［摘要］针对现行社会保险制度向非正规就业扩展的艰难，以及非正规就业社会保险制度供给的“碎片化”特征，本文构建了基于正规与非正规就业划分的“新二元”社会保险体系，并创新设计“新型非正规就业社会保险”制度（“新综保”制度）向非正规就业提供社会保险。“新综保”制度由“养老—失业”两合的“属人性”账户和“医疗—工伤—失业”三合的“属地性”账户组成，且各账户内部在一定条件下可实现利益输送，从而有助于提高账户基金的利用效率和建立防范滥用的自我约束机制。
　　［关键词］非正规就业；“新二元”社会保险体系；综合社会保险
　　［中图分类号］D57［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2008）05-0110-05

　　20世纪80年代中期，我国开始进行城镇职工社会保险制度改革。但鉴于改革初期在观念上存在着过分强调为国有企业改革配套的失误，^［1］使得社会保险各个项目的设计主要是针对正规就业人员，时至今日依然未能有效覆盖到日益增加的非正规就业群体。从理论上说，制度安排“一元化”是社会保障制度的内在要求，也是构建城乡统一劳动力市场的必要前提。但从我国劳动力市场分割的现实出发，尤其是正规与非正规就业特征的本质区别，“一元化”的制度供给必然面临保障失灵或效率低下的问题。但是，实践中非正规就业人员社会保险制度的“细密”供给亦不可取，因为一方面以身份或职业作为分类提供的标准缺乏理论依据，另一方面在操作中也难以实现覆盖范围的无缝衔接，反而容易出现交叉覆盖的问题。
　　关于社会保障制度全覆盖的学术研究也存在类似的桎梏。一是往往独立将农民工、城镇个体工商户、下岗失业人员等群体作为制度供给对象，分别建立与其就业特征和需求偏好相对应的社会保险体系；^［2］二是试图以城镇职工社会保险的制度框架，并通过分类、分层、分阶段的方式陆续将现行制度所排斥的群体，尤其是农民工纳入进来。^［3］因而，由于在指导思想上固守身份差异或统一供给的理念，从而制约了对社会保障制度全面覆盖的制度创新。
　　本文构建了基于正规与非正规就业分割的“新二元”社会保险体系，提出以现行社会保险制度覆盖正规就业，而创新设计“非正规就业综合社会保险”制度覆盖非正规就业，从而既实现社会保险制度的全面覆盖，也有效规避制度供给的“碎片化”取向。

