［摘要］政府公信力事关政府存亡，是提高政府工作效能的重要保障。当前政府绩效提升与公信度不一定呈正向演进趋势，其中政府、媒体、公众三者对于政务信息的选择性接受和传播造成的沟通变异是其重要根源之一。为了提升政府公信力，本文在借鉴国内外相关理论研究的基础上，剖析了政府公信力的GMP信息选择机理，并运用此机理对政府公信力流失的过程进行了研究和探索，同时提出了相关对策建议。
［关键词］政府公信力；信息选择性；信息选择机理
［中图分类号］D035.1［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2008）08-0116-05
政府公信度是政府获得公众信任的程度，反映着政府行为与公众行为互动的广度和深度。政府公信度作为一种软资源，是提高政府工作效能的重要保障，公信度的提高能使政府和社会公众同时受益。随着政府职能的进一步转变和民主政治的进一步推进，我国政府对提高公信度日益重视，已经将其正式提上议事日程。
一、 问题的提出
政府公信力是政府提升公信度的能力。过去大多数学者和政治改革家认定：政府公信度的提升依赖于政府业绩的提高，因而，公信力的提升也源自于提高政府绩效能力。从这一理念出发，人们从提高行政效率、推进民主政治建设等方面做了大量的探索与研究，如奥斯本、盖布勒提倡对政府进行市场化改革，用企业家精神提高政府绩效；罗尔斯主张提高公众的政治参与度，以满足公众的政治需要；还有学者从政府职能转变和机构改革方面研究了行政效率对于政府公信力的影响。他们的研究成果积极推动了政府机构改革，极大地提高了政府绩效，改善了公共服务和公民政治参与状况，使社会政治、经济发展取得巨大成就。
然而，另一现象也引起学者的广泛关注：公众对政府的信任并未如先前学者们所推断的随着政府业绩的提升而提高。如20世纪60年代以来，美国政府开展新公共管理运动改革政府绩效，同时相继颁布十余部行政道德法案规范政府机构及其工作人员的职业道德，带来了美国经济强劲复苏：1958年至1970年，GDP从448.9亿美元增至882.4亿美元，国民收入也从364.0亿美元增至798.4亿美元。［1］进入90年代后更是实现了长达10年的经济繁荣。然而政府行政绩效的提升并没有提高政府公信力。调查发现：1958年，75%的被调查者相信联邦政府总是或者大多数时候在“做正确的事情”，而到2002年只有33%的人这样认为。［2］甚至，政府为提高公信力所进行的大刀阔斧的改革往往被公众误认为是一种欲盖弥彰的虚假行为。我国改革开放30年来，行政效率极大提高，经济发展取得巨大成就：2007年，国内生产总值高达24.66万亿元，是1978年的67倍；人均GDP则由381元升为18665元，是1978年的49倍；国内生产总值占全球的比重由1978年的1％上升到2007年的5％以上。然而2006年《小康》杂志调查发现，政府官员在“信用最差的5个职业群体”位居榜首。［3］可见，政府绩效提升与公信度不一定呈正向演进趋势，在绩效得到提升的同时，人们对政府的信任度却在下降。 基于上述情况，一些学者开始从改善公众与政府沟通的视角研究如何提高政府公信力，主张通过良好的互动沟通促进公众对政府决策的支持和理解，开辟了提升公信力研究的另一视角。詹姆斯·福里斯特尔指出：“政府工作的困难在于，它不仅必须干得很好，而且必须让公众相信它干得很好，换句话说，能力和表现都是必要的……”。［4］以托马斯为代表的西方学者认为政府公信力是政府行为的实践状态通过信息传播过程作用于公众主观感知获得的，通过信息传播影响公众感知是公信力的必要条件。我国学者对影响政府公信力的信息传播因素进行了分析，试图通过对政务信息的传递和宣传来塑造政府在公众心中的良好形象，从而提高政府公信力。学者们从信息沟通角度对提高政府公信力的研究，在很大程度上促进了政府信息公开，满足了公众的知情权，增进了公众对政府的理解。
