［摘要］公共服务的市场化供给模式对公共行政的理论与实践均产生了深远的影响。然而，由于受资产专用性和交易费用的影响，市场竞争的优势并不必然能在公共服务领域内得到实现。所谓公共服务的市场化供给，实质上是一种契约供给模式；契约的不完全性与潜在的机会主义行为，降低了契约供给模式预设的效率假设。在实施公共服务改革的过程中，如果忽视市场化供给模式发挥作用的关键性假设条件，非但不能降低公共服务的成本，反而会使公共服务的提供处于一种不确定的情境之中。
［关键词］契约；交易费用；公共服务；绩效；不确定性
［中图分类号］C931［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2009）01-0114-05
如何提高公共部门的服务绩效，一直是公共行政理论研究颇受关注的问题。20世纪70年代以来，利用私人机构或非营利组织提供公共服务，打破官僚组织提供公共服务的垄断模式，利用竞争优势，降低公共服务的成本，成为一种流行的观念，对公共行政的理论与实践均产生了深远的影响。然而，这种公共服务市场化模式并不必然能够提高公共服务的绩效。市场化改革模式能否取得良好绩效，关键取决于其潜在的理论假设能否在公共行政的实践中得到实现。本文试图利用新制度经济学的契约理论和交易费用理论，明晰其关键性假设，探讨其在付诸实践过程中可能存在的问题，分析市场化供给模式绩效的不确定性，并对产生不确定性的原因进行理论梳理。
一、公共服务市场化供给模式的理论基础及其关键性假设
在分析公共服务市场化的供给模式之前，很有必要对公共服务市场化供给的理论渊源进行探讨。自萨缪尔森提出公共物品理论以来，提供公共产品和公共服务一直被理论界认定为是政府天然的职责，官僚组织成为提供公共服务的唯一合法主体。但是，在这种公共服务的供给模式下，政府的官僚组织处于一种垄断的地位，衍生出大量的腐败和低效率现象，传统公共服务的供给模式日益受到理论研究者的质疑。作为一种理论思潮，公共服务市场化供给模式思想，起始于美国自由主义经济学家米尔顿·弗里德曼。在其之后，以其思想为指导的公共选择学派进一步发展了这一思想，成为西方国家市场化改革的主导思想。公共选择学派将理性 “经济人”假设，引入到政府行为的研究之中，将公共选择界定为对非市场决策的经济学研究，认为必须改变政府纠正市场失灵成本为零的前提假设；同市场失灵相同，政府也存在着失败，并不必然能够解决市场失灵问题，以此挑战萨缪尔森的传统公共服务理论，成为公共服务市场化供给模式的理论先导。尼斯坎南的官僚最大化模型和阿罗不可能定理，为其提供了最为直接的理论支持。
因此，所谓公共服务的市场化模式，实质上是在公共服务的提供过程中，引入竞争机制，打破传统官僚组织提供公共服务的垄断地位，允许非营利组织和私人组织参与公共服务的供给，降低提供公共服务的成本，提高公共服务提供的效率。然而，自从公共服务的市场化理论模式提出后，尤其是离散性地引入到实践部门以来，反对或质疑公共服务市场化供给模式的呼声就不绝于耳；许多研究从公共部门的特殊性和社会公正的伦理角度出发，反对公共问题的市场化解决模式。不可否认，这些理论文献对于识别公共服务市场化供给模式的局限性，具有一定的理论推动作用。但是，由于这些理论批判多基于道德立场的追问，对公共服务市场化模式内在缺陷的研究相对欠缺；唯有利用经济学的基本思想与理论假设，分析公共服务市场化模式存在的缺陷，才能真正揭示公共服务市场化供给模式理论中存在的问题。公共服务市场化改革的倡导者认为，官僚机构缺乏竞争是公共服务提供效率低下的主要原因，主张在公共服务的提供过程中引入竞争机制，通过私有化或合约外包的方式，获得市场竞争的优势，弥补传统公共服务提供模式的不足。
任何理论学说都是建立在一系列隐喻与假设的基础之上的，不管理论学说的逻辑结构与推理过程如何精美，如果其隐喻与假设存在明显的缺陷，都将影响理论解释的力量与现实性。市场化供给模式的效力是建立在其理论假设基础之上的，如果这些理论假设不能在公共服务的实践中得到有效地体现，非但不能实现其设想的绩效，反而会增加提供公共服务的成本，使公共服务的提供处于一种不确定性的情景之中。市场化供给模式的绩效建立在两个关键性的假设之上：一是公共服务领域可以实现充分的竞争，通过竞争可以提高公共服务提供的效率；二是市场竞争可以自发地解决公共服务的提供问题。
