最新目录
建立与完善中国特色社会主义行政管理体制
本刊特稿
唐 铁 汉
发布时间：2008-10-7 发布人：本站 源自：
建立与完善中国特色行政管理体制是深化行政管理体制改革的战略目标。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出：“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。”当前，以科学发展观为统领，从基本国情出发，与全面实现小康社会的目标相适应，整体推进行政管理体制改革，建立与完善中国特色社会主义行政管理体制，是摆在我们面前的战略任务。
一、建立与完善中国特色社会主义行政管理体制的历史必然性
首先，建立与完善中国特色社会主义行政管理体制完全适应我国国情，是由社会主义初级阶段的基本矛盾所决定的。我们正处于社会主义的初级阶段，这一阶段是一个很长的历史过程。在这一历史阶段，社会主义制度还不完善，社会主义市场经济体制还不成熟，社会主义民主法制还不够健全，我国的基本国情仍然是人口多、底子薄、地区发展不平衡，生产力发展水平还远远落后于发达国家。因此，社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，这就决定了社会主义的根本任务是发展社会生产力，必须把经济建设作为全党全国工作的中心。在社会主义初级阶段，围绕发展社会生产力这个根本任务，必须把改革作为推进中国特色社会主义建设的动力。改革是在坚持社会主义基本制度的前提下，自觉调整生产关系和上层建筑的各个方面和环节，来适应初级阶段生产力发展水平和实现现代化的历史要求。改革是全面的改革，也是配套进行的改革，不仅要深化经济体制改革，解决经济结构、生产方式和可持续发展的问题；还要深化政治体制改革和行政管理体制改革，为经济体制改革提供保障。行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容和组成部分，深化行政管理体制改革就是在党的领导下，发展人民民主，健全国家法制，转变政府职能，创新政府管理，建立中国特色社会主义行政管理体制。
其次，建立与完善中国特色社会主义行政管理体制是发展和健全社会主义市场经济体制的客观要求。在社会主义条件下搞市场经济，是前无古人的事情，世界上没有先例。从根本上说，中国建立社会主义市场经济体制，必须坚持从中国的实际出发，在实践中不断探索，走出一条自己的路。经过多年的改革，我国社会主义市场经济体制正逐步走向完善与成熟，其发展趋势是：在公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针指导下，适应社会主义市场经济要求的现代企业制度正在形成；城乡市场紧密结合，国内和国际市场相互衔接，促进资源的优化配置，全国统一开放的市场体系正在形成；转变政府经济职能，加强宏观调控，以间接手段为主的宏观调控体系正在形成；深化分配制度改革，以按劳分配为主体、多种分配方式并存，兼顾效率与公平的收入分配制度正在形成；建立多层次的社会保障制度，为城乡居民提供基本公共服务，适应我国国情的社会保障体系正在形成。需要强调的是，我们建立社会主义市场经济体制，就是要实现国家宏观调控与市场机制的有机统一、相互促进，把政府管理有形的手与市场机制无形的手紧密结合起来，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。当前，进一步完善与健全社会主义市场经济体制，迫切要求深化行政管理体制改革，努力转变政府职能和推进政府管理创新，把我国社会主义制度的优越性充分发挥出来，为经济建设和社会全面进步提供强大动力，为全面建设小康社会提供组织和制度保障。也就是说，完善的社会主义市场经济需要以完善的中国特色社会主义行政管理体制为支撑和保证。
再次，建立与完善中国特色社会主义行政管理体制是我国行政管理体制改革的战略目标，是由行政管理体制改革的规律所决定的。从1982年政府机构改革算起，我们已经进行了多次行政管理体制改革。总结历次改革的经验和教训，我们逐渐认识到，我国的行政管理体制改革具有自身的规律和特点，主要是：我国的行政管理体制改革是社会主义制度的自我完善与发展，因而具有与社会主义制度相适应的特点；我国的行政管理体制改革是不断适应社会主义市场经济体制的需要而进行的政府改革，因而具有与市场经济的发展与完善相适应的特点；我国的行政管理体制改革是对传统行政体制的革命，而摆脱传统行政体制是一个长期的过程，因而，我国的行政管理体制改革具有不断深化的渐进性特点；我国的行政管理体制改革是与经济体制改革、政治体制改革相配套进行的改革，因而具有整体配套、协调推进的特点；我国行政管理体制改革既有中央的统一部署，又强调地方政府的因地制宜，因而具有自上而下与自下而上相结合的互动性特点；我国的行政管理体制改革是在复杂的国际国内环境中进行的，因而具有复杂性的特点；我国行政管理体制改革以马克思主义为根本指导思想，同时又坚持与时俱进、开拓创新，因而又具有中国特色与创新性特点。从我国行政管理体制改革的规律和特点中，我们可以看到，我国的行政管理体制改革经历了一个从不自觉到自觉、从量变到质变、从局部到全局的历史进程，改革的最终目标是建立中国特色社会主义行政管理体制。这一改革目标，是伴随着我国改革开放的不断深入和经济社会发展的进程而确定的，是伴随着我国社会主义市场经济体制的形成而与之适应的，是伴随着民主政治建设的推进而相辅相成的。这一目标符合历史发展的规律，符合社会主义现代化建设的规律，也符合行政管理体制改革的规律。实践证明，离开了这个目标，改革就会偏离方向；坚持这个目标，改革就会取得胜利。