　　一、 构建“新二元”社会保险体系的制度背景

　　新古典劳动力市场理论认为，劳动力的价格由边际生产率决定，劳动力在市场上的自由流动使劳动力市场趋于均衡。但现实中的劳动力市场并非是一个统一的完全竞争的市场，因而，经济学家放弃了对劳动力市场完全竞争的假设，转而强调劳动力市场的分割属性，强调制度及劳动力市场的结构性因素对劳动报酬和就业的影响，形成劳动力市场分割学派，其中尤以1970年Piore提出的二元结构理论最具代表性。二元结构理论将劳动力市场划分为一级市场和二级市场。一级市场具有工资较高、工作条件优越、就业稳定、升迁机会多、享有福利保障等特征，而二级市场则相应地具有工资较低、工作条件较差、就业不稳定、升迁机会少、福利保障缺失等特征。而这两个市场之所以是“二元”的，是因为两个市场之间的流动是非常有限的，一级市场在很大程度上是内部劳动力市场，工资及劳动力资源配置等问题是由内部管理及制度性规则来调控的，优先考虑现有的组织内部成员。二元结构理论较好地解释了由于制度性壁垒所造成的不同劳动力群体的系统性差异问题。
　　二元劳动力市场在许多国家都存在，尤其在发展中国家表现更为明显。在我国，二元劳动力市场通常被解读为城乡劳动者就业的分割，并认为其最主要的表现形式是农民工群体与城市劳动者在可选择的就业领域上的分割。^［4］农民工是我国二级市场主力军的事实毋庸置疑，但近年来随着“农民工新政”的实施，城市劳动力市场的身份“标签”日益淡化，使得以户籍身份为标准建构的劳动力市场分割体系发生动摇。同时，在实践中，二级市场也早就成为城市下岗失业人员再就业和新增就业人员初次就业的重要途径。可见，我国城市劳动力市场正在形成以自身素质或能力为标准建构的新二元结构，而与一级和二级市场基本对应的正规和非正规就业，已经成为我国劳动力市场划分就业方式的本质属性。
　　在实践中，非正规就业是指在劳动时间、收入报酬、工作场地、保险福利、劳动关系等方面（至少一方面）不同于建立在工业化和现代企业制度基础之上的、传统的主流就业方式的各种就业形式的总称。^［5］非正规就业一般具有如下特征：一是劳动关系非正规化，即便是在正规部门就业的临时工、季节工、小时工，绝大多数也都没有签订正式的劳动合同，劳动关系松散，处于随时可能被终止的状态。二是劳动报酬低。非正规就业基本报酬形式一般采取计时工资，少数情况下采取计件工资（如零星劳务承包、产品推销等），劳动报酬一般都在法定最低工资和社平工资之间。1990年之后，农民工群体成为非正规就业的主体。近年来，越来越多的知识阶层和新增就业群体也以灵活就业的方式进入非正规就业群体。可以说改革开放以来，我国非正规就业从无到有、从少到多，现已经成为主要就业渠道。^［6］
　　我国现行社会保险制度是专门针对正规就业设计的，因而在将制度覆盖范围扩展到非正规就业时，就因制度供给与需求的不匹配而出现“扩面难”的问题。首先，从缴费机制上说，由于非正规就业普遍具有收入低、收入不稳定等特征，从而难以满足现行制度缴费负担重且缺乏弹性等要求。目前，各地大多按“双低原则”（即低费基、低费率）为外来员工提供社会保险。“双低原则”旨在与外来员工的低收入相匹配，被形象地称为“低门槛”准入。但“低门槛”准入虽然从短期看有利于制度扩面和社保基金平衡，也同时加大了未来统筹账户的支付压力，是一种典型的“寅吃卯粮”的短视行为。其次，现行制度中的失业保险对非正规就业保障失灵。由于非正规就业人员是一个始终处于高度动态变化的群体，他们在就业和失业状态间频繁变换，就业和失业界限模糊，对这一群体的就业与失业状况的严格鉴别管理是一件成本高昂的事情，因而从管理角度上说，将非正规就业人员纳入失业保险，将使制度不可避免地陷入两难困境：若宽限给付条件，势必增加基金支付压力；若严格给付条件，既不能做到“应保尽保”，也将增大征缴难度，甚至制度的合理性都将受到质疑。第三，现行制度因不具“便携性”，使得流动性较高的非正规就业人员养老保险“退保”现象严重，不仅造成参保人统筹账户的资金损失（因为按规定参保不满15年只退还个人账户的资金），而且导致制度“只保不养”的结果。