二、公共服务市场化供给模式的理论缺陷及其契约实质
然而，公共服务市场化模式的隐喻与理论假设，并不一定能在公共行政的现实中得到实现，市场化模式并不必然能够提高公共服务的效率与质量；如果忽视市场化模式发生效力的前提条件，盲目采用市场化供给方式，可能降低公共服务提供的质量与效率。运用新制度经济学的契约理论与交易费用理论，分析公共服务市场化理论模式的隐喻与假设，可以揭示市场化模式发挥作用的前提条件。一方面有助于相关理论研究向前推进，另一方面可以警示公共行政的理论研究者与实践部门，关注市场化提供模式潜在的理论缺陷，防止将其非理性运用而造成社会福利的损失。
首先，公共服务市场化模式的倡导者认为，政府只需设定公共服务的类别和数量，即可通过市场组织的竞争，实现提高公共服务绩效的目的。但是，无论是从公共服务自身特征出发，还是考察市场竞争的实然世界，都难以发现实现其理论设想的现实条件，许多公共服务领域难以实现充分的竞争。公共服务市场化提供模式对市场竞争效力的笃信，来源于公共选择学派对经济学市场竞争效率不加批判的接受。经济学对竞争和经济效率关系的关注至少可以追溯到亚当·斯密时代，认为放任个人追求自身的利益，在客观上能够有效的促进社会利益，将市场竞争机制作为最有效率的经济运行机制和资源配置手段。市场化提供模式的支持者奉其为圭皋，将其视为改造传统公共服务提供模式弊端的有效途径，但这种理论假设忽视了公共服务自身的特点，因而其设想的竞争功效难以有效地实现。其一、市场竞争本身难以提供充足的公共物品，由于公共物品非排它性和非竞争性的特点，市场缺乏提供公共物品的利益动机，因而必须由政府提供公共物品。尽管公共选择理论和公共服务市场化的研究者，根据公共物品排它性与竞争性的程度，对公共物品进行细分，提出可以将市场机制引入到公共服务中来，却将其限定在具体的生产方式方面，仍然将组织市场不能提供的公共物品作为政府的基本职责。“政府的比较优势简言之在于通过政治过程确定公共服务的目标、数量、标准以及规则，并运用监管、补偿等办法保证其顺利实施”，［1］因而，公共服务市场化提供模式的效力是建立在政府机构有效监管的基础之上的。其二、公共服务的生产领域难以实现充分的竞争。公共服务市场化改革倡导者对竞争赋予过高的期望，其对市场竞争的认识停留在古典经济学时期，对市场竞争的不足缺乏认知，对政府失灵理论的缺陷的理解有待提高。自亚当·斯密以来，经济学家努力试图构建通过价格机制协调经济运行的理论体系，尽管取得了一些意义深远的研究成果，但却难以面对实然世界的经济现象。事实上，现实世界很少存在古典经济学理论所假设的充分竞争市场，一些睿智的经济学研究者也早已摒弃了完全竞争的理论假设；因此，公共服务市场化倡导者所设想的竞争世界在现实中是不存在的；此外，由于公共物品具有很强的资产专有性，客观上决定了经济市场上难以存在大量提供此类产品的经济主体，无疑又大大降低了市场竞争的程度；总之，支持公共服务市场化改革的完全竞争假设并不符合社会现实。
其次，公共服务市场化改革的倡导者前置性地认为政府机构提供公共服务，必然降低公共服务提供的效率与质量，将市场选择作为一种有效的偏好显示途径。缪勒认为“假若国家作为一种类似于市场的制度而存在是为了提供公共物品和减少外部性的话，它就必须完成显示公民对公共物品之偏好的工作，就如同市场显示出消费者对私人物品之偏好一样。” ［2］由于政府缺乏有效的公众偏好显示机制，因次，必然降低公共服务提供的质量与效率。自萨谬尔森提出公共物品理论以来，如何确立公众的偏好就成为公共部门经济学的核心问题，但至今尚未发展出比较有效的偏好表达机制，许多经济学的理论研究者认为，只有市场才是偏好表达的良好机制，断定由政府机构提供公共物品，必然产生公共物品提供成本与收益的幻觉，造成公共物品的过渡供给，只有在公共物品的生产过程中引入市场竞争机制，才能有效地显示公众对公共物品的偏好，提高公共物品提供的效率与质量。然而，仔细分析公共服务市场化提供模式的研究问题，不难发现该学说并未解决如何由市场自发提供公共服务问题，换言之，市场是不可能自发提供公共物品的，市场导向的偏好显示机制并不适用于公共服务领域。