尽管学者已经注意到公众与政府之间信息沟通对提高政府公信力的重要作用，但其研究仅限于信息沟通的作用、意义等浅层次，缺乏更深层次的对于政府与公众之间信息互动规律的探讨。特别是随着信息化的推进，媒体作用日益彰显，打破了政府与公众直接沟通的模式，使政府与公众之间信息交流更加复杂化，学者还没有探索出政府（Government）、媒体（Media）、公众（Public）（以下简称G M P）三大信息主体在互信互容、信息选择、信息对称等方面的机理，因此还不能从根本上达到提升政府公信力的效果。作者认为在政府业绩已有极大提升的情况下， GMP之间信息选择的差异性造成公众误解政府是导致公信度下降的重要根源之一，必须深刻探讨GMP之间信息互动规律，揭示GMP政务信息选择机理，才能有效改善公众对政府的误解，提高政府公信力。
二、GMP信息选择机理与政府公信力的流失过程分析
（一）GMP信息互动机理及其信息选择原则
政府与公众之间良性互动直接反映着公众对政府的信任程度，是政府有效运行的基础，而信任程度取决于政府与公众之间信息传递的情况。在信息活动中，信息传递主体对信息的需求、态度及其判断水平和能力导致了对信息进行着不同选择，而一旦对信息的选择出现差异，就会带来主体不同的信任状态，因此信息选择影响着信息主体的信任关系。政府与公众之间有效的信息选择可以促进政府与公众间的相互理解；相反，不当的信息选择则容易引发政府对公众的不信任和公众的恐慌形成或谣言散播。而随着拥有独立地位和观点的媒体打破公共领域和私人领域之间的界限，媒体在传播中的信息选择使政府与公众之间的沟通更加复杂化。
所谓信息选择，是指信息主体对大量的原始信息以及经过加工的信息材料进行筛选和鉴别、有效排除不需要的信息、选取需要信息的过程。当前政府与公众的沟通主要是借助媒体的中介作用得以实现的，媒体传播的介入拓宽了政府与公众沟通交流的渠道；然而由于信息的三大传播主体GMP都在各自的需求下进行着信息选择，可能导致信息扭曲或失真，使信息价值在传递过程中失恒。主体选择接受、传递哪些信息影响着主体间的信任关系，最终影响到政府公信力。研究表明：只有那些符合受众心理需求和心理反映的信息，才能取得较好的信息传播效果，否则，信息将会被受众排斥。［5］作者认为G 、M 、P对信息的选择主要表现在政府发布信息的选择性、媒体传递信息的选择性和公众接受信息的选择性三大方面，并应遵循以下原则：
第一，信息能够满足自身的需求。作为社会的代理人，政府的最大需要是保证公共利益的最大化，然而政府也有维护自己部门利益的本能，必须将信息的发布控制在自己方便驾驭的范围内；媒体要追求经济利益的最大化才能维持生存，对信息的传递要建立在经济利益的基础上；而公众主要选择接受那些能够直接满足需要的信息。
第二，信息符合主体追求的价值观念。维护社会稳定是政府最重要的职能，政府发布任何信息都要以维持社会稳定为前提；媒体在维持自身独立经济实体的同时受到政府管制，其对信息的传播必须与政府的基本政治倾向保持一致；公众在对信息的接受中始终选择那些与自己一贯思维方式最接近的信息，在对信息的处理中充满着非理性行为。
第三，能够实现获取信息的最经济、最省力原则。无论是信息发布主体还是传递、接受主体，在信息活动过程中总是以最小的成本、最省力的方式去实现自己的信息需求，特别是对媒体和公众来说，信息成本是其信息活动的首要考虑因素，成本在客观上制约着信息主体的沟通状态。
（二）GMP信息选择机理的分析
1.政府发布信息的选择性
现实表明，政府在政务信息的GMP互动沟通中起着主导作用，政府选择发布的信息就是社会的主流信息，如何将政府发布的信息与公众的信息需求相匹配是在GMP信息互动中提高政府公信力的关键性因素。
