*本文为国家社会科学基金项目“和谐社会的制度基础与政府社会管理机制创新研究”（07XZ2004）部分研究成果。

　　［摘要］公共事务的形成与公共管理的持续，是缘于人类的联合行动。人们之所以选择合作，是因为合作能产生收益。合作秩序之所以必要，是因为它能够为合作各方带来额外收益，使他们共享或分享。作为公共组织运用公共权力通过提供公共产品的公共管理，其目的是在保护私人利益的前提下实现公共利益。如何创设制度条件使合作收益最大化以及合作收益分配的合理化，就成为公共管理的基本问题。以合作收益作为公共管理的分析框架和基础，对于合理界定公共管理的基本问题具有十分重要的意义。
　　［关键词］合作生产力;　合作收益;公共管理
　　［中图分类号］C93［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2009）01-0109-05

　　公共事务是随着人类社会生活的日益扩大而出现的、单个人或单个组织无法单独完成而需要多个人或多个组织联合行动才能完成的一类事务，其实质是个人与个人、个人与组织或者组织与组织的联合行动或合作生产。随着公共事务的产生，一类专司公共事务的公共组织分离形成了，它们对所辖公共事务进行管理，在保护私人利益的前提下实现公共利益。因此，所谓公共管理，应是公共组织运用公共权力通过提供公共物品以实现公共利益。而公共事务的形成与公共管理的持续，是缘于人类的联合行动，这种联合行动的关键是人类合作机制的达成。因此，如何创设制度条件使合作收益最大化以及合作收益分配的合理化，就成为公共管理的基本问题。
　　一、人类历史演进中的合作秩序与合作类型
　　人类公共事务在本质上表现为一种合作秩序。哈耶克把合作秩序的扩展看成是人类社会自发演化的过程，^［1］社会学家金迪斯则把超出血缘关系的合作看成是人类社会合作秩序的基本特征。^［2］因此，合作正是人类促进人类公共事务和谐发展的重要途径。
　　人类早期的合作秩序是为保存基因而出现的血缘合作，这仍可以在现代的动物种群中观察得到。道金斯在其名著《自私的基因》中，论述了在动物界中业已存在的、为了保存基因而时有所现的有限的利他行为。^［3］人类社会则是在此基础上前进一步，把合作秩序扩展到血缘关系之外，从而有了更大的普遍性和更丰富的内涵。血缘式合作向非血缘式合作扩展的社会背景是一般社会分工的出现和私有制的产生。其基本条件是：部族之间血仇报复制度的结束；双亲家庭基本职能的弱化；伴随着婚配圈扩大而形成的部族间的礼品交换日益频繁；部族之间共同防御（来自自然界和远方其他部族）、生产资料和生活资料交换的需求日益增加，最终使相邻部族之间“和平共处、兼容共生”的需求增加。 正如金迪斯所言，当合作秩序扩展到血缘关系范围之外时，超血缘合作秩序便随着人类社会的发展日益成为主要的合作形式，这也正是人类合作秩序的基本特点。
　　人类的超血缘式合作，从本质特征上可分为：（1）为避免霍布斯状态的“共处共生”型合作，其目的是保障人类共同体的和平共处，以防止人们之间的相互侵害，其基本过程是“平等-合作-融合-和谐”。（2）互通有无的“互惠互利”型合作，其目的是保障人类互通有无的交换活动的公正性，以实现交换双方的互惠互利，其基本动力是“互需-互补-互惠-互利”。（3）共同提高福利水平的“共创共享”型合作，它保障了人们交换之后消费物品的公正性，以实现人们通过共创、共建等生产活动而对收益的共享，其基本逻辑是“共生-共创-共识-共享”。上述三类合作分别实现亚里士多德所提出的矫正正义、交换正义和分配正义。
