［摘要］新农村建设向城市政府职能转变与创新提出了新要求。在乡镇企业吸收农业劳动力作用日渐式微的背景下，城市已成为农业劳动力转移的主要方向。为此，城市政府需要制定非歧视性的就业政策以促进农业劳动力转移，按照比例原则制定城市管理政策以降低农民工的城市生活成本，构建社会政策体系以推进农民工公民权的获得，以及帮助农民工获得现代性。总之，城市政府要通过综合配套改革推动农民工的市民化进程。城市政府的职能转变与创新，迫切需要各层级政府尤其是中央政府在制度、政策上给予支持与配合，以实现不同区域、不同层级政府间职能的有效衔接。
［关键词］新农村建设；城市政府；农村劳动力转移；市民化
［中图分类号］D035.5 ［文献标识码］ A
［文章编号］1006-0863（2007）12-0095-05
“功夫在诗外”。在新农村建设中，这句古老的箴言常常被运用来解释跳出“三农”抓“三农”，新农村建设需要通过城市化、工业化、市场化来推进。不仅如此，新农村建设还需要通过城市政府职能的转变与创新来推进，没有城市政府就业政策、城市管理政策、社会政策的支撑，新农村建设是不可持续的。本文的重点不是具体分析城市政府的这些政策，而是试图提供一种可供选择的认识框架和理论解释。基于农民从农业部门转移到非农部门的就业转变，城市政府的职能转变与创新至少包括实现农民工非歧视性就业、城市生活、公民身份获得以及最终市民化等方面。
一、新农村建设向城市政府职能转变与创新提出的新要求
发展现代农业是新农村建设的首要任务，通过农业技术扩散、工商资本投入、农产品市场体系构建等方式对传统农业进行改造，形成高效农业，实现农业部门的经济增长，是新农村建设直接而重要的途径。而伴随着农业劳动生产率的提高，会出现大量农业剩余劳动力。这既是新农村建设的重要组成部分，又是新农村建设可持续发展的根本保证。
改革开放以来，我国形成了两种农业剩余劳动力非农化的途径，即“农村工业化”与“城市化”。改革开放早期，我国较多地采取了第一种劳动力就业结构转变方式。从1978年到1997年，超过1亿的农村劳动力从农业部门转移到乡镇企业，在此期间，乡镇企业产出增长率年平均超过20%，但在1997年后，乡镇企业的增长速度显著放慢，甚至趋于停滞。［1］与此同时，“农民工”现象开始产生并不断发展。国务院2006年4月发布的《中国农民工调研报告》显示，中国共有2亿农业转移劳动力，其中农民工数量为1.2亿左右，以“城市化”吸收农业剩余劳动力，已经成为农业剩余劳动力转移的主要形式。
农业剩余劳动力吸收方式从农村工业化向城市化的转变，正体现了农村与城市的差别。乡镇企业在改革开放早期的高速增长，得益于地方政府的政策扶持，当时的政策鼓励农业剩余劳动力“离土不离乡”，而城市资本市场、产品市场、劳动力市场的不成熟也使农村劳动力转移到城市的可能性较低。在这样的背景下，乡镇企业能够利用相对宽松的政策环境，采用充裕的农村劳动力组织生产。［2］1994年分税制改革后，由于藏富于企业的动力不复存在，地方政府的各类优惠政策也随之消失。同时，乡镇企业经历了初期发展后，在市场竞争中受到了自身因素的制约。农村以分散为特征，乡镇企业大多规模较小并且比较分散，这限制了它们利用劳动分工网络降低生产和交易成本、提高组织生产效率的机会。相比之下，城市以集中为特征，能够利用高度发达的市场，通过节省不同非农职业之间交易带来的交易费用实现高水平的分工，处于其中的企业亦能够充分发挥专业经济的优势，赢得市场竞争。农业的分散性和非农职业的可集中性之间的差别，反映着农村与城市的差别，这使得在农业劳动力非农化的结构性转变过程中，农村工业化方式必将为城市化方式所取代。