二、中国特色社会主义行政管理体制的深刻内涵及基本特点
什么是中国特色社会主义行政管理体制？中国特色社会主义行政管理体制是适应社会主义市场经济要求的，行使公共权力、管理公共事务、提供公共产品与公共服务、满足社会公共需求的政府管理制度与组织体系。它的基本内容包括公共管理职能、公共权力有效运行的制度和机制、结构优化的公共组织体系、公共财政体制、公共治理结构、公共效能管理等。具体来说，就是通过深化行政管理体制改革，转变职能，理顺关系，优化结构，提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。这种行政管理体制也就是中国特色社会主义公共行政体制。它的显著特点是：
第一，中国特色社会主义行政管理体制是以中国特色社会主义理论体系为指导的。中国特色社会主义理论体系，是包括邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观等重大战略思想在内的科学理论体系。这个理论体系，坚持和发展了马克思列宁主义、毛泽东思想，凝结了几代中国共产党人带领人民不断探索实践的智慧和心血，是马克思主义中国化的最新成果，是全国各族人民团结奋斗的共同思想基础，也是深化行政管理体制改革、建立与完善中国特色社会主义行政管理体制的指导思想和理论基础。在这一理论体系的指导下，建立与完善中国特色社会主义行政管理体制就要紧紧围绕走中国特色社会主义道路，为现代化建设事业提供体制保障。
第二，中国特色社会主义行政管理体制是与我国的基本政治制度和社会主义市场经济体制结合在一起的。中国特色社会主义行政管理体制与市场经济国家的公共行政体制既有联系又有区别。一方面，中国特色社会主义行政管理体制借鉴和吸纳了市场经济国家公共行政体制的有益经验；另一方面又具有根本的区别。这主要是，社会性质和政治制度不同。我们是社会主义国家，要建立的是符合中国国情的社会主义的行政管理体制，而这种行政管理体制是与社会主义市场经济体制联系在一起，同社会主义基本制度结合在一起的。我们在政治上坚持四项基本原则，坚持共产党的领导，绝不能搞多党制；坚持实行人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，绝不能照搬照抄西方国家的政治制度模式；在经济上坚持公有制为主体的多种形式的所有制结构，绝不能搞私有化；坚持按劳分配为主体的多种分配形式，通过一部分人先富起来，最终达到共同富裕。这些基本的政治制度和基本政策，体现了中国特色社会主义的本质特征。我们建立和完善中国特色社会主义行政管理体制，就是在这一前提下进行的，因此我国的行政管理体制从本质上反映了社会主义制度的优越性。
第三，中国特色社会主义行政管理体制具有更强的公共性、公正性和服务性。公共性、公正性和服务性是现代公共行政体制的基本特征。所谓公共性，强调政府的主要职能是管理社会公共事务、提供公共产品和公共服务；所谓公正性，强调政府是公共利益的代表者和公共意志的执行者，必须维护社会公平正义；所谓服务性，强调政府管理社会事务的主要方式是为公民和顾客提供良好的服务。中国特色社会主义行政管理体制最显著的特征是坚持以人为本，以人民群众的根本利益为出发点和落脚点。这种行政管理体制体现了建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的根本要求，能够更好地发挥社会主义制度的优越性，能够最大限度地发挥政府效能。在社会主义公共行政体制下，政府是市场秩序的维护者、公共服务的提供者与社会公正的保障者。政府必须切实履行职责，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，同时发挥国家的宏观调控和公共服务作用；政府必须扩大社会主义民主，更好地保障人民权益和社会公平正义，更好地发挥公民和社会组织在社会公共管理中的作用，注重调整和规范国家、企业和个人的分配关系，建立一种公平与效率相统一的收入分配保障体系；注重建立和完善公共服务体系，加强社会保障等。其根本目的是保持经济社会全面协调可持续发展，不断满足日益增长的社会公共需求。