　　二、“新二元”社会保险体系的制度构想

　　“新二元”社会保险体系是基于劳动力市场“二元”结构理论，以正规与非正规就业为划分标志，分类提供与之相匹配的社会保险制度。在“新二元”社会保险体系中，现行社会保险制度覆盖正规就业，而全新构建非正规就业综合社会保险制度覆盖非正规就业。目前，已经有上海和成都两市面向外来员工提供“综合社会保险”，即“一个险三个待遇”，可向参保人员提供工伤或意外伤害补贴、住院医疗补贴、老年补贴待遇。但上海和成都“综合社会保险”的局限性非常明显，一是该项保险虽然在费基、费率、基金运营、待遇制度等方面均具有独立性，但在账户设计上并不具有“综合性”，各险种基金分账管理，“综合性”仅仅体现在保险费的“捆绑式”征收方面；二是保险项目不全，尤其是失业保险缺失。而失业保险之所以缺失，是因为农民工“普遍就业”以及农民工失业与否难以鉴别。^［7］但事实上，即使农民工实现了“普遍就业”，也是“失不起业”的结果；而关于后者，更是一种“因噎废食”的做法，因为失业身份的难以鉴别并不意味着失业风险的不存在。
　　本文所构建的非正规就业综合社会保险制度与上海和成都“综合社会保险”有本质区别，不仅覆盖范围扩展至所有非正规就业，而且保险项目齐全，且账户设计真正具有“综合性”特征。因而本文将其称为“新型非正规就业综合社会保险”制度（下文简称“新综保”制度）。它包括养老、失业、医疗、工伤和生育等五项社会保险，各项目统一费基，自行确立费率，统一征收。但在账户设计上，将根据保险项目属性予以适度整合，且整合后的同属性项目间的账户资金可以依据一定的条件流动。“新综保”制度是专门针对非正规就业人员设计的独立运转、自求平衡的保障体系，但保险项目与现行社会保险制度一一对应，且在大部分项目上采用与现行社会保险制度类似的账户设计，因而可以较为方便地与面向正规就业的现行社会保险制度对接。
　　“新综保”制度的主体部分由“养老—失业两合”账户和“医疗—工伤—生育三合”账户两部分组成。“养老—失业两合”账户是“属人”性质，设立个人账户，且个人账户资金的产权属于参保人。该账户本质上是给付确定型（define contribution）的设计，但经历了由“统账结合”逐步变形为单一个人账户的转换过程。“医疗—工伤—生育三合”账户是“属地”性质，不设立个人账户，根据现收现付（pay-as-you-go）原则设计，在参保人因故退出社会保险体系时，其保险关系自动中止。同时，作为制度主体部分的补充，“新综保”制度还设计了辅体部分。辅体部分具有救助和福利的色彩，旨在弥补制度公平性的不足（参见表1）。
　  
　　
　　 三、“养老—失业两合”属人性账户体系设计

　　“养老—失业两合”账户设计，旨在通过建立养老保险与失业保险之间的“利益输送”通道，来规避对非正规就业人员实行失业保险所可能存在的道德风险。因为非正规就业人员的就业与失业身份难以鉴别，如果对其实施失业保险，可能会导致恶意领取失业保险金的问题。而通过将养老金与失业保险金联系支付的方式，即如果在劳动年龄段没有享受过失业保险待遇，或是在支付了失业保险金之后仍有剩余，则其失业保险缴费的个人账户积累部分可在达到退休年龄时转入其养老保险账户，从而增强其养老保障的能力。
　　（一）缴费环节
　　1、缴费基数。根据非正规就业人员工资收入低和不稳定的特点，缴费基数采取等级缴费制，即设计若干个等级的费基，固定额度缴费，参保人根据自己的情况自愿选择。费基的最低一级是最低工资，最高一级是社平工资的3倍，可根据情况分为4～6档缴费基数。其中最低档为低收入的非正规就业人员参保提供了“低门槛”进入，而最高档则可以满足较高收入的非正规就业人员参保要求。
　　2、费率。将养老保险费率暂定为16％，其中企业和个人各承担8％，统筹账户和个人账户各分摊8％。失业保险费率为2％，其中用人单位费率1％ ，个人费率1％。
　　3、缴费方式。鉴于非正规就业人员收入的不稳定性，缴费方式应更加灵活，可以选择按月、季、年缴费，允许中断后再补缴，缴费时间累计折算成标准缴费年限（最终以年为单位计算）。
　　（二）账户设计（见图1）