最后，公共服务市场化改革的倡导者在否认政府提供公共物品能力的同时，却坦诚市场缺乏自主提供公共物品的能力，所提供的替代机制只是主张在生产领域引入市场竞争，通过发挥价格机制的作用，有效传递公共物品需求的信息，依靠竞争促使公共物品效率与质量的提高。因此，所谓公共服务的市场化改革，并非依靠市场机制提供公共服务，而是将公共服务的提供与生产分开，转变以往由政府直接生产的公共产品的供给模式，转为依靠市场组织和第三部门进行生产。沿袭威廉姆森对资本主义企业生产签约与市场签约的分析思路，我们可以将政府视为一个理性的厂商，它可以通过两种方式来向公众提供公共物品：一是通过类似企业签约的形式由政府机构直接进行生产；二是通过类似市场签约的方式向外界购买。传统公共服务直接生产方式类似于企业签约的形式，而公共服务市场化改革所提倡的则是向市场购买的市场签约形式。质言之，公共服务提供的市场化模式，只是通过市场签约的形式，向政府组织以外的社会机构购买公共服务，其实质是公共服务的契约供给。
三、公共服务市场化供给模式治理绩效的不确性
由于公共服务市场化提供模式类似于契约供给，所以可以运用交易费用经济学的基本理论，评价其制度安排的优劣。新制度经济学的代表人物威廉姆森认为“任何一种关系，不论是经济关系还是其它关系，只要它表现为、或者可以表述为签约问题，就都能够根据交易成本经济学的概念作出评价。”［3］鉴于公共服务产品的特殊性和契约的不完全性特征，市场化供给模式必然带来大量的交易费用问题，与坚决反对和极力支持市场化供给模式的观点不同，本文对市场化供给模式持谨慎乐观态度，认为在公共服务生产过程中引入市场因素，将使公共物品的提供处于一种不确定性境遇之中，市场化供给模式的绩效并不必然优越于传统的官僚组织供给模式。所谓“不确定性”，则是援引了经济学家奈特的观点，奈特认为“不确定性”与广泛使用的“风险”概念之间存在着较大的区别：“在风险中，一组事实中的结果分布是已知的，但对于不确定性来说，这一结果是未知的。”［4］与风险相比，不确定性具有相对乐观的色彩，既可以代表一种损失，也可代表一种获益；而且，风险可以通过特定的技术进行防范，而不确定性则超出了理性预期的范围。因而，使用不确定性更有益于描述市场化供给模式的实际影响。
为了分析公共服务契约供给模式中存在的不确定性，必须首先分析不完全契约对公共服务市场化供给模式的影响。契约形式的差异源于管理具有不同交易特征的需要。契约在很大程度上很难有效地自我实施，特别是契约交易比较复杂并包含着明显的模糊性时，更加容易产生履约风险。公共服务市场化供给模式对契约理论的认知，基本停留在完全契约阶段，假定缔约双方能够完全预见契约有效履行的各项条件，认定契约可以自我实施。事实上，即使公共服务领域存在充分的竞争，由不完全契约所引发的交易费用问题，也使预期的收益难以完全得到实现。不完全契约是与完全契约相对而言的，根本原因在于人的有限理性。美国学者艾伦·施瓦茨详细探讨了契约不完全的五种原因：“（a）语言的局限性；（b）疏忽；（c）解决契约纠纷的高成本；（d）由于信息不对称引起的弱或强非契约性契约；（e）垄断经营的偏好。”［5］契约的不完全性加剧了履约的困难；“由于契约制定者很难预测到未来的情况，而且现有的契约制定技术很难将契约的适应性与准确性良好的结合在一起，长期契约常常存在很大的漏洞。”［6］因此，契约条款中的变化是无限的，它类似于一种治理结构，在很大程度上契约只是确立了一个治理结构，它的效力取决于履行契约的具体条件。契约实施过程中存在的交易费用，会使契约的履行存在诸多不确定性因素的影响，降低了契约的治理效果；在公共服务契约的履行过程中，同样面临由交易费用因素引发的不确定性因素的影响。