市场的发展与成熟为农业剩余劳动力流入城市、提高非农化收入提供了可能，而作为市场化效应的另一面，农民流入城市加重了城市居民在就业和获得公共服务方面的压力。这就是说，现代农业发展必然要求农业劳动力流入城市，而城市失业问题严重，城市公共产品的均等化难于一时实现，由此形成了农业劳动力结构转变中农民工、城市居民、城市政府之间的复杂冲突。多年来，农民工市民化进程步履维艰，困难重重，严重制约着新农村建设的进程。除了城市化水平总体较低、农业劳动力转移数量巨大等因素外，城市政府社会管理和公共服务能力和水平不能适应经济社会的发展要求，无疑是重要原因。因此，如何吸收农业剩余劳动力进入城市就业、帮助他们融入城市生活、完成市民化过程，是新农村建设向城市政府提出的新课题。
二、完善就业政策促进农业劳动力转移
上世纪90年代，农民工现象开始形成，城市政府往往对农民工实行歧视性的就业政策。这里既有保护城市弱势群体的考虑，更有来源于计划经济时代户籍制度等历史、文化因素造成的制度性歧视。［3］这种制度性歧视主要表现为对农民工进入劳动力市场的就业门槛提高、就业范围限制、进入工作岗位后的待遇差异（农民工工资低而且常常被拖欠）等。
2002年1月，国务院提出了“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的农民工工作十六字方针。此后，对农民工流动的制度性歧视逐渐减少，但未有根本消除。谢嗣胜、姚先国采用Oaxaca、Blinder和Cotton的工资差异分析方法，对2003年浙江省企业调查和劳动力流动调查的数据进行分析后认为，在农民工与城市工平均工资的差异中，448%的工资差异是由于个人特征不同而形成的，55.2%的差异则要归结于歧视性因素，其中36.2%来源于对农民工的直接歧视、19.0%来源于政府政策对城市工的制度性保护。［4］这组计量分析的结果显示，即使政府自身的制度性歧视已经降低（19.0%），但来自于农民工自身知识与技能缺乏、社会群体对农民工的歧视，是当前农民工就业结构转变中的主要障碍。由中国政务景气中心（IUD）发布的《2007农民工就业供需情况及就业环境比较》认为，目前农民工的供需矛盾——大量农民工找不到工作，而企业招不满工人——显现了劳动力就业转变的结构性矛盾，农业剩余劳动力由于缺乏必要的知识与技能无法满足招工企业的需求，导致“过剩”和“短缺”同时并存。
由此可见，劳动力市场中的制度性歧视、直接歧视以及农民人力资本短缺等因素构成了农民非农就业的障碍。相应地，城市政府在制定就业政策时就需要做到以下几个方面：首先，进一步取消基于保护城市劳动力而设置的针对农民工的歧视性制度。政府取消这些歧视性政策，不仅有助于建立城乡统一的劳动力市场，减少农民工就业的制度障碍，更重要的在于，政府的这种行为对社会群体能够起到积极影响。其次，农业劳动力在进入非农业部门就业的过程中，往往缺乏非农职业所需的知识与技能，政府要为他们提供必要的人力资本投资。过去，农业劳动力的转岗培训工作较多由县、乡政府承担，而城市政府较多承担城市失业人群的转岗培训工作。据国家统计局服务业调查中心2006年10月发布的《农民工生活质量调查》显示，49.80%的农民工没有参加过职业技能培训，68.75%的农民工没有任何专业技术。［5］如前所述，技能、知识缺乏对农业劳动力就业的制约，已逐渐取代制度性歧视而成为农民工就业中的瓶颈。这就要求城市政府将农业劳动力纳入到就业培训计划中，真正做到对农业劳动力与城市失业人员一视同仁。最后，城市政府还需要发挥对非歧视性统一劳动力市场的监督作用，以保证农业转移劳动力能够在平等环境下实现就业转变。