　　青木昌彦曾将人类共同体的博弈均衡区分为共用资源域、交换域和组织域等，作为制度分析的基础。^［4］“共处共生”型合作是在共用资源域内形成的内部成员之间的“和平共处”博弈均衡状态。在人类的历史演进中，该类合作的组织形式，从赔偿制度开始，经历了从村落公社、庄园（教区）、封建领地、到民族国家的演变过程。其制度条件是私有产权的保护，并最终以立宪契约的法律制度形式加以确定，其理论论证是洛克和卢梭的社会契约论。“互惠互利”型合作是在交换域内形成的、社会成员之间基于物品的互需、互补而产生的博弈均衡状态。在人类的历史演进中，该合作的组织形式，从礼品交换开始，经历了从集市贸易、工商城市、国内市场、到国际市场的演变过程。其制度条件是明确私有财产前提下，通过自由契约或民商契约并基于分工与协作来实现交换，并利用信用制度来解决赊销中的延期付款及交易成本等问题，其理论论证是斯密的民商契约论。“共创共享”型合作是成员在组织域内通过联合行动生产产品并在他们之间进行分配而形成的博弈均衡状态。人类的历史演进中，该合作的组织形式，从邻里互济开始，大致经历了互济组织、自治组织、公益组织，到政府提供基本福利的演变过程。其制度条件是成员共识的形成，并以公众参与制度实现，其理论论证是哈贝马斯的商谈民主理论。
　　人类合作秩序的实现是一个围绕成本降低的制度演进过程。政府社会管理的任务就是适应人类合作需求和降低合作成本而创设不同合作的制度条件，设计或选择不同的制度安排。“共处共生”型合作的前提是防止成员之间彼此相互侵犯及防犯来自外部的侵害，以实现对每个成员私有财产的保护。如何降低这类排他成本或防范成本，建立成员共处共生的公共秩序，是这类合作事务管理的主要内容。其相应的社会管理机制包括认同与共识机制、公共秩序维护机制、社会预警机制和应急处理机制等。“互惠互利”型合作的本质是在保护私有财权的前提下实现产权的交换与运用，而其实现的前提则是交换成本（交易费用）的降低。如何降低这类交易成本，是这类合作事务管理的主要内容。其相应的社会管理机制主要是政府的宏观规制。“共创共享”型合作的实现与持续，与生产的组织成本和分配的协调成本相关。如何实现共创性收益在成员之间的合理分配与共享，是这类合作事务管理的主要内容。其相应的政府社会管理机制包括公众参与机制、诉求表达机制、利益协调与分配机制和社会救济机制等。政府社会管理的任务就是通过公共政策，整合和调节各类社会管理机制。

　  二、合作收益：一个分析框架
　　人们之所以选择合作，是因为合作能产生收益。这种合作收益不同于传统经济学中基于利已经济人假设的竞争性收益，将收益产生的条件的发生改变，从竞争性主体到合作性主体时，传统的竞争性成本收益分析方法就演进为合作收益的分析框架。^［5］在合作收益的分析框架中，合作成本（C）包括合作事务本身的生产成本（Cp）和达成合作的交易成本（Ce），即：
　　C=Cp Ce
　　而合作收益则包括合作参与者的个人收益（ri）、共同收益（Rp）和公共收益（Rs）。就参与合作的个体来讲，合作过程一定要首先产生个人直接收益（ri），这类收益对每一个参与者而言具有独享性；同时通过合作还可以使合作共同体获得共同收益（Rp），即每一个参与者都可以享用经合作而产生的共同收益（如俱乐部产品），这类收益对于全一个合作参与者而言具有可分享性。更为重要的是，在合作过程中，合作者还能生产出一种他们自己（合作的参与者）能够享用，其他人（非合作者）也能够享用的公共收益（Rs），这类收益的产生，可以在协作事务和公共事务的联合生产中所产生的正外部性得到解释，其对于合作参与者或非合作参与者而言具有共享性。于是，整个合作过程的总收益（R）就是由Rs、Rp及个人直接收益之和∑ri　(i=1,…,N)组成，即：
　　R=Rs Rp ∑ri　(i=1,…,N)
　　一个合作过程能否进行，取决于总收益（R）与总成本（C）之间的关系。只有当R＞C，即合作收益大于成本，合作就会产生。就合作过程中的个体而言，其个人承担的成本只是C的一部分，理论上来讲，基于公共物品生产过程的中的林达尔价格均衡，即由于追求纵向公平和横向公平，不同个体为公共物品生产所承担的成本各不同。即C=∑Ci (i=1,…,N)　。但为了分析的方便，我们假设成本分担在不同的参与者之间是完全均等的，即某一个体所承担的成本是Ci =C/N，其中，N为参与人数。