交易费用，又称交易成本，其基本思想由诺斯提出，经由威廉姆森将其充分发展，交易费用主要包括资源或索取权的界定和度量，以及使用和执行既定权利所设计的费用。诺斯认为“交易成本是订立和实施作为交易基础的合同的成本，因此，它包括使经济能获得贸易收益的政治和经济组织的成本。”［7］引入交易费用的概念，有利于弥补新古典经济学范式的不足，发现真实世界里的公共服务成本。按照交易发生的阶段顺序，交易费用大致可以分为契约签订以前的交易费用和契约签订后的交易费用。前者主要是签订契约的费用，而后者则是履行契约的费用。威廉姆森认为契约交易费用的大小主要受三个方面的影响“（1）不确定性；（2）交易的频率；（3）实现交易所需要特殊投资的专有程度。” ［8］随着交易不确定性的增大和交易频率的增加，履行契约的交易费用随之增加。威廉姆森认为资产专用性不仅是契约最重要的标志，也是交易费用经济学解释经济组织理论最重要的分析工具。所谓资产专用性是与契约相伴而生的，即交易方为履行契约所作的专用性投资，如果契约不能成功履行，则将这种投资转为其它的用途的困难比较大，在契约相对方存在机会主义行为的情况下，将使交易面临极大的风险，因此，在契约设计过程中防范契约履行的机会主义风险是非常重要的。交易所涉及的资产专用性越高，契约履行的交易费用就越高。公共服务市场化理论力图通过市场签约的形式，确立新的公共服务供给模式，因而可以构建一个比较分析模型，比较两种公共服务供给模式的实际成本。假设C代表由官僚组织供给公共服务的总成本，c1代表公共服务要素的成本，c2代表官僚组织的管理成本，c3代表监管部门对官僚组织进行监管的成本；假设G为公共服务市场化供给模式的总成本，g1代表由市场组织的管理成本，g2代表市场化供给方式的交易费用。所以，由官僚组织提供公共服务的总成本C=c1 c2 c3，市场化供给模式的总成本G=c1 g1 g2；由于用来提供公共服务的要素成本是相同的，所以市场化供给模式优越于传统供给模式的条件为g1 g2＜c2 c3。理论分析与经验事实表明，一般情况下，市场组织的管理成本小于官僚组织的管理成本，即c2＜g1，但是市场化供给模式是否优越于传统供给模式，还受另一因素的重要影响，即g2是否小于c3，在组织内部管理成本一定的条件下，问题的关键在于市场化供给模式的所产生的交易费用g2的影响。主张公共服务市场化改革的研究文献注意到了c2＜g1这一因素的影响，而忽视了g2即交易费用的影响。由于公共服务的绩效标准比较模糊，资产专有性比较强，因此，交易费用的存在必然影响公共服务市场化供给模式的绩效，使其处于一种不确定性之中。这种不确定性除交易费用的影响之外，还受政府责任机制的影响，如果政府机构的责任机制比较明晰，则交易费用相对较低；如果政府责任机制的不完善，则将使交易费用会以乘数的速度增加，极大地增加公共服务供给的成本。我们首先假设政府存在明晰的责任机制，分析交易费用对市场化供给模式绩效的影响；然后，放松假设条件，进一步分析政府机构责任缺失条件下，市场化供给模式对服务绩效所产生的影响。在政府责任机制比较明晰的前提下，采用公共服务的市场化模式，并不必然提高公共服务提供的质量和效率。其原因有：
首先，公共服务市场化模式所需要的充分竞争前提比较难以实现。公共服务市场化供给模式的理论，是建立在充分竞争的假设基础之上的。然而，无论是理论研究还是在现实的经验世界里，充分竞争的假设只在特定的普通商品方面是可能的。由于公共服务不能由市场自发产生，伴随着提供公共服务所需资产专用性的提高，能够参与提供公共服务市场竞争的组织是非常有限的，这极大降低了市场化模式提供公共服务的效率。美国学者罗伯特·迪格对美国100个大城市公共服务市场化的研究发现，声势浩大的市场化改革，其实名不符实。一方面公共服务市场化的规模极其有限，局限在一些资产专用性不强的公共服务项目上，例如垃圾回收与街道维护等；另一方面，由于公共服务市场化存在着诸多的问题，并不必然能够起到降低成本、提高公共服务质量的效果，许多城市在实施公共服务市场化的契约到期时将其收回，重新由政府机构提供。“城市官员认为公共服务市场化行为的成功与失败，关键取决于一系列的条件，这些条件随着城市的差异和时间的流失而变化，诸如城市中能够提供优质服务签约者的数量、城市的政治气候、城市与工会的关系以及城市政府的监管与评估体系。”［9］在一个缺乏竞争的条件下，市场化模式发挥效率的先决条件，在公共行政的实践中并不容易实现。
