［摘要］在早期，政策网络主要作为研究国家与利益团体之间利益协商、调解活动的一种分析框架；20世纪90年代以来，政策网络理论研究逐渐和治理理论研究相结合，形成了政策网络治理流派。政策网络治理是一种公共治理的新模式、新途径，代表着全球化以及“市场失败”、“政府失败”背景下治理主体、治理工具、治理结构、治理机制发生的深刻变迁，揭示了在社会多元治理结构中，政府运用新的观念和方式与企业、公民社会建立良性互动关系的必然性。政策网络同样存在治理失灵的问题，成功治理的关键在于有效管理政策网络，选择运用各种策略，避免政策网络治理失灵，提高治理的效果和水平。
　　［关键词］政策网络治理；　治理模式 ； 治理策略
　　［中图分类号］D601［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2008）05-0106-04
　　
　　政策网络是将网络理论引入公共政策领域，分析政策过程中政策主体相互关系的一种解释途径和研究方法。政策网络研究于20世纪50—60年代源起于美国，经过欧洲学者的发展，后在美国进行回流性研究，现在正流行于整个欧美学界。20世纪90年代以来，政策网络的研究重点已经转至公共治理，就是与治理理论研究结合起来，形成了政策网络治理流派，成为一种公共治理的新框架和新模式。

　　一、政策网络治理：基本概念和主要理论

　　随着全球化、信息化和知识化的发展，人类社会面临的社会问题和公共问题日趋复杂，使得传统上依靠政府机构单独治理的旧范式已经行不通，跨组织、跨地区甚至跨国界的多重治理理念和实践应运而生。于是，政策网络作为一种强大的分析工具，被引入政治学与公共行政学，并用来分析政府机构和利益集团及更为宏观的国家和社会之间的复杂关系。罗茨（R.A.W Rhodes）认为，政策网络是通过资源依赖而形成的一种组织彼此相联的集群和联合体。^［1］
　　按照科林奇（Klijn）的观点，政策网络都具有三种显著特征：（1）主体之间相互依赖。政策网络主体必须依赖其他主体获得实现自己目标的手段，但它们之间的相互依赖性不是静态的，而是随着彼此间的互动而变化。（2）政策网络是一个过程。政策网络由各种具有一定资源和不同利益与目标的主体构成，其中没有任何一种主体具备驾驭能力来主导其他主体的战略性活动。政策网络就是这些主体利用各自资源，寻求实现各自利益和目标的相互影响、相互作用的动态过程。（3）政策网络的活动受制度制约。政策网络主体因为相互依赖、相互作用而形成各种不同类型的关系和规则，这些关系和规则反过来会影响和制约它们之间的互动和相互作用，并使它们之间的互动方式得以持续，使它们之间的资源分配方式得以形成，并在彼此间的相互影响和互动中发生变化。^［2］
　　西方学者对政策网络的研究主要分为以英美学者为主的利益协调学派和以德国、荷兰为代表的治理学派。利益协调学派认为，政策网络是概括国家与利益集团之间各种关系形式的一般性术语，它反映特定利益集团在某一政策领域的相对地位或者权力，政策网络影响政策后果。治理学派则继承了利益协调学派中有关利益联盟与合作的思想，同时又吸纳了组织间关系理论的元素，将政策网络定义为治理的一种特定形式，即在政治资源分散于各种公共与私营主体的背景下动员政治力量的一种机制。按照治理学派，政策网络在本质上是一种建立于非等级的协调之上的、公共部门与私营部门之间相互作用而形成的一种治理形式或者治理结构。政策网络是与政府、市场相区别又介于二者之间的第三种社会结构形式和治理模式，其参与主体经过对资源的相互依赖和经常性的互动，培养出共同的价值观，形成一套解决问题的方式。因此，政策网络治理具有四个方面的主要特征：一是行动主体的相互依赖性；二是网络成员交换资源和协商利益的持续互动；三是互动按照“游戏规则”进行，并能产生信任；四是国家干预之外的社会实质性自治，政策网络具有自主性并且自我治理。^［3］
　　尽管作为一种新的治理模式，政策网络治理还有待于进一步研究和完善，但无论在工具属性还是在价值属性方面，其都显示出独特的优越性：（1）政策网络包括参与公共政策的公共部门、半公共部门及私有部门，能够将分散和分化的信息和资源整合起来，这些信息的交流和资源的交换对于解决现代社会复杂的问题至关重要。（2）政策网络是一个开放和透明的治理结构，为公民参与提供了有效途径，公民通过确定和参与能够帮助自己、结成胜利同盟的利益相关者团体，从而制度化、规范化地参与公共政策和公共治理，满足利益诉求。（3）政策网络是建立在达成共识、相互信任以及持续互动基础上的，各行动主体能够周期性地协调他们在追求共同目标、解决公共议题过程中的行为，可以有效减少信息成本和交易成本，减少不确定性和风险，实现互利多赢。正如科林奇等人总结的，在一个日益复杂和动态的环境中，政府单独治理的科层协调已经非常困难；由于市场失灵，解决管制也变得非常有限；治理便只有在政策网络中才显得比较可行。^［4］