　　
“养老—失业两合”账户包括两层相衔接的账户：弹性账户与激励账户。失业保险在这两个账户中都保持不变的基金分配比例，即统筹账户1％，个人账户1％。而养老保险的统筹账户和个人账户之间有一个弹性的结合，同时给予进入激励账户的参保人一个优惠的费率。
　　1、弹性账户。该账户是强制性参保的账户。在参保的第1～5年，8％的养老保险缴费率和1％的失业保险费率计入统筹账户，8％的养老保险费率和1％的失业保险费率计入个人账户。从第6年起，每缴费满3年，统筹账户中的基金将2％的养老保险费率返还到个人账户中，这样在参保的第6年、第9年、第12年和第15年，个人账户因统筹账户的返还分别增加到10％、12％、14％和16％。
　　这样的设计，对于激励参保人延长缴费年限的作用是明显的，因为随着其缴费年限的延长，统筹账户的基金将分批转入其个人账户，缴费时间越长，其个人账户的积累能力就越强，在达到最低缴费年限15年时，统筹账户基金将全部转入个人账户。
　　2、激励账户。缴费累计满15年后，根据自愿的原则，从第16年初开始进入“激励账户”。参加激励账户的参保人可以享受一个养老保险费率的优惠，优惠的幅度在基本费率的50％～80％之间，即用人单位和个人费率都降至4％～6.4％，且全部计入个人账户。给予费率的优惠，既可鼓励延长缴费，也鼓励用人单位雇佣“高龄”劳动者。由于“高龄”劳动者面临的失业的风险更大，但鉴于对用人单位雇佣的鼓励，也不宜提高失业保险费率，因而失业保险费率仍保持不变，在统筹账户和个人账户中的分配比例也不变。
　　（三）支付环节
　　缴费最低累计满15年，方可在达到法定退休年龄时按月领取养老保险金。月领取养老金标准按个人账户积累额除以平均余寿（以月计）发放，即月养老金＝个人账户积累额/ ［(平均预期寿命—开始领取养老金的年龄)12］。累计缴费时间未满15年，可一次性支取其个人账户基金，但统筹账户中的基金不予支付，而是同时转入制度辅体部分。用人单位连续缴费时间满1年且个人累计缴费时间满1年，参保人即可享有领取失业保险金的资格，失业保险金的给付水平及给付期限与《失业保险条例》的规定相一致，但由统筹账户和个人账户各承担50％。为了激励参保人进入激励账户，同时考虑到“高龄”劳动者的再就业困难，可在进入激励账户后提高统筹基金支付失业保险金的比例，例如由统筹账户承担70％。（见表2）
　  
 
　　为了防止参保人因此伪造失业而恶意支取失业保险金，必须严格监督参保人的缴费和支取情况，一旦开始领取失业保险金，则养老保险项目的缴费也自动中止；而一旦养老保险项目恢复缴费，则失业保险金的发放就自动中止。失业保险基金在提供基本生活保障同时，还应提取一定比例（例如30％～40％）的资金用于就业培训、职业介绍等就业促进项目的支出。这部分支出统筹账户应承担较大比例（一般不得低于70％）。
　　之所以这样设计主要有以下几方面原因：一是这些项目的收费往往较高，会导致个人账户负担过重；二是很多项目尤其是与劳动力市场建设相关的项目具有公共物品的特征，成本难以分割；三是非自愿失业并非主观因素造成，因而对于提升其就业能力社会负有更大的责任。有些项目如职业介绍应100％由统筹账户承担，而有些项目如就业培训可由统筹账户支付70％以上，个人账户支付剩余的部分，这样有助于改变参保人在培训中的消极行为，促使他们更加关注培训的效果。
　　值得注意的是，为了保证制度基本的养老保险功能，应保证个人账户在参保人退休前达到一个最低积累额，相应地应在各个年龄段规定一个个人账户的最低积累额，低于这个积累额个人账户将不再支付失业保险金。