其次，公共服务自身具有很强的不确定性，降低了公共服务市场化供给的可能性。前文的分析表明，由于契约是不完全的，所以制定和履行长期契约存在着较大的问题；公共服务自身的不确定性，更加大了市场化契约供给模式的不确定性。一方面，公共服务的绩效难以衡量，采用契约型供给方式，并不能改变公共服务自身的特征，所引发的只是监管困难的转变。由于政府不能直接管理提供公共服务的市场组织，更加难以对私人机构的机会主义行为实施直接的制约，市场组织可能利用公共服务绩效模糊的特点，最大限度地追求经济利益，从而影响公共服务提供的质量；另一方面，公共服务的标准并不是固定不变的，当外部的政治气候或技术条件发生变化，需要重新调整公共服务提供的标准和质量时，必然产生大量的契约制定（调整）的成本，从而大大降低了公共服务市场化供给模式的效率。因而，采用公共服务市场化供给模式，可能降低政府对公共服务提供质量的监督与控制能力，从而降低公共服务提供的质量与效率。
第三，资产专用性的影响，可能诱发私有机构的机会主义行为。资产专用性问题是交易费用经济学的核心问题，如果履行契约存在专用性投资，假如契约不能有效履行或者提前终止，相关方就难以转变此类资产的用途，从而产生履约风险。一般说来在存在资产专用型的情景下，存在三种基本途径加以解决：一是将其纳入到层级组织体系内；二是完全放弃契约；三是制定专门的契约规则。由于公共服务中存在着很强的资产专用性问题，为了防治契约方的机会主义行为，就需要制定非标准契约进行防范，私有机构往往要求签订长期契约，弥补资产专用性的缺陷，使政府与提供公共服务的私有机构之间形成双向依赖关系。由于资产专用性的影响，提供公共服务的私有机构具有强烈的机会主义动机，寻求从公共服务的提供过程中获取最大的利益；而信息不对称的局面使政府往往缺乏相关的信息，难以有效地约束私有机构的机会主义行为，进而提高公共服务的成本。
上述对公共服务供给模式所产生的不确定性分析，是建立在政府存在完善责任机制的前置性条件之下的，即政府存在强烈的动机，降低公共服务的成本，提高公共服务的质量。现在放宽假设条件，分析责任机制缺失条件下的不确定性因素。由于政府缺乏明确的责任机制，因而政府机构缺乏足够的动机去降低契约供给模式所产生的交易费用。提供公共服务的私有机构可以运用垄断的有利地位，最大限度地获取自我利益，从而背离降低公共服务成本，提高公共服务质量的改革初衷。而且，由于市场化供给模式，模糊了公私部门之间的界限，降低了对政府行为的制度约束，可能诱发政府的机会主义行为，运用实施公共服务契约供给的缺陷，为提供公共服务的私有机构提供特惠条件，进行权力寻租，牟取个人利益，实现权力与资本的合谋，侵蚀公共利益。在市场化供给的模式下，私有机构更具有强烈的动机游说政府的监管机构，获取更大的利益。在这种条件下，采用市场化供给模式，非但不能解决公共选择理论所言的官僚自利性问题，反而可能使官僚的非公共行为以乘数速度递增，提高公共服务提供的成本。
总之，由于受契约的不完全性和交易费用的影响，市场化公共服务改革思潮所倡导的市场理性并不必然在现实中得到实现。市场化提供模式并不必然解决传统供给模式所存在得问题，反而可能破坏传统提供模式中潜在的制度理性，提高公共服务得成本。经验研究证明，在存在较高的交易费用条件下，市场化供给模式并不必然优越于内部组织模式。政府在进行公共服务体制改革时，必须注意市场化模式效率的前置性条件，防止将其过分美化的非理性行为。事实上，尽管在西方国家公共服务的市场化模式受到一部分学者的推崇，但批判的声音一直存在。丹尼尔·威廉姆森在对盖布勒的《重塑政府》的市场化改革思想进行仔细分析后，指出其中所提及的诸多改革思想很难在公共行政的现实中得到实现，许多极具吸引力的观点类似于西蒙所述的“行政谚语”，存在着严重的错误而且相互矛盾，不仅缺乏实际意义，而且是一种错误的改革思想，具有很强的误导性和欺骗性。丹尼尔认为盖布勒以英国和新西兰国家的私有化改革为自己辩护，忽视了上述两个国家在将某些公共服务卸载的同时，也将大量公共服务重新收归国有的社会现实，其理论学说不仅苍白无力而且缺乏经验证据，“重塑者的思想并没有对如何进行私有（市场）化提供明确的指示。” ［10］公共服务市场化改革思潮是极端自由主义思想的一种复归，是市场乌托邦在公共思想领域的延伸，其理论主张希望通过解除科层组织的规则，实现社会福利的提高，忽视了“凡是以协调人类行动为目的的任何其它形式，皆不可能是市场自发产生的产物。”［11］市场是一种社会建构的产物，它必然依托于组织才能实现其假想的效率，公共组织和私人组织在社会运转的过程都发挥着不可替代的功能。