　　二、政策网络治理：主体、工具、结构和机制

　　政策网络反映国家与社会的变迁关系，国家与社会不再严格区分，政策制定与执行不是产生自权威中心的政府或立法机关，而是包含公共与私人组织的多元性过程。政策网络包括一个政策领域所有参与政策规划与执行的行动者，他们具有相互依赖的利益，努力寻求在集中的、非层级节制的层次上，通过集体行动解决问题。因此，政策网络代表的不仅仅是一种全新的分析工具，更是一种挑战传统政府制度的治理模式，代表着治理主体、治理工具、治理结构和治理机制的深刻变迁。
　　1．治理主体。传统统治将政府组织视为中心和主体，而治理理论认为，治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与资源的合作。^［5］因此，在政策网络治理中，政府并不是政策制定与执行的唯一主体，非政府组织、私营部门、公民个人等同样也是主体，他们共同承担着公共事务治理的责任。但是，与多中心治理理论相区别，政策网络治理强调政府在政策网络中的主导作用，成功治理的关键在于政府对其他主体的有效整合以及对政策网络的有效管理。
　　2．治理工具。在政策网络治理模式中，以规制性和强制性工具的第一代治理工具已经被主要包括激励、沟通工具以及契约的第二代治理工具取而代之。传统政府管理运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。政策网络治理主要通过确立认同和共同的目标，建立合作、协商、伙伴关系等方式解决公共议题。政府作为在政策网络中具有“驾驭”（steering）能力的主体，灵活地运用各种治理工具，影响和协调其他主体的行为，发挥“领航”(goal-oriented)的作用，实现对目标群体行为的改变，达到预期目的。
　　治理工具在公共政策的制定和执行中，又体现为具体的政策工具。政府要针对不同的政策议题（如环境保护、社会治安、社区服务等），结合不同的资源限制、政治压力以及过去经验教训等情况，在工具箱（government toolbox）中选择单一或多重组合的有效工具（强制性工具、混合性工具、自愿性工具）。根据霍莱特和拉梅什的政策工具光谱理论，虽然大部分的政策工具在技术上是可替代的，但是实际上不同的工具具有不同程度的效能、效率、公平、合法性与党派支持；政策工具的选择不仅要考虑目前的预算限制、公民与政策次级系统的支持，而且要考虑文化规范与制度决策工具的合法性。^［6］为此，政府必须把私有企业、民间组织、利益集团和普通公民纳入政策制定和执行过程，根据政策网络中的权变情境和资源以来程度，在政策工具光谱中选择合适的介入层次和方式，提高决策和执行的效率及效果（见表1）。