作为代表国家行使管理职能的特殊机构，实现公众利益最大化是政府追求的终极目标，但在实践中，政府要尽可能容易地维持自身机构的运转，控制政务信息就成为政府控制和管理社会的重要手段之一。一方面，政府对自身功能、性质的定位决定着其信息发布的状况：某些政府部门注重政绩表现，刻意宣扬“突出政绩”取宠于民，以公众一时的情感颂扬掩盖自身实绩的空虚；也有个别政府部门对自身职能理解出现偏差，认为自己是社会的控制者，把自己个人或部门的利益需求当成是政府的需求，在发布信息的选择上出现失当。主要表现在：涉及国家机密的——不能发布；有损自身形象的——不愿发布；社会高度敏感的——不敢发布；倡导风气的——反复发布；维护形象的——尽力发布；财政代价过高的——无力发布。另一方面，政府的理性是有限的，很多政府不能及时洞悉公众人心变化的状况与趋势，导致政府“好心却做了错事”。这在危机爆发时期表现得尤为突出：如在2003年的SARS危机和2005年的哈尔滨停水事件中，政府没有准确预测公众对于危机信息的接受和处理能力，对信息的隐瞒引发了公众恐慌，最终还是依靠调整信息的发布稳定了民心。政府缺乏对人心变化趋势的预测系统，尚未建立高效信息传递和定位系统使政府随时处于公众信任的边缘。
可见，政府所发布的信息处于不平衡状态：对公众渴望了解的敏感信息多方顾虑，不敢冒险告知；而对于政府政绩、政策指令、形象宣扬等常规性信息则过多充塞了公众视听，结果是政府公布的信息与公众信息需求不相匹配，引发公众的广泛不满。近年来的受众调查中，被调查者对过高频率出现的“新闻信息”均表示不满甚至厌恶。如在《人民日报》的一次调查中，读者呼吁，“会议新闻应压缩，只报道其中有新意的内容”，“一般会议讲话、文件可不登或摘要刊登”，“单纯指导工作的稿件不宜过多”，“应简化外事消息”。［6］
政府刻意掩饰决策程序、重大突发性危机等对政府权威产生挑战的信息，不仅为媒体和公众自主发掘重大政务信息创造了客观条件，也为人们主观揣测政府意图留下了广大空间，成为媒体和公众不信任的根本因素。现代信息技术的发达使除政府之外的其他传播主体也可以通过各种渠道获得政府相关信息，但是这种信息多半是局部性的或片面的，只能作为“未经证实”的信息发布或作为传闻蔓延，最终尚需得到“证实”。这些被政府隐藏的、需要得到证实的信息，使公众不能完全理解和支持政府决策，造成流言散播和社会恐慌，直接导致了公众对政府的不信任。可见，政府公信力流失的源头是政府自身在信息发布上，出于对政府形象、财政利益的考量，没有平衡好公众信息需求与自身利益诉求之间的关系，不仅没能达到政府预期的沟通效果，而且使公信力建设流于表象。(如图1所示)
图1 政府发布信息的选择性与政府公信力的流失
2.媒体传播信息的选择性
探讨媒体在GMP信息沟通中的功能是研究政府公信力流失原因的一个重要课题。媒体利用自身资源和渠道选择哪些信息、哪种方式传播，决定着社会舆论的导向。但归根结底，媒体对政务信息的选择性传播也是根源于其政治诉求和经济诉求，分别表现在对政务信息传播的被动性选择与主动性选择。
首先，媒体对政务信息的被动性选择传播，表现出明显的政治性倾向。一方面，媒体传播的信息既要在法律的框架下，也要符合政府治理的需要。如马尔库塞就告诫人们，“人们真的能将作为信息和娱乐工具的大众媒介同作为操纵和灌输力量的大众媒介区别开来吗？必须记住，大众媒介乍看是一种传播信息和提供娱乐的工具，但实质上不发挥思想引导、政治控制等功能的大众媒介在现代社会是不存在的。”［7］也就是说，只要是媒体，即使是娱乐类的媒体，都不可避免地、或多或少地充当着一定的政治角色。另一方面，媒体对政府的依赖性是显而易见的：政府是最大的信息生产者，各大媒体无不希望获得来自政府的权威信息藉此显示自己的权威性和可信度。因此在政府与媒体的关系格局中，媒体对政府有依赖性，政府对媒体有支配权。［8］媒介被动反复传递的消息使大量低值、无值信息充斥版面和节目，既不能满足社会公众的“信息饥渴”，也不能满足自身传播信息的宗旨，政府的本意不能为公众了解，间接抹杀了政府公信力。