四、结束语
公共服务市场化改革的理论倡导者，谋求通过在具有垄断特色的公共服务领域引入竞争机制，提高公共服务的质量。其理论学说忽视了市场竞争发挥作用的前提条件，所构建的理论模式忽视了交易费用的影响，其设想的效率未必能在公共行政的现实中得到体现。我国正在进行公共服务体制改革，许多地方政府在公共服务中导入竞争机制，将其作为一种有效的政府工具加以运用。然而，在具体的实施过程中，非但没有起到预期的效果，反而诱发了大量的腐败问题。理论分析和经验现实证明，市场化治理模式发挥作用需要一定的前提条件，必须重视市场化治理模式的局限性。公共行政的理论研究，只有辨别出市场治理模式有效发挥作用的隐喻条件，才能为实践者提供相对符合现实需要的理论指导。本文的分析也表明，在一个政府责任机制不明晰的前提条件下，市场化改革非但不能起到预期的效果，反而可能诱发权力与资本的合谋，侵蚀神圣的公共利益。因此，地方政府在公共服务领域引入竞争机制的同时，不能忽视市场发挥作用的前提条件，必须注意完善相关的责任机制与公民投诉的回应机制的建设。否则，公共服务市场化改革可能沦为政府机构逃避公共服务责任的工具，加大公共服务提供的成本，造成公共利益的损失，而悖离市场化改革的初衷。
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（作者单位：厦门大学公共事务学院讲师， 厦门 361005）
Incomplete Contract, Transaction Cost and Governance Performance
Li Xue
［Abstract］In order to reduce the cost but raise the quality of public services, the public services marketing supply arrangement attaches importance to the advantage of marketing competition, which has given far reaching affection on public administration. However, due to the specific assets and transaction cost, it is not feasible to realize the advantage of marketing competition in public services field. In essence, the public services marketing supply arrangement is a model of contract supply, which is at the mercy of implementing problem. The incompletion of contract and opportunism behavior will depress the efficiency of the contract supply arrangement. If ignoring the key hypothesis of marketing supply arrangement in the reformation process, we can't reduce the cost of public services, but will put the public services supply in an uncertainty instead.
［Key words］ Contract; Transaction Cost; Public services; Performance; Uncertainty
［Author］Li Xue is a lecturer at School of Public Affairs, Xiamen University, Xiamen 361005