　　个人参与合作的全部收益（Ri）既包括了个人合作的直接收益，还包括Rs和Rp的分享，由于公共物品消费过程的不可分割性，所以个体将享受全部的Rs和Rp。于是Ri=Rs Rp ri。而当合作的共同收益可以分享时，分配的合理化问题就至关重要。(注：合作收益分配合理化的实现途径，一是通过公共产品为私人产品生产提供平台获得个体收益；二是通过参与公共产品分配获得共同收益和公共收益。)于是Ri=Rs Rpi ri。其中Rpi就是个人对于共同收益的分享额(Rpi<Rp)。
　　要促进合作收益最大化，还应该考虑到合作参与方个人的净收益，从而满足参与合作的条件，即Ri＞Ci。
　　进一步考虑合作成本C=Cp Ce。随着参与合作的人数不断增加，平摊在每个人每个参与者身上的合作事务的生产成本（Cp/N）不断变小，而与此同时，合作的交易成本（Ce/N）却在不断上升。所以追求平摊到合作参与方身上的成本最小化，就需要考虑合作的参与者人数（如图1所示）。这也就是说，并不是在任何条件下合作都能够达成，合作达成的条件是在合作的生产成本与交易成本之间达成均衡。在这个均衡点处，合作的边际成本和边际收益才能达成均衡。
　　
　　　　　　图1　最优合作规模的确定

　　由此可见，合作能否达成以及合作收益的大小关键取决于合作交易成本Ce的控制。合作的交易成本至少与四类成本有关：一是合作之前的排他成本或防范成本（Ce1），即每个行为人能否在保护自己产权的同时不侵犯他人的产权；二是合作之初的信息成本（Ce2），即为了寻求合作而需要付出的信息努力；三是合作过程中的监督成本（Ce3），即为了保证参与各方践行合作诺言所要付出的努力；四是合作之后的收益分配过程中的谈判成本（Ce4），即为保证合作收益的合理分配需要付出的努力。即：Ce=Ce1 Ce2 Ce3 Ce4
　　因此，在创设条件或利用相关条件的情况下，如果能够有效地控制合作的交易成本，在合作边界确定的情况下，可实现合作收益的最大化。
　　合作收益机制是一种自下而上的社会构建机制，就在于一方面促成合作，另一方面是合作收益最大化，或者称为合作净收益最大化（注：合作达成的数学表达：1） 整个合作过程追求：max(R-C)，s.t. min Ce此同时（其中C=Cp Ce=Cp Ce1 Ce2 Ce3 Ce4；R=Rs Rp ∑ri　(i=1,…,N) ）；2） 参与者在合作过程中追求：max(Ri-Ci)，s.t. N : Cp/N=Ce/N　（其中Ri=Rs Rp ri ；Ci =C/N））。
　　合作收益分配的合理化实质上是合作参与者的个体利益、共同利益和公共利益之均衡。因为每一个参与者参与合作的意愿，与合作的预期收益和合作收益的合理化分配程度有关。
　　合作收益分配的合理化，取决于合作参与者对合作收益分配合理化的认知程度，即如何达成对公共事务收益分配的共识是合作收益分配合理化的关键。早在2000多年前，哲学家亚里士多德就说过：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物”。 ^［6］对于合作事务及其收益分配而言，共识的达成并非易事，它与合作参与者之间彼此的信任程度、对公共价值的认同程度、对合作收益的预期程度以及彼此之间的交往沟通程度等有关。对于社会共识的达成，哈贝马斯主张合作主体之间必须建立在交往理性基础上的协商对话机制，通过构筑在“真实性、正确性、真诚性”三大有效性要求之上的话语共识，即以主体间自由认同的方式，通过民主和合理的程序来达成来重建交往理性，并将交往有效性要求和规范的恪守提升到社会伦理原则的高度，^［7］通过协商对话的方式达成交往共识。
　　在合作过程中，个体主动参与到合作当中，一方面旨在取得合作的个人直接收益，也在于取得合作产生的共同收益和公共收益的分享。这个过程可以看做是个体理性选择的结果，合作是个体在不合作－合作博弈过程中一个稳定的纳什均衡解。这一过程是自下而上建立起来的，它离不开个体的理性，也离不开个体对于合作秩序的依赖。即通过自上而下的社会动员，形成社会成员对公共利益和公共价值尊重和追求即“寻值”（Value-Seeking），进而形成“平等－合作－共创－共识－互惠－和谐”的社会共享机制。
