要的一步。［9］
三、我国公共治理评价中要注意的问题
由于我国的历史传统、政治架构、行政体制、社会治理水平和市场、公民社会发育程度与西方不同，而且全国地区差异明显，发展又极不平衡，因此，我国在借鉴西方公共治理评价理论与经验的同时，应特别注意其差异性，应注意立足中国的实际考虑问题。
1.在运用人类文明和理论成果的同时，注意其文化差异。公共治理理论反映了公共行政思想的最新发展，值得借鉴与参考。但是，作为一种产生于西方的理论，在引介与现实对照的过程中，需要“揭示西方理论背后的种种基本预设，思考它们，置疑它们，有所取舍”。［10］首先，在西方国家，人性本恶的文化假设、罪己反省的宗教信仰和生来赎罪的基督精神，为其奠定了“契约社会”的文化基础。而在中国，几千年的封建社会是在儒教文化环境中孕育发展起来的。以“伦理本位”为核心的儒教是中国人价值生成和原则建构的文化基础。“道器”、“体用”、“理欲”、“善恶”、“义利”、“贵贱”、“主辅”等儒教基本范畴，早在儒教形成期间就被先哲们先验地予以本位化确认，并制度化地植入了政治行政和社会家庭之中，从而实现了儒教对社会整体性的严格控制。其次，西方国家的普选制度、三权分立、民主宪政制度等保证各个平行主体就某项共同关切的公共利益或公共事务彼此协商、对话与合作，在公开、公正、平等、开放的原则下参与和管理公共事务，即存在“公共领域”。而我国由于经济形式、法制发展进程和文化传统等种种原因，民主宪政观念还未根植于多数公民之中。所以，源于西方的公共治理理论及评价，只能在某些方面为我们提供参照，而不能整体“嫁接”。
2.建立政府、市场和公民社会三者有机协调配合的“新三元结构”是公共治理的基础和支柱。在传统上政府是公共事务管理的唯一主体，而在新的治理观念中，政府、公民自组织以及包括私人部门与社区、公民等在内的各种公共的或私人的个人与机构都是公共治理的主体，都参与到公共事务的治理中。公共治理离不开政府，但更离不开公民社会，公民社会是良好公共治理的现实基础，没有一个健全、发达的公民社会，就不可能真正建立起一个有效的、能够积极回应公民需求的公共治理体系。市场机制的自身缺陷决定了其独立运行会导致“市场失灵”，而政府在解决“市场失灵”过程中，由于政策失误与低效率等问题，也会出现“政府失灵”，公民社会能有效地弥补“政府失灵”。埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）运用博弈论探讨了在政府和市场之外的自主治理公共池塘资源的理论上的可能性，提出了自主组织和自主治理公共事务的集体行动理论；证明了人类社会大量的公共池塘资源问题并不是依赖国家也不是通过市场来解决的，人们的自主组织和自主治理是更为有效的解决公共事务的制度安排。［11］政府、市场与公民社会三者组成的“新三元结构”是一种稳定的、分工合作的新型社会治理结构，是一个民主的国家制度，也是我国公共管理体制改革的新范式。［12］因此，必须把构建政府、市场和公民社会三者有机配合和协调的“新三元结构”当作我国社会发展的一项基础性工作，这也是进行公共治理评价的真正意义之所在。
3.注意我国地区间发展差异，在系统设计治理评价体系，特别是指标体系的前提下，要采用不同的实施策略，强调治理的有效性。我国地域广阔、人口众多，各地的经济社会发展极不平衡，东部、中部与西部，沿海与内陆，城市与乡村，汉族与少数民族之间差距巨大，而且由于地理环境及资源禀赋差异、制度差异、国家宏观政策差异、时代与发展机遇差异等原因，这种差距还有逐渐拉大的趋势。同时，我国行政层级众多、类型复杂，每个层级的职责权限不同、运行方式各异，治理过程各有侧重和特点。就从公民社会的发展来看，20世纪80年代中后期，东部地区就根据规范市场秩序、协调行业内部竞争的需要，成立了大量的行业协会。例如，1993年温州市鹿城区烟具协会成为政府唯一授权进行行业管理的协会，之后温州民间商会蓬勃兴起；1999年温州市人民政府发布《温州市行业协会管理办法》，2005年又发布《关于进一步促进行业协（商）会规范化发展的若干意见》，使行业协会、商会的运行走上规范化的轨道。而西部由于政府应交给社会组织的职能难以到位，对非政府组织发展进入门槛过高，控制过严，缺乏具体完善的监管机制以及NGO自身建设的问题等，致使公民社会发展缓慢，治理的三元主体尚不健全。［13］因此，作为导向框架，在系统设计治理评价体系，特别是指标体系的前提下，不同地区要区别对待，采取不同的实施策略。应根据区域的发展阶段和治理的实际需要，制定切合实际的目标，并按评价内容确定轻重缓急，按导向性、有效性和可行性确定组织形式和评价方法。
4.政府绩效评价作为公共治理评价的重要基础和核心环节，应先行一步，带动公共治理评价的开展。政府是社会强制力的合法垄断者，这赋予了它超脱私人利益和集团利益，而以公共利益的代表者对公共治理中出现的纠纷进行仲裁的权力。政府在公共治理中扮演着“自组织的组织”，即“元组织”的角色，发挥着“元治理”的作用，“在制度上，要提供各种机制，促使有关各方集体学会不同地点和行动领域之间的功能联系和物质上的相互依存关系；在战略上，促进建立共同的远景，从而鼓励新的制度安排和新的活动，以便补充和充实现有治理之不足”。［14］对元组织的绩效评价是公共治理评价的重要基础和核心环节。社会转型期，政府的很多职能面临着市场化和社会化取向的调整，市场化是推动充分竞争及经济社会发展的直接动力，而社会化则是公民社会发展的动力源。政府绩效评价的根本意义就在于通过绩效评价所形成的导向功能来推动和引导政府职能向改革的目标模式转变，以建设法治政府、服务政府、责任政府和效能政府，并为公共治理主体的培育、协作网络的构建、运行机制的形成提供条件，也为治理评价奠定坚实的基础。实践中，甘肃省的“非公有制企业评价政府绩效”、珠海市的“万人评政府”、北京市的“网上评价政府工作部门”、烟台市的“服务承诺制”和上海市的“政风行风测评”等，都体现着公共治理的精神，在一定程度上属于公共治理评价的范畴，它们的实践探索为公共治理评价积累了一定的经验。