其次，媒体对政务信息的主动性选择传播，表现出强烈的经济性倾向。 媒体作为拥有独立利益的经济实体，对信息进行加工、整理、传播才能维持自身运转。媒体为了追求经济利益的最大化，需要针对公众的“信息饥渴”，选择那些比较敏感的、重大的政务信息传播。然而，由于政府对政务信息的严密控制，媒体通过各种渠道挖掘出来的信息总是不完整的。出于市场需要，媒体不得不对所挖掘到的信息进行“增殖”加工。这一加工过程又受到媒体自身价值观念、利益团体操纵等多种因素的影响，导致夸大或扭曲政务信息价值。因而即使是同一信息，各大媒体总会加上了自己或个别利益团体的主观偏好。公众在接受到经过媒体加工政务信息后，一般不会有辨别真伪的意识和行为，一旦获知信息不符合实际，就会有一种被欺骗愚弄的感觉，然而被愚弄的矛头却不是指向媒体而是直指政府，政府公信力在媒体传播环节中随之被扭曲了。（如图2）
图2 媒体传播信息的选择性与政府公信力的流失
3.公众接受信息的选择性
信息技术的发展使公众接受政务信息的渠道和数量都在呈几何级数增长，公众怎样理解从政府或者媒体处接收到的政务信息，直接决定其对政府的认同与否，这成为政府公信力的最终归宿。社会公众在GMP信息沟通中的利益诉求从根本上说就是获得自己所需要的信息，具体需要什么样的信息，要根据各自的需求、情感和兴趣，挑选对自己有用、有利、有价值的信息。
首先，从主观上说，利益的分化易导致人们思想认识的分歧和社会离散的倾向，由于公众利益关系不同，公众对于政府制定的政策法规就会持有不同的意见和看法，对于接收到的政务信息也会有不同的解读。而且普通公众受到自身素质的影响，判断信息能力有限，对流言蜚语没有免疫能力，甚至容易受到极少数不法分子的挑唆利用而选择盲目地遵从流言，引发反政府行为。此外，公众总希望以最小的成本、最少的时间去获得所需要的信息，在信息活动中，尽量避繁就简，选择那些方便、易用、可行的信息，更注重实效性、便利性以及经济性。普通公众掌握的资源十分有限，与其花费很大精力去习得参与的知识和技巧，还不如实实在在关心自己的切身利益，因此其政治的冷漠感逐渐增强。
其次，从制度层面上说，长期以来政府金字塔般的组织结构,迷宫似的行政运作程序,使得政府与公众的沟通十分困难。公众的信息选择性在官僚制组织中表现为：没有机会用民主、参与的方式解决意见分歧，公众作为被管理对象没有进行信息选择的权力，人们只需要服从政府的政策。长久生活在这种制度下的公众，价值观念、法律意识、道德意识都会产生不正常的扭曲，他们认为自己没有选择自己需求信息的必要，政府是全能的、权威的，自己没有与政府抗衡的能力和机会。这使得政府信息沟通的任何尝试都举步维艰，正如布坎南所说：“与这种制度和文化有联系的观念和行为方式依然深刻地存在于社会中，规范着社会的许多方面，并影响着正式法律制度的创新及其绩效的实现。”［9］因此，公众对政治权威往往采取敬而远之的态度,尽量避免与官府打交道,缺乏沟通和参与的意识。从客观上看，信息技术发展的不平衡性带来的“数字鸿沟”也使公众没有足够的机会和能力去接受充足的政务信息，不但造成公众无法反馈信息，也造成政务信息无法及时澄清，公众对政府的误解加深，政府公信力消融。（如图3）
图3 公众接受信息的选择性与政府公信力的流失
三、政府运用GMP信息选择机理提高公信力的对策措施
基于以上对于政府公信力GMP信息互动机理的分析，笔者认为，防止政府公信力在信息互动中的流失，转变政府行政理念是前提，强化相关制度建设是保证，合理监控媒体信息传播是关键，提高公众素质和加强基础设施建设是基础。建议政府采取以下措施提高政府公信力：
（一）转变政府行政理念，保证政务信息公开的合理性