第四，中国特色社会主义行政管理体制坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。这种行政管理体制是有利于党依法执政的行政管理体制，它充分体现了党的领导是核心和保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质，依法治国是党和政府管理国家与社会事务的基本方略。在中国特色社会主义行政管理体制下，各级政府必须以宪法和法律作为政府工作的根本原则，严格依法行政，坚持用制度管权、管事、管人，切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。必须按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，全面推进依法行政，加快建设法治政府；进一步规范政府立法行为，坚持科学立法、民主立法，提高立法质量；更有效地规范行政执法，严格按照法定权限和程序履行职责，建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制，规范行政自由裁量权，全面落实行政执法责任制；进一步完善科学民主决策制度，不断提高政府决策水平。
第五，中国特色社会主义行政管理体制体现了决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力运行机制。这种行政管理体制要求行政权力的运行，必须做到决策科学、执行顺畅、监督有力。这就必须优化政府组织结构，按照精简、统一、效能和权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的分工，探索并逐步实行职能有机统一的大部门体制，解决机构重叠、职责交叉、权责脱节、政出多门的问题。同时，必须理顺部门关系，完善部门间有效的协调配合机制，使决策、执行、监督既相互协调又相互制约，减少推诿扯皮，提高行政效率。
第六，中国特色行政管理体制体现了改革的长期目标与阶段性目标的有机统一。由于行政管理体制改革是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，贯穿在我国改革开放和现代化建设的全过程，因此，建立与完善中国特色社会主义行政管理体制必然也是一个渐进的、不断深化的过程。通过深化行政管理体制改革，消除体制性障碍，切实解决经济社会发展中的突出矛盾和问题，推动科学发展，促进社会和谐，更好地维护人民群众的利益，也必须把长期目标与阶段性目标有机统一起来，做到全面推进与重点突破相结合，保证改革的前后衔接。与我国全面建设小康社会的进程相适应，到2020年要建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。今后5年，要加快政府职能转变，深化政府机构改革，加强依法行政和制度建设，为实现深化行政管理体制改革的总体目标打下坚实基础。
三、建立与完善中国特色社会主义行政管理体制的关键和重点
党的十六大以来，我国行政管理体制改革迈出重要步伐，各级政府的经济调节、市场监管职能逐步完善，社会管理职能得到强化，公共服务职能不断加强，行政监督机制进一步健全，依法行政能力和水平不断提高。但是，面对经济社会不断发展的新形势，现行的行政管理体制仍然存在一些不适应和亟待解决的问题。这些问题主要是：政府职能转变还不到位，政府直接干预微观经济活动的现象依然存在，国有资产监管有待进一步加强，市场监管体制还不够完善，社会管理体系不健全，公共服务职能仍然比较薄弱；政府机构设置不尽合理，部门职责交叉、政出多门、权责脱节、监督不力的问题还比较突出；中央和地方关系有待进一步理顺，有令不行、有禁不止和执行不力的问题没有得到很好解决；依法行政观念不强，有法不依、多头执法、执法扰民现象比较普遍，等等。这些问题，直接影响了政府全面履行职能，如不切实加以解决，必将影响社会主义现代化建设进程。深化行政管理体制改革，就是要进一步消除制约经济社会发展的体制性障碍。
深化行政管理体制改革，建立中国特色社会主义行政管理体制的基本任务是：大力推进体制创新、机制创新、制度创新和管理创新，通过政府职能转变，形成完善的政府公共管理职能体系，建设服务型政府；以规范公共权力运行为核心，建设法治政府与责任政府；以优化政府组织结构为中心，建设精干、统一、高效的公共组织体系；以财政支出公共化为中心，完善公共财政体制；转变政府管理方式，推进公共治理的进程；推行政府绩效管理，切实提高政府公共效能。
（一）转变职能是关键。转变政府职能既是建立与完善中国特色社会主义行政管理体制的关键与核心，也是深化行政管理体制改革的突破口。从一定意义上说，中国特色社会主义行政管理体制能不能建立与完善的重要标志，取决于政府职能转变能不能到位。因此，应该坚持以科学发展观为统领，按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，科学设置、全面正确地履行政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，特别要更加注重履行社会管理和公共服务职能。