　　四、“医疗—工伤—生育”属地性账户体系设计

　　鉴于医疗保险、工伤保险和生育保险主体给付方式是医疗费用的支付，且均具有典型的现收现付属性，因而三项保险具有合并供给的基础。同时，在实践中，这三项保险的边界有时是难以界定的，例如工伤和生育行为中出现的并发症，或部分转移成慢性病的案例，各项保险如何按比例分摊医疗费用，就容易引发矛盾和互相推诿。因而将三项保险合并供给，还将降低管理成本并提高制度运行效率。
　　(一）缴费环节
　　“医疗—工伤—生育三合”账户设计遵循典型的现收现付原则，账户基金注重当期（短期）平衡，以支定收。费基和缴费方式与“养老—失业两合”保险保持一致，费率暂定为医疗保险6％，工伤保险实行0.5％～2％的浮动费率，生育保险为0.8％。
　　在费率的分担上，工伤保险和生育保险将完全由用人单位负担，这既是国际惯例，在实践中也基本不存在异议。但医疗保险中个人是否承担缴费责任，则存在争议。2004年和2006年北京和天津分别推出个人不缴费的农民工医保模式，在学术界和实践部门都颇受好评。但事实上个人不缴费的医保模式并不是一个好的选择，因为其一，我国社保制度改革的大方向是缴费负担的多元化，完全取消个人责任有悖改革潮流。其二，缴费责任完全由用人单位承担，将造成用人单位或是逃缴保费或是间接转嫁给个人。其三，非正规就业人员就业不稳定，劳动关系松散多变，难以约束用人单位（雇主）的缴费行为。因而，在本文的设计中，主张个人应分担医疗保险的缴费，但仍应以用人单位负担为主，个人负担1％—2％较为适宜。
　　（二）账户设计
　　现收现付是“医疗—工伤—生育三合”账户的典型特征，因而不宜设立个人账户。在现行社保体系中，工伤和生育保险均未设立个人账户，但城镇职工医疗保险制度、农村新型合作医疗制度以及部分地区农民工的医疗保险制度中都设立了个人账户，因而在医疗保险中是否需要设立个人账户就成为值得讨论的问题。本文不主张在医疗保险中设立个人账户，因为首先，从保险机制来说，由于健康状况的个体差异性和不可预测性，医疗风险具有极强的不确定性。就一个正常的人对医疗保险的心理期待而言，机会均等（有病就可以得到治疗）远胜于结果均等（看病吃药所花的钱一样）。因而个人账户对于防范医疗风险的意义并不大。其次，以近乎平均主义的方式为每个人建立医疗保险个人账户，将出现个人账户“空账”和“满账”并存的结果，前者将导致参保人致力于“向统筹冲刺”，后者带来的资金闲置将刺激参保人“变相或违规消费”。在现行城镇职工医疗保险中，就已经出现一部分身体健康状况差的人，其个人账户几乎总是空的，年年刺激他们向统筹跑步冲刺。而大多数身体健康的人，个人账户的资金沉淀太多，并通过与医院或药店的串谋行为违规消费医保金。第三，由于个人账户的医疗支出只能是指定消费，因而必须建立完善的监管体系以防范滥用、冒用等行为，因而将加大管理成本。同时，个人账户的沉淀基金还存在保值增值难的问题，据悉目前有些地区城镇职工基本医疗保险的个人账户积累基金已经出现贬值的问题，例如广东省目前城镇职工医疗保险个人账户基金已经积累了60多亿，全部存在银行，银行支付的是3个月居民存款的利息，基金实际上是在贬值。
　　基于上述分析，“医疗—工伤—生育三合”账户只设立统筹账户，账户资金征缴阶段分项列支，统一管理，并在支付时合并统筹使用。
　　（三）支付环节
　　“新综保”制度的工伤保险和生育保险待遇可参照现行标准支付，而医疗保险应将支付重点转移至大病保障和疾病预防。大病保障的功能定位可通过确立起付线的方式实现，虽然这样的选择可能会降低制度的保障功能，但却可以节省大量的管理和监管成本，总体而言是更有效率的供给。而强调制度的预防作用，可规定在整个医保年度未曾使用医保基金的参保人，有权享受一次全面体检的待遇。制度预防功能的意义在于，一方面防止小病不治养成大病，最终增加账户基金的支付压力；另一方面，因为该项待遇的利益均享性，从而有助于鼓励非正规就业人员的积极参保。