首先，政府要在理念上体现出对公众的能力充满信心，放松对信息的严厉管制——当公众认为能与政府保持密切的联系或者能有一定的参政空间时，更容易形成对政府的信任感。政府要相信多数公众有能力去正确处理敏感、紧急的信息，及时澄清公众对于突发性事件的猜忌，主动公开公众关注的政策程序、执行方式等政务信息，以在理念上实现行政方式的根本转变，赢得媒体与公众的阳光赞誉。
其次，准确预测社会公众人心变化趋势和舆论效应，最大量、最迅速地满足公众迫切关注的、敏感的信息需求，是当前GMP信息沟通中有效防止流言蔓延和危机深化的有力措施。解决“信息饥渴”、预测舆论效应，并不意味着完全依据市场导向、不负责任的“一切公开”，我们主张，在充分考虑国家和人民的根本利益基础上，在法律规定的范围内建立民意预测系统和高效信息传播系统，实行高度负责的、最广泛的政务信息公开。
再次，在制度层面上，要打破长期以来政府对公共信息的垄断，使信息尽可能透明、公开。设立政府的专门信息机构，帮助社会公众了解政府部门内部运作；建立政府失信惩罚机制，人民代表大会、司法机关、检察机关要切实担负起责任，使政府清楚地认识到失信将要付出的代价足以抵销其所得到的实际利益和好处。
（二）尊重信息传播规律，监控媒体传播方式
信息传播有自己的内在规律，不应该从外部对其施加任何压力。早在1843年马克思就撰文阐明了媒体工作的基本原则：新闻报道要根据事情的实质，维护真理，表达人民的信念；新闻工作者要忠实于事实，反应人民的呼声；记者不能滥用职权。［10］作者认为这一原则在当前政府对媒体的监控中同样适用，对于违背这一原则的媒体，政府必须运用国家权力强行管制，而对于一些客观报道的社会性消息应当放松管制，充分发挥媒介的作用来满足公众对于信息的需求。
政府既要监控媒体传播的信息内容和方式在法律范围内，又要保证媒体地位的独立性，这需要在尊重媒体应得利益的基础上监控媒体选择信息的动机和方式；必须利用权力引导社会舆论健康化，防止媒体被不法分子利用于恶意煽动公众情绪、破环社会安定；对媒体实施监管，监督媒体和社会公众信息活动要在法律和道德的框架下，确保政府与公众能够通过媒体进行有效的互动，增进双向的交流。
此外，政府还应当充分考虑政务信息与传播形式、传播媒体的结合度、适宜度的问题，将政务信息运用不同的形态加以“包装”设计，使信息本身与所使用的载体形式充分贴合，极大程度地满足公众的信息需求。比如，针对不同的受众群体，信息载体、传递频率都应当不同才能获得最佳效果。政府充分尊重媒体作为独立经济实体的地位，重视媒体作用的发挥，就能倾听到基层公众的最真实呼声，为推行政府决策构筑广泛的民意基础，提升其公信力。
（三）推行全面素质教育，提高公众信息选择能力
一方面，一个学习型、创新型的政府面对信息时代的来临和当前“数字化生存”方式需要迅速引导公众做出回应。因此，必须推行全面素质教育、普及公众数字信息化、提高公众信息获取和信息判断能力、培养公民政治参与意识、培育公民社会，使政府决策民主化、科学化，从根本上获得公众的尊重和支持。另一方面，政府信息基础设施建设的不平衡也在客观上成为了制约普通公众信息选择的重要瓶颈，应当最大程度地改变当前电子信息技术建设在地区投入上的差异，填补“数字鸿沟”；扭转信息技术仅为少数高级技术人员掌握的现状，防止技术上的“贫富差异”导致公众信息选择能力的不足。
同时，政府要更加注重公众信息反馈，改变当前公众、媒体对于政府的民主舆论监督流于形式的现象，防止其中一方力量过大产生封闭利益链，维持GPM三大信息主体在信息互动中的动态平衡。政府对公众所反馈信息的及时、恰当处理是构建政府公信力的重要环节，也是争取社会公众理解、支持政府的根本措施。
（四）确保信息通俗易懂，降低信息选择成本