　　三、合作收益在公共管理中的应用
　　合作收益的实现，与合作中的交易成本密切相关，合作的交易成本则与促成合作的管理制度设计密切相关。于是根据科斯定理，在合作的生产成本确定条件下，如果合作的交易成本为零，则合作收益与管理机制设计无关。或者，在合作的生产成本确定条件下，如果合作的交易成本不为零，则合作收益与管理机制设计密切相关。
　　因此，在给定条件下，合作能够实现人们比不合作更多的收益进而促进生产效能和社会福利的增加，形成合作生产力。所谓合作生产力P，是指在有效控制交易成本的某种制度安排下，有合作能力的合作者自愿从事合作对于整个社会的合作过程做出的贡献。它是由个体的合作意愿（α）、合作资本（β）和合作的制度条件（γ）所构成的一个函数。即：
　　P=f(α,β,γ)
　　合作意愿是合作者参与合作的前提条件，其大小可用合作的预期收益来测度；合作资本用于度量参考者合作的能力大小，包括合作的物质资本、人力资本和社会资本；合作的制度条件是指降低或减少合作的交易成本所需要的外在制度。合作意愿与合作资本是由合作参与者决定的两个变量，如果这两个变量恒定，则合作收益取决于合作的制度条件，即降低或减少合作的交易成本所需要的条件。公共管理的任务，就是创设降低或减少合作的交易成本所需要的制度条件。
　　公共管理的基本目的，是在尊重和保护私人利益的前提下实现公共利益。但是，由于公共管理本身的复杂性，如公共价值的多向性、公益目标的多元性和公共组织的复杂性等，在公共利益的实现过程中，基于增进合作收益的目的，从制度选择与制度设计的角度，为实现社会成员的合作收益共享与社会和谐，公共管理的内容至少涉及三方面：
　　其一，构建合作秩序需要何种制度前提：公域与私域的划界、公权与私权的划分。
　　并非所有的合作秩序都属于公共领域。家族式的血缘合作、互通有无的“互惠互利”型合作如市场中的契约合作、私人组织中的规章式合作等，均可通过私人权利并通过私人权利的交换而实现，它们本质上属于私人领域的自律范围。然而，为保证此类合作秩序的稳定性、可预期性和正当性，公共领域对此类合作的一般规则加以认可，并通过公共权力加以保证是非常必要的。
　　更为重要的是，社会生活中存在着大量外部效应明显、涉及范围广泛的公共事务，无法凭借私人权利单独处置，也无法通过当事人协商妥当处置，诸如：提供外溢性大且不可分性强的大型公共产品、消除后果严重的外部性效应、裁决小群体间的利益纠纷等等。在这类公共事务的解决，只能诉诸于公共领域的公共决策，在公共领域所认可的公共权力调配下才能实现合作秩序的构建，才能获得合作收益。
　　公共权力介入合作秩序，同时也潜藏着一种危险：如果它超越其边界而侵入私人领域，干涉那些理应在私人权利范围内自律的私人事务，那么，私人的自由和权利将会被剥夺，合作收益将会被独占，推动合作的动力将会日益消散。这时，替代管理的是奴役，替代限制性公共权力的是统治性强权，公共管理的公共性必将丧失殆尽。
　　基于此，在宪法结构的高度上对公域和私域、公权和私权进行划界并使之相互匹配，是构造良好合作秩序的制度前提，不同的划界匹配方式，往往决定着不同的合作范围和合作水平。从雅典城邦中围绕公共安全而形成的奴隶主和自由民的合作，到西欧中世纪自治城市中围绕人身自由、财产自由和贸易自由所形成的市民合作，再到代议制国家中围绕产权和交易规则保护以及市场失灵补救而形成的公民合作，确立与其宪政前提相关。
　　V. Ostrom在分析公共行政的思想危机时明确断言，“管理不是民主社会公共行政研究的适当基础。在人类社会中，没有宪政秩序和法治，决不存在负责任的公共行政体制。”^［8］由此出发，他把“宪政的结构在一群人中分配决策职能”看成民主行政范式的一条基本定理。^［9］换言之，宪政意义上的公域与私域、公权与私权的划界，是构建合作秩序所必须的宪政前提，它规定了公共管理的适当范围和适当手段，而不是相反。
　　其二，构建什么样的制度条件才能使合作收益最大化：公共交往的平等对话、公共决策的公众参与。