三、按照比例原则制定城市管理政策
获得就业机会是农业剩余劳动力走向城市的第一步。而城乡之间的生活成本差异，则是农民选择是否进入城市实现非农化就业的另一重要因素。改革开放后，我国城市居民消费水平大幅度上升，而同期的农村居民消费水平的涨幅并不显著。2005年，城镇居民消费水平为9410元，而农村居民消费水平只有2560元，两者相差3.68倍之多。在这种情况下，离开农村的农民获得城市非农职业收入的效应，往往为随之增高的生活成本所抵消。据调查，我国农民工月平均收入为966元，其中超过50%的农民工月收入低于800元，农民工的月生活支出占月收入的42.57%，约为463元/人，仅仅维持了低水平的城市生活，其中食品支出占50％，住宿支出占16％，文化娱乐支出占10％，其他支出占24％。［6］高比例的生活成本，弱化了非农就业收入带来的农业剩余劳动力转移动力。
从降低生活成本角度考察城市政府的作用，是当前农业劳动力转移研究中普遍忽视的一个问题，这与人们将注意力较多集中于城市的经济、政治职能，而较为忽略城市作为居民聚居地的“生活”功能有关。由于对城市实用功能的不重视，我国的城市建设普遍表现出对美观的过度追求。当大量农民工进入城市时，一些专家发出了“警惕城市贫民窟”的警告，城市政府也担忧市容市貌受到影响。实际上，“过分要求城市的美观，容不得一点垃圾，容不得一点破旧的房子，这与城市的本来功能相背离”。［7］我们在批评新农村建设中“花瓶”村庄的同时，也要对“花瓶”城市建设进行反思，重新定位城市建设，制定城市管理政策。
从城市生活功能角度看待农民工的流入，城市政府无疑应当避免在一些发展中国家曾经出现过的城市“贫民窟”现象，但更应当考虑如何帮助农民工在城市生存，并且融入城市社会。农民工的大量流入，改变了城市人口的结构状况，增加了城市中处于较低收入层次的人群比例，由此，城市政府在有关城市管理的政策制定过程中，必须把这种变化考虑在内，将这一群体的利益变化纳入政策后果的评估之中。在此方面，行政法中的“比例原则”可以给我们提供很好的启示。“比例原则”源于对正义的追求，它要求政府部门在制定政策、执行职务时，若面对多种可能选择的方法，应就方法与目的的关系权衡更有利者而为之，特别要求具体斟酌国家与公民利益在冲突状况下的失衡度，防止对个人的损害超过了对社会的利益。［8］以城管执法局为例。长期以来，驱赶街边摊贩是城管执法局的一项重要工作职责，而无论这种驱赶的目的在于维持市场秩序还是保障市容市貌，“驱赶”的方式都并非惟一选择。对城管而言，其目标仅仅是秩序的维护和市容的保证，而对摊贩来说，街边经营却可能是其生计的来源，而且也是面向社会低收入阶层的消费品供给。采用驱赶的手段，即使达到了政府原先设定的目的，其成本和代价也是高昂的，而如果以“限”替“赶”，则调适了城市建设目标与摊贩经营生存之间的矛盾，符合比例原则的精神。
由于财富、收入等因素限制，农民工对生活中的食物、居住等需求有别于城市居民，他们在城市中形成一种有别于城市原住居民的生活需求，并因此形成独特的居所文化、商品交易等。当这种生活方式与城市原先设定的城市管理目标出现矛盾时，城市政府应当充分考虑处于城市底层的农民工利益和诉求，制定符合比例原则的城市管理政策，降低农民工进入城市以后的生活成本，从而可持续地推动农村劳动力转移。
四、构建社会政策体系推进农民工获得公民权