首先，政府应当充分考虑传播对象的需求层次，按照不同的受众层级，选择那些与公众有切身利害关系的问题来设计相适应的传播策略、传播路径和传播方式，以通俗易懂的语言、喜闻乐见的形式吸引公众参与政务信息沟通；其次，考量社会公众的信息接受成本，尽可能降低其信息选择成本也是关系到政府与公众信任关系的基础性条件。包括可见的资金成本，不可见的时间成本、教育成本、理解成本等都是公众选择信息的前提条件。社会公众科学文化素养的提升、主动参政意识的觉醒、公众鉴别信息能力的提升，在GMP信息互动中直接保证了信息的价值，减少了信息在传播过程中的失真风险，是保障政府公信力的关键因素。
总之，政府的有效运行以公众的信任为基础，“信任是无形资产中最重要的一种。它没有外形，没有内质，但却指挥着我们的行为，而且其存在与否将统治我们的行为，仿佛它是一种有形的力量”。［11］当前我国政府本身总体上说是享有较高有公信力的，然而，政府、媒体、公众之间信息互动的不平衡状态，导致了政府与公众之间信息不对称，引发了公众对政府的误解，因此，只有探析GMP信息选择机理，分析造成政府与公众之间信息沟通变异的原因，才能从根本上提升政府公信力。
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（作者单位：祝小宁，电子科技大学政治与公共管理学院院长，教授，博导；白秀银电子科技大学政治与公共管理学院硕士研究生，成都 610054）
Informationselection Mechanisms for Improving Government Credibility
Zhu Xiaoning Bai Xiuyin
［Abstract］Government credibility can greatly advance the efficiency of government. Evidence suggests that information distortion between government and the public has created an inverse relation between government credibility and government performance. The findings are essential for reconciling the conflicting relationship between the government and the public. This paper sorts out the related researches at domestic and abroad, describes the information mechanism between government, media, and the public, and advances relevant policy suggestions. It is hoped that this exploration can help to stop the erosion of public trust to government.
［Key words］ government credibility，information select，informationselect mechanism
［Authors］Zhu Xiaoning is Professor and Dean of School of Political Science and Public Administration, University of Electronic Science and Technology of China; Bai Xiuyin is Master Candidate at School of Political Science and Public Administration of University of Electronic Science and Technology of China,Chengdu 610054