　　合作收益得以实现的前提是，合作各方均有足够的动力实施合作行为。只有在各方都自愿、平等的条件下，人们的合作行为才最容易发生且最有效率。要实现合作行为中的自愿与平等，在合作交往中的平等对话就显得尤为重要。在实现公共交往中的平等对话，就是要排除交往中的一系列干扰因素，如金钱、地位、权力等影响，使每一个交往主体在交往中都真正成为主体，而不是部分人沦为客体（手段）。倘若金钱、权力等因素介入了交往对话过程，交往主体之间就无平等可言，也就缺乏了合作得以形成的前提或基础——话语权民主。
　　平等对话机制的建立，与民众的广泛参与密切相关，特别是在公共议题的协商过程中，只有民众的广泛参与，对于公共项目的有效决策进而保障每个公民的公共收益至关重要。公众参与公共决策的制定，有利于形成健全的公共政策网络，这种健全的公共政策网络则是公共决策的科学化、民主化的实现基础。
　　公共决策的公众参与，既需要培育公众参与的意识，更需要创设公众参与的条件，包括制度条件和技术条件。从参与主体的角度，公共决策的参与主体的公共精神即对公共事务的关注程度和对公共事务的知晓程度，是公众参与的前提条件。从参与客体的角度，公共事务的层级性程度与广泛程度，又直接制约着公众对公共事务的参与程度。对于局部性或社区性公共事务，由于其对参与主体活动影响的相关度以及参与主体对其的知晓度较高，公众的参与度与参与热情度则高，这类情况适应于自治性公共事务的参与；而对于全体性公共事务，由于其对参与主体活动影响的相关度以及参与主体对其的知晓度较低，公众的参与度与参与热情度一般则低，这时创设公众参与的制度条件(如代议制程序)和技术条件(如参与的路径及可及性)则尤为重要。
　　其三，构建什么样的制度才能保障合作收益分配的合理化：公益与私利的结合、公共产品的有效供给。
　　对于合作收益的分配而言，通过合作所产生的收益，有些是可以共享的，如环境保护、公共安全等，它不能按照成本分摊原则来分配；有些则是可以分享的，如许多俱乐部产品等，它可以按照成本分摊原则来分配。还有一些是外体独享的，但无论是共享还是分享，都需要兼顾公共利益与私人利益的结合，实现公共产品的有效供给。
　　一方面，每个人在社会中的生存，首先要满足其生存的必要条件，即每个人私人利益的实现与保障。同时，作为一类社会性的存在，个体的生存还必须具备一定的充分条件，即社会公共平台的大小，这类社会公共平台就是与每个人息息相关、但又不属于私人利益的公共利益。唯有社会公益与个人私利的结合，才能保障每个人的全面发展。另一方面，要实现合作收益的合理分配，其前提是实现公共产品的有效供给。公共产品的意义在于，通过公共产品和公共服务的有效供给，把人类活动之网越织越大，公共产品越丰富，人类活动的范围与空间就越大，因而可以使私人产品的供给程度越大。
　　为实现上述内容，公共管理的基本任务是：如何创设社会信任机制、信息共享机制、监督约束机制和利益分配机制，以促进合作，产生合作生产力。
　　社会信任机制是一切人类活动的基础。一般来说，一个社会的信任机制由亲朋信任、商业信用、制度（政策）信任三个层面构成，其中由公共组织所承载的制度（政策）信任是社会信任的核心，其实质是降低或减少社会成员之间的防范成本，因此，公共部门的公信力建设是社会信任机制创设的关键。信息共享机制是人类一切交换活动的基础，对于公共事务的服务与消费而言，公众对公共事务的服务信息的知情程度直接影响着公共服务的质量与效率，构建公共信息的共享机制其实质是降低或减少社会成员之间的谈判成本，因此，构建公共信息服务平台是信息共享机制创设的关键。监督约束机制是保障人类一切交互行为的基础，对于公共事务的联合生产而言，信守承诺以及对非信守承诺的有效且可信的惩罚，是保障公共事务正常运行和供给的前提，其实质是降低或减少公共管理活动中的监督成本，因此，对非信守承诺的有效且可信的惩罚以及对信守承诺行为的有效激励是监督约束机制创设的关键。利益分配机制是人类一切活动动机的基础，如何在合作生产中获得合作收益并得到预期的分配，是每一个理性人一切行为选择的出发点，其实质是如何降低或减少行为参与者对收益预期达成共识的协调成本，因此，行为参与者如何达成对合作收益分配的共识或趋向共识，是利益分配机制创设的关键。在公共管理中社会信任机制、信息共享机制、监督约束机制和利益分配机制的形成，对于促进“共生-共创-共识-共享”社会共享机制的实现和和谐社会的构建具有不可缺失的作用。