　　在政策网络的背景下，单纯的强制性工具由于强调一致性，强调单独治理，缺乏弹性，缺乏资源和信息等问题，不能有效解决公共问题，因此，政策网络治理更加依赖具有激励性、沟通性、契约性和自愿性的工具。　　
　　3．治理结构。在政策网络中，政府组织、私营企业、利益团体、公民自组织等治理主体围绕着某些公共问题或公共事务，通过对话、讨价还价、协商、谈判、妥协等集体选择和集体行动，达成共同治理目标，并建立共同解决公共问题的纵向、横向或两者相结合的组织网络，形成资源共享、彼此依赖、互惠互利和相互合作的机制与组织结构。由于政策网络的关注议题、形成方式和途径都不一样，导致各种网络在网络规模（取决于行动者数目）、网络边界（开放、流畅还是封闭）、网络形态（混乱或秩序）、互动频率次数及持久性、联结或合作类型等方面的不同，所以政策治理结构会呈现出不同的具体形式。不管是怎样的具体形式，这种以问题解决为中心的、高度弹性化的政策网络治理结构，都是代表了在科层和市场之外的第三种选择，也是位于二者之间的一种中间体或揉合体（见表2）。网络不同于科层，其基于共同准则的相互性逻辑，而不是正式的权威关系；总体上是平等的、相互依赖的结构，而不是命令等级和科层链条的一部分，没有科层制的形式。网络也和市场相区别，它不是完全个体化的行为，而是有一定的共同价值作为链接和中介；不是建立在市场的单纯合同关系和契约关系之上，而是依赖于渗透着社会资本的交换。

　　4．治理机制。政策网络有效运转的基础是，相互依赖的网络主体通过集体行为的互动，形成一套有效的治理机制，进而实现共同结果。一是信任机制。信任是政策网络得以形成、发挥作用的关键因素。行动主体之间存在着相互信任，可以推动政策网络中的合作，有效解决彼此间的分歧，减少集体行动的障碍，约束行动者自觉遵守网络规则，为实现共同的目标通力配合。二是协商机制。政策网络的主体是多元的，组织结构也是非正式的，需要有效的协商机制来调整行动主体间的关系，最终实现良性的互动，共同解决所面临的公共议题。三是学习机制。各行动主体通过相互学习，能够正确认识和解决分歧，形成一致性的知识和集体价值体系，进而促进政策的制定和执行。同时，作为整体的政策网络，也要通过不断地总结经验、吸取教训，提高治理行为的效果和效益。
　　
　　三、有效管理政策网络：提升网络治理水平的策略

　　由于政策网络中的行动者是一种相互依赖、相互博弈的关系，没有一个绝对而统一的权威来限制和规范其他的行动者，同时，问题和目标的界定也是随着行动者策略的改变而变动。因此，政策网络需要有效的管理者和有效的管理，来促进行动者的合作，防止和消除合作的障碍，提升网络治理的效率、效果和效益。为此，科林奇构建了一个网络管理的总体框架，包括政策管理、过程管理和网络管理（见表3）。

　　有效管理政策网络包括两个基本问题：一是首先要解决谁来管理的问题，根据议题需要和政策环境来确定管理者及其角色、职能，一般情况下由政府部门人员来担任；二是要解决怎样管理的问题，必须有效选择管理策略，提高网络治理的水平。主要包括以下几个要点：
　　1.促进广泛的参与。政策网络治理中容纳更多的参与主体，能给政策制定带来更多的知识和信息，争取专业技术上的支持，有助于对多方利益和价值的考虑和采纳，也会增进社会对政府政策的理解和支持，有利于政策的执行。作为在政策网络形成过程中扮演关键角色的政府，应从政策议题的需要而非自身的喜好出发，尽可能将更多的行动主体整合进政策网络之中，提高参与的广泛度，这是政策网络治理的前提。
　　2.进行充分的交流。行动主体之间持续的、稳定的交流，能够增进共识、减少分歧，同时也能为政策网络提供参与者的最为重要的信息、新的能力和机会，因此，交流在所有类型的政策网络中都具有核心的地位和作用。要通过面对面的交流方式，尤其是采取网络行动主体会议的方式，来共同协商解决问题。同时，要最大限度地利用现代信息技术，通过电子邮件、网页和视频会议等方式，来进行非面对面地交流，会议通知、相关事件和项目的通知、最新实用技术、最新信息等都可以通过这种方式来进行所有行动主体之间的传递。
　　3.发展相互的信任。行动主体间的信任，能够使网络运转起来，选择确定集体的领导，保持成员稳定性，执行所做出的集体决策，因此在帮助领航网络方面具有至关重要的作用。首先，要通过互相学习的过程发展信任。行动主体的互相教育和学习，能够使他们共享多元化的背景，增进对其它行动主体的了解，对其它主体做出更深入的判断。其次，可以通过达成一致的过程建立信任。通过行动主体的集体协作，把所有的细节和形势都拿到桌面上来探讨，然后调整各自的行为，增进相互的理解，保持合作的激情。再次，可以通过保证任何行动主体合法领域的利益不受侵犯建立信任，允许每一个主体都能够表达他们的实际情况和考虑，尊重他们的需要和利益。
　　4.有效管理冲突。尽管各行动主体之间存在共同的目标和共同的利益，由于各自的直接利益和现实利益可能存在差异，导致政策网络也可能存在冲突。网络管理者要根据冲突的具体情况进行有效的管理，把冲突控制和减少在有限的范围内。对于不是根本性或者原则上的利益冲突，要通过相互协商、相互妥协来达到互利共赢；对于那些和集体利益有着根本冲突的行动主体，则要采取严格的制约和约束，甚至采取制裁方式来保证共同利益的实现。
　　5.建构有效的组织结构。不仅政策网络中的行动主体和互动过程影响政策结果，组织结构也会影响到网络治理的效果。网络管理者要改变固定的组织安排，建立灵活有效的组织结构，这通常表现为网状结构。这种结构是以议题需要为导向的，各行动主体的联系是直接的、多点对多点的，各种信息的收集、传递是分散的、快捷的，能够满足政策网络中多元主体持续互动的需要。
　　6.建立有激励效应的动员机制。由于对政策网络各行为主体的主要约束主要是依靠规则、规范、制度等文化因素，因此政策网络是相对较为松散的。网络管理者要建立动员机制，保持政策网络的稳定性，调动各行动主体的积极性和行为的一致性，这就包括提倡公民意识、进行教育培训、协商制定行动规则、建立奖惩机制等措施，把文化因素等内在约束外化，转化为网络成员的集体行动。
 