但是，公共治理评价和政府绩效评价在理论渊源、评价目的、评价范围与内容等方面都存在明显的区别。首先，从理论渊源上看，政府绩效评价是新公共管理理论的重要内容，公共治理评价是公共治理理论的组成部分，而公共治理理论是新公共管理理论的继承、发展和深化，是对新公共管理的超越，它和新公共管理之间“体现了科学研究纲领中硬核和保护带的关系”。［15］其次，从评价目的上看，公共治理评价是为了提高国家对社会的治理水平与能力，逐步趋向善治状态；而政府绩效评价则是为了提高政府的能力，并以此为前提在持续改善绩效中体现经济、效率、效益和公平的价值追求。第三，从评价的范围和内容上看，公共治理评价的是全社会的发展情况和治理状态；而政府绩效评价的只是政府及其部门的行为表现和产出结果。这些不同之处表明，趋于成熟的政府绩效评价的理论与实践经验值得我们借鉴吸收，但是不能直接“复制”到公共治理评价中，公共治理需要探索自己的评价体系。
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(作者单位：包国宪，兰州大学管理学院院长，教授；周云飞，兰州大学管理学院，兰州 730000)
Several Problems of Public Governance Evaluation in China
Bao Guoxian Zhou Yunfei
［Abstract］With the emergence of civil society, the perfection of socialist market economic system, and the New Tri-structure gradually formed, social management comes into the times of public governance. It is of great significance to discuss systematically study the public governance theory, to build a Chinese scientific evaluation system of public governance, thereby guidingso as to guide the practice of public governance evaluation. In this article, based on reviewing status quo of public governance evaluation at home and abroad, we analysis analyze the objectives, content and indicators, and forms of organization of our public governance evaluation. In the lastend, we point out some issues in implementation of our public governance evaluation, which are the cultural differences between China and the West, the differences of in governance basis in governance and regional development differences, so that we can use different implementation strategies to adapt to these those differences, and then we makedraw the a preliminary comparison to between the public governance evaluation and the government performance evaluation.
［Key words］public governance，government performance evaluation， good governance
［Authors］Bao Guoxian is Professor and Dean of Management School，Lanzhou University；Zhou Yunfei is from Management School of Lanzhou University, Lanzhou 730000