第一，准确定位，科学配置职能，切实做到“四个分开”。推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，是转变政府职能的核心问题，因为只有做到“四个分开”，才能充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。各级政府应该树立责任政府和有限政府的观念，继续深化行政审批制度改革，认真贯彻行政许可法，进一步规范政府权力，按照权责一致的原则，合理划分职责范围，明晰和规范部门之间、岗位之间、上下级之间的权责。也就是说，政府不应该代替市场主体和包办企业行为，要管应该管和能够管好的事情，不管不该管和管不了、管不好的事情；凡是应该由企业管的事情，要交给企业去自主决策；凡是应该由社会管的事情，要充分发挥社会组织的作用；凡是应该由市场管的事情，要让市场去解决。
第二，完善政府经济调节职能，继续加强和改善宏观调控，健全宏观调控体系和机制。当前，我国经济发展正处在一个重要关口，处于工业化、城镇化加快发展和传统农业社会向现代工业社会加速转变的重要时期，城乡之间、地区之间、产业之间的关系正在发生重大变化，这既为经济发展提供了机遇，也对就业、人口、资源、环境和经济安全等提出了挑战。为了实现经济的又好又快发展，防止经济增长出现大幅波动，要切实履行宏观调控的职能，增强宏观调控的科学性、预见性和有效性，各级政府必须认真贯彻中央的宏观调控政策。要把促进经济增长，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡作为宏观调控的主要目标；把正确处理改革发展稳定的关系，促进国民经济又好又快发展，作为宏观调控的基本主题，努力把实现经济总量基本平衡与促进经济增长方式转变和产业结构优化结合起来，把控制需求膨胀与增加有效供给结合起来。特别要进一步完善国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系，减少对微观经济的直接干预，严格规范政府的投资行为，充分发挥经济杠杆的调节作用。要健全宏观调控的体制和机制，恰当把握宏观调控的力度、时机和重点，更多地运用经济和法律的手段，实行间接调控为主，辅之以必要的行政手段。
第三，按照完善市场经济体制的要求，改进市场监管职能，健全市场监管体系。针对当前市场分割、市场体系不健全、市场主体行为不规范、市场秩序混乱的状况，加强和改进市场监管职能，就要在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，打破部门分割、行业垄断、地区封锁，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。这就要按照完善市场经济体制的要求，深化市场监管体制改革，健全市场监管体系。要制定促进公平竞争的市场规则，建立市场准入和退出机制，规范市场执法，切实解决多头执法、执法扰民、执法争利的问题；要健全市场监管的法律制度和社会信用体系，整顿和规范市场秩序，严厉打击各种扰乱市场秩序的违法行为，特别要加强对涉及人民群众生命财产安全领域的监管，维护消费者的合法权益；要努力培育和规范各类市场中介组织和专业服务组织，推动和引导社会力量参与市场监管。
第四，按照构建和谐社会的要求，强化社会管理职能，完善社会政策，创新社会管理体制和机制。要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局；坚持党委领导是根本，政府负责是前提、社会协同是依托、公众参与是基础。要健全社会利益协调机制、社会矛盾纠纷调处机制、诉求表达机制、权益保障机制；坚持把维护群众利益和改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的出发点；坚持依法办事，综合运用法律、经济、政策、行政等手段和教育、协商、疏导等方法，预防和化解社会矛盾。要完善社会政策，健全社会保障体系，包括处理好效率与公平的关系，建立科学合理的收入分配调节机制，实行积极的就业政策、反贫困政策，切实维护社会公平；不断完善应急管理体制、机制，提高应急管理的能力，确保公共安全。要充分调动各方面的积极性，加强社区和基层组织建设，强化服务功能，加强社会治安综合治理，努力创造稳定、文明、和谐、向上的良好社会环境。