　　四、结论

　　随着理论研究的深入和社会形势的发展，政策网络治理作为一种公共治理的新途径和新模式，逐渐呈现出巨大的生命力。尽管作为一种新的理论探索和实践模式还有待于进一步成熟规范，但是其独特的治理主体、治理工具、治理结构、治理机制，为解决“市场失灵”和“政府失败”问题提供了选择方案，对我国的政府改革和管理创新具有重要的指导意义。

［参考文献］
［References］

　　［1］R.A.W Rhodes. Understanding Governance: Policy Network, Governance, Reflexivity and Accountability, Open University Press,1997.
　　［2］Erik-hans Klijn.Analyzing and Managing Policy Processes in Complex Networks: A Theoretical Examination of the Concept Policy Network and Its Problems. Administration & Society, May,1996,Vol.28.
　　［3］R.A.W Rhodes.Understanding Governance: Policy network, Governance, Reflexivity and Accountability. Open University Press,1997.36-37.
　　［4］鄞益奋.网络治理：公共管理的新框架［J］.公共管理学报，2007(1).
　　［4］Yin Yifen.Network Governance: New Frame of Public Management. Journal of Public Management,2007(1).
　　［5］俞可平.治理与善治［M］.社会科学文献出版社，2000,6.
　　［5］Yu Keping. Governance and Good Governance.Social Science Academic Press (China), 2000. p6.
　　［6］Howlett, Michael and Ramesh M. Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems. Oxford: Oxford University Press,1995.
　　（作者单位：孙柏瑛，中国人民大学公共管理学院教授，行政管理学系主任；李卓青，中国人民大学行政管理学系博士研究生，北京100872）

Policy Network Governance: A New Way of Public Governance

Sun Baiying　 Li Zhuoqing

［Abstract］Policy network used to be regarded as an analytical framework for studying government and interest groups. After 1990s,research on policy network theory gradually integrated with governance theory.Policy network is gradually becoming a new pattern for public governance, which means the transition to a new governing mode, including the changes with governing bodies, tools, structure, mechanism of governance under the context of globalization,market failure and government failure. But policy network can also produce governance failure, so the key for good governance is to manage policy network efficiently, to apply kinds of strategy to avoid the governance failure, and to enhance the capacities of governance.
［Key words］ policy network governance, patterns of governance, strategies of governance
［Authors］Sun Baiying is Professor at the Department of Public Administration, Renmin University of China; Li Zhuoqing is Ph.D.Candidate at the Department of Public Administration, Renmin University of China,Beijing　100872