　　五、“新综保”制度的辅体部分设计

　　“新综保”制度的辅体部分是主体部分的有效补充，旨在对制度参保对象提供援助性和福利性保障。辅体部分的资金主要来源于两方面：其一，是“养老—失业两合”统筹账户的转移资金。在“养老—失业两合”账户的弹性账户中，如果参保者累计缴费未满15年发生转移或退保，其统筹账户的积累基金将转入辅体账户。其二，是政府补贴和社会捐赠等。政府的就业补贴、农业补贴、社保补贴（包括划拨的福利彩票收益）、社会团体的捐赠等是辅体部分的重要资金来源。
　　辅体部分的设计将适度均衡制度主体部分过分强调效率的设计理念。“新综保”制度的主体部分是典型的保险模式，强调权利与义务的对等，按规定缴费是享受待遇的必要前提。尤其是“养老—失业两合”账户的设计，经过一系列的账户转移后，实际上已经变成完全积累制设计，从而失去再分配功能，这对低收入和可能长寿的参保人员显然是不利的，因为低收入可能导致账户基金积累不足从而保障能力低下，而长寿可能导致个人账户支付完毕后的老年生活失去收入保障。为了防范和处理这些可能存在的风险，辅体部分的主要功能定位就是为陷入困境的参保人员提供生活救助、医疗救助、教育救助等援助性保障，发挥制度主体部分所未能顾及的转移支付作用。
　　虽然辅体部分的主要功能定位为社会救助性质，但也可以通过一些合理的设计激活账户基金的功能，从而为参保人员提供具有福利性的社会支持。鉴于“新综保”制度“养老—失业两合”账户基金实行的是积累制，且收支的时滞长达几十年，因而是一笔极具投资性的优良基金。例如，可考虑运用这笔基金投资开发面向农民工的廉租房（在建设标准上低于城市居民廉租房标准，同时价格也更低）；或是向参保人员提供低息小额教育、创业或住房贷款，既缓解大部分非正规就业人员无从获得信贷资金的困境，也为账户基金的保值增值寻找出路。
　　辅体部分的设计在“新综保”制度中并不是一个可有可无的“陪衬”，而是具有实质性的价值。一方面，辅体部分的功能定位使得“新综保”制度兼具公平的色彩；另一方面，辅体部分与主体部分密切关联，既承接主体部分统筹账户的留置基金，也只向主体部分的参保人员提供服务，从而体现了“谁缴费谁受益”（这里的“谁”是指参保的非正规就业人员）的社会保险原则，也有助于吸引非正规就业人员加入“新综保”制度。
　　社会保障制度的全民覆盖已经成为明确的政策目标，而囿于现行社保体系的选择性（selectivity）特征，其扩面中的“天花板”效应乃是必然。分类保障的制度供给是一个很好的思路，但在实践中却因分类标准的多元化，而出现制度“碎片化”的迹象。本文提出以正规和非正规就业作为分类供给的唯一标准，构建“新二元”社会保险体系，旨在为实现社会保障全面覆盖的政策目标提供一种可供选择的方式。同时，本文专门针对非正规就业创新设计了“新综保”制度。制度的整体设计符合非正规就业人员的就业特征和需求偏好，有助于激励非正规就业人员积极参保、谨慎退保、并有效率地使用各个项目的社会保险金。

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（作者单位：厦门大学公共事务学院讲师，厦门大学公共管理博士后流动站博士后，厦门361005）

New Dual Social Insurance System: Divided by Formal and Informal Employment

Ding Yu

［Abstract］The paper proposes the adoption of a fully-covered New Dual Social Insurance System based on the segmentation between formal and informal employment, and innovatively designs the New Comprehensive Social Insurance Pattern for Informal Employment (NCSIPIE). In NCSIPIE, five social insurance accounts are divided into two groups. One is Pension-unemployment combined insurance account based on individuals. The other is Medical-Work Injury-Maternity combined insurance account based on working units. Insurance benefits are transmittible under certain conditions among all five accounts. Thus NCSIPIE improves efficiency of funds in the accounts and builds a self-constraining system to curb embezzlement.
［Key words］ informal employment,newdual social insurance system,new comprehensive social insurance pattern
［Author］Ding Yu is Lecture and　Post Doctorate of Public Administration at School of Public Affairs, Xiamen University,Xiamen,361005