　　 这个收益的表现可以有多种多样：其一，是个体不能独立完成某种工作时，与他人的合作使其从完成工作中得到收益；其二，个体独立完成其收益小于与多人合作完成后自己分享的收益；其三，与他人的合作收益体现为未来可预期的收益的现值上。
　　
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　　(作者单位：席恒，西北大学公共管理学院院长，教授；雷晓康，西北大学公共管理学院副教授，经济学博士，西安　710069)

Cooperation-Benefit and Public Administration: An Analytical Framework and Its Applications
 
Xi Heng　 Lei Xiaokang

　　［Abstract］Public affairs' formations and continuous administrations are originated from joint actions of people. A reason for people's cooperation is that cooperation can produce benefit. The resulting benefit does every partner a favor, and people can share extra gains. Therefore, cooperative order is necessary. As a public organization, how to administrate public power by providing public product and management is a way to achieve public interest under the condition of protecting private interest. Consequently, in order to maximize the benefit of cooperation and rationalize the distribution of cooperative benefit, how to create institutional conditions is the basic issue of public administration. In a nutshell, regarding cooperation-benefit as an analytical framework and basis is very important to rationally define the basic issues of public administration.
　　［Key words］productivity of cooperation, cooperation-benefit, public administration
　　［Authors］Xi Heng is Professor and Dean of Public Management School, Northwest University; Lei Xiaokang is Associate Professor at Public Management School, Northwest University, Xi’ an 710069