第五，继续加强公共服务职能，采取得力措施满足人民群众基本的公共需求。要按照建设人民满意的服务型政府的要求，增强人民政府为人民的宗旨意识，完善政府公共服务职能。要以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，增加财政投入，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的的公共服务体系，推进基本公共服务均等化；着力促进教育、卫生、文化等各项社会事业健康发展，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜；实施积极的就业政策，完善就业服务体系；加快完善社会保障体系，保障群众的基本生活，健全社会救助体系。要不断提高政府公共服务的总量和质量，使公共服务与经济增长协调发展，力争在不太长的时间内，使我国公共教育支出、公共医疗卫生支出、社会保障支出占GDP的比重，达到中等收入国家的水平。要建立适应我国国情的公共服务模式，建立有效的公共产品与公共服务供给机制。
（二）优化结构是重点。建立与完善中国特色社会主义行政管理体制，必须优化政府组织结构，这既是深化行政管理体制改革的重点，也是组织保证。因此，进一步推进政府机构改革的目标，是按照精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，优化政府组织结构，加大机构整合力度，建立适应社会主义市场经济体制要求的精干、高效、实施政务综合管理、中央集权与地方自主相结合的公共管理组织体系。
第一，围绕转变政府职能推进机构改革，使政府职能转变到位。要按照权责一致的原则，进一步理顺部门职责关系，明确界定部门职能分工；根据责任赋予相应的权力，克服职能交叉、权责脱节和决策、执行、监督相脱离的弊端。要按照政企分开的原则，进一步推进政企分开，理顺政府与企业的职能关系，理顺国有资产产权关系。要按照减少和规范行政审批的要求，深化投资体制改革，减少行政审批。要按照发挥中央和地方两个积极性的原则，依法规范中央和地方政府职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。
第二，精简政府机构，推进政府事务综合管理。相对于发达市场经济国家而言，我国各级政府机构设置仍然偏多。随着政府服务综合化的趋势，政府间的管理与政府部门间的管理成为政府管理中的一个重要问题，政府必须实现全方位的管理，加强跨机构与跨部门间的管理。因此，要积极探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门之间协调配合机制，综合设置政府部门，实行“大行业”、“大产业”管理模式，实行职能穷尽与综合管理的原则，设立综合的经济管理机构，设立综合性的“大社会”、“大文化”、“大交通”管理机构。
第三，实行决策与执行职能分开，改革行政执法体制。要合理调整政府部门内部的决策职能和执行职能，推行决策职能和执行职能既相互协调又适度分开，实行政府部门内部决策职能核心化，同时建立各种专司执行的执行局。在保证行政首长对执行机构的适度控制的前提下，对执行机构实行严格的合同管理、绩效管理、法制管理与综合管理。要按照综合行政执法的要求，改革行政执法队伍，推行综合执法。在城市管理、文化市场管理等领域，探索建立相对独立、集中统一的行政执法机构，改变多重、多头执法状况。
第四，分类推进事业单位改革，设立独立行政机构与事业法人，打破行政垄断，完善公共管理服务体系。事业单位改革的方向是建立一个能够与社会主义市场经济体制相适应、满足公共服务需要、科学合理、精简高效的现代事业组织体系。事业单位改革总的要求是按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分三类进行改革，切实改变行政权力事业化、事业权力利益化的倾向。主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的，逐步转为企业；主要从事公益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管。同时要进行配套改革，包括加强法律法规建设，加快财政体制改革，劳动就业和社会保障制度以及人事制度的改革。
第五，规范和发挥社会组织作用，完善行政咨询机构，建立健全决策咨询体制。按照发挥行业自律机制作用和完善社会自我管理的要求，规范和发展行业协会、咨询组织、鉴证机构等社会中介组织和专业服务组织。要改革当前行政管理体制中存在的议事、协调机构过多、不规范的问题，设立综合性议事协调机构，健全议事制度，建立健全行政决策咨询体制。可在行业组织和政府机关中设置若干岗位，实行聘任合同制，定期聘任专家学者任职。应进一步发展各部门、各行业的咨询机构，形成咨询网络，重点发展城市管理、金融证券、交通运输、高新技术、工商物价、房地产等行业以及战略规划性咨询组织。
第六，加快编制立法进程，加快推进机构编制管理的法制化进程。要尽快制定颁布机构编制法规，建立健全机构编制管理与财政预算、组织人事管理的配合制约机制，同时加强对机构编制执行情况的监督检查，编制执法情况应列入任期审计内容，实行编制责任离任交接制度。
（三）依法行政是根本。要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的统一，认真落实《全面推进依法行政实施纲要》的各项任务，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，加快建设法治政府。要进一步规范政府立法行为，加强政府立法。要把改革发展中的重大决策与政府立法紧密结合起来，特别要加强社会管理和公共服务方面的政府立法。要进一步加强制度建设。要建立健全规章、规范性文件定期清理制度，完善法规、规章和规范性文件备案审查制度，努力提高制度建设质量。要进一步严格行政执法，强化行政执法责任制，建立健全权责明确、行为规范、监督高效、保障有力的行政执法体制，完善行政执法程序。要进一步完善行政复议、行政赔偿和补偿等制度，规范行政复议程序，提高行政复议效能，建立健全行政复议的激励机制、保障机制和责任追究机制。要加强对法律法规实施情况的评价，建立科学的依法行政考核指标体系，着力提高公务员依法行政的能力。
（四）制度建设是保证。首先，要建立健全决策、执行、监督既相互协调又相互制约的运行机制。决策是政府管理的基本活动之一，是做好政府工作的重要前提。因此，行政决策必须坚持民主与集中的统一，坚持原则性、系统性、预见性和创造性的统一。这就要明确和界定科学民主决策机制的基本内容，依法规定各类行政决策主体的决策权限，严格规范行政决策程序，健全行政决策责任制度，优化行政决策信息系统，努力实现决策的科学化、民主化、法制化。健全行政决策制度，当前特别要健全重大决策的调查研究制度、重大事项的集体决策制度、重大决策事项的听证和公示制度、专家咨询和评估制度、决策的责任制和责任追究制度。同时，要正确处理决策、执行、监督的关系，使其既相互协调、密切配合，又要职责分明、相互制约；公共服务和行政执法的执行职能，原则上应该从决策部门分离出来，由专门的执行机构承担。
其次，推行政府绩效管理与评估制度。一是按照落实科学发展观的要求，明确绩效管理的指导思想、基本原则和总体目标以及绩效评估的主体、内容、方法与程序。二是建立科学合理的绩效评估指标体系和评估机制，要把贯彻落实党的路线方针政策和国家法律法规的情况、实现经济社会发展目标情况、可持续发展状况、公共服务水平、社会和谐稳定以及控制行政成本、勤政廉政等情况作为评估的主要内容。三是坚持把群众公认作为绩效评估的根本原则，努力提高绩效评估的公正性、准确性和有效性。四是逐步建立绩效预算制度和绩效审计制度。
再次，健全政府责任体系，推行以行政首长为重点的行政问责制。推行行政问责制，要坚持权责统一、依法有序、民主公开、客观公正、有错必究的原则；要规定行政问责的主体、客体、方式和内容，明确有关人员的政治责任、行政责任和法律责任，规范行政问责的程序；要建立严格的行政责任追究制度，对决策失误和行政不作为、乱作为造成严重后果的必须严肃查处；要建立健全行政问责机制，把行政问责与行政监察、审计监督、绩效评估有机结合起来。
另外，要完善行政监督机制，加强行政权力监督，规范行政许可行为。要创造条件，让人民群众更有效地监督政府；要强化政府层级监督，形成行政系统内部监督、专门机构监督、新闻舆论监督、人民群众监督相结合的监督体系。
（五）创新方式是条件。提高行政效能、创新政府管理和服务方式是深化行政管理体制改革的重要环节和必要手段，体现在政府管理和服务的运行机制、工作流程、技术方法、管理理念等多个方面。当前和今后一个时期，要重点抓好三个方面的工作：
一是继续深化行政审批制度改革。要按照“巩固成果、防止反弹、突出重点、明确任务、措施配套、深入推进”的要求，深入贯彻实施行政许可法，全面清理行政许可项目的法定依据和实施主体，对不符合行政许可法规定的许可项目要坚决取消，对应该修改法定依据的要抓紧修改。对依法设定的许可项目，要简化和规范许可程序。同时，要加快配套制度的建设，建立严格的内外部监督制度，切实加强对行政许可权的监督和制约。
二是大力推行政务公开。要进一步扩大政务公开的范围，规范公开的内容和形式，使政务公开真正成为各级行政机关施政的一项基本制度；要强化政务公开监督机制，构建多主体、多渠道、多层次的监督网络；要把政务公开与实施行政许可法、财政体制改革、投资体制改革、人事制度改革、招投标制度改革和扩大基层民主结合起来，整体推进，形成综合效应。同时，还要充分发挥政务信息对经济活动和社会事务的引导和服务作用。
三是加强电子政务建设。实施电子政务是政府管理创新的重要步骤和目标，它为政府职能转变和建设服务型政府提供了技术支持和信息化平台。因此，要进一步发挥电子政务在提高政府管理效率上的作用，加强信息资源共享，促进政府内部流程再造和重组，推动电子政务和政府绩效评估相结合。要加强电子政务在提高政府社会管理方面的应用，进一步优化社会管理的业务结构，提高应急管理的信息化水平，推动民主参与，提高社会管理水平。要进一步促进电子政务在提高政府公共服务水平中的作用，促进公共服务手段和形式的整合，建立和完善电子政务公共服务的制度和公共服务绩效评价机制。
（作者系中国行政管理学会副会长，国家行政学院原副院长，北京 100089）