农民工在城市生活中的弱势地位，通过就业、生计等方面表现出来，而在实质上，它所体现的是农民工公民权利的不完全。美国学者苏黛瑞（Dorothy J. Solinger）通过研究中国的农民工、市民及政府机构之间的冲突后指出，计划经济时代中城市政府为保证其政治合法性所采取的户口制度，同时起到了控制市民及赋予他们公共服务的双重作用，当市场力量将大量农民工推入城市，城市政府出于社会管理控制能力不足带来的安全忧虑，以及公共服务供给能力的有限，拒绝为农民工提供公民身份，这使得农民工成为城市中没有资格享受完全公民身份的群体。［9］
公民身份是个人在一个民族-国家中所拥有的、在特定平等水平上具有一定普遍性权利和义务的被动和主动的成员身份，它包含了自由权利、政治权利、社会权利等方面内容。英国学者托马斯·马歇尔认为，公民权确定了人们的身份和社会地位，缺乏完全公民权、甚至丧失公民权的人会处于社会底层，成为遭受剥削压迫和受到排斥的边缘群体。［10］相比于发达国家当年的农民市民化进程，我国的农民非农化与工业化相脱节。改革开放初期的人口流动限制造成了大量农村剩余劳动力的积压，而在制度性障碍消除后，农村劳动力转移数量大、速度快，城市规模不足导致了就业吸纳能力短期内反应不足；加上农民工知识技能缺乏，造成了就业转移的高风险性。而公民权利的不完全，加重了他们的弱势状态，使他们成了游离于城市和农村之间的边缘群体。
从长远来看，市民与农民的“公民权利”必然走向一体化，但在目前给予巨大数量的农民工完全的“公民权利”可能还难于做到。马歇尔的公民权利理论认为，公民权利的改善是循序渐进的过程，［11］体现出从自由权利、政治权利到社会权利的先后获得次序。洪朝辉而指出，这种公民权利的演进符合了西欧和美国的特征，但在亚洲国家，公民权利的获得往往以政府提供社会福利为起点，在非政治的意义上帮助贫民改善自身状况。他认为，以“社会权利”作为公民权利改善的起始，不仅能为现有的经济福利提供切实基础，更关系到未来的政治权利能否构筑坚实的基础。［12］在此视角下，城市政府通过构建社会政策体系赋予农民工社会权利，并以此作为农民工获得“公民权”的起点，就具有非常重要的意义。
在最一般意义上说，社会政策是指以改善困难群体的生活状况和普遍增进社会成员的社会福祉为目的的公共政策。不同于经济政策的效率优先，社会政策以增进社会整合、促进社会进步和人的可持续发展为目的，以政府和其他公共机构为主体，主要运用立法（立法倡导）或者制定行事规则的制度化手段，推动各类资源尤其是公共资源的合理配置，通过组织和提供社会公共物品与公共服务的方式，调整社会现行的生产与分配关系。［13］从具体内容来看，当代的社会政策不仅包含了体现二次分配功能的社会福利和社会保障体系，更涵盖了用以促进公民能力的医疗卫生政策、保证公民平等机会的文化教育政策、以及劳动就业政策、城市规划和住房政策、人口政策等。社会政策是调节社会矛盾、保证公民社会权利的重要政策手段。以科学发展观与和谐社会目标的提出为标志，我国开始进入社会政策时代，社会政策大量出台，并且作为制度被有效实施。
但是，我国的社会政策承继了户籍制度的城乡二元体制，非城市户籍人口难以纳入城市政府提供的社会政策体系。如何确保农民工在机会、能力、安全等方面享有完整的社会权利，已成为城市政府构建社会政策体系的重点。具体而言，城市政府通过构建社会政策体系来推进农民工获得社会权利，至少包括了以下三个层次：第一层次涉及农民工社会权利的最突出问题，主要是基本就业和生活保障。第二层次是整合已有的碎片化社会政策，解决农民工的社会保障及社会服务问题，主要包括农民工的子女教育、工伤和医疗保险、养老保险、教育培训以及住房等方面。第三层次则是如何构建农村劳动力转移背景下的城乡社会政策完善体系的问题。［14］前两个层次体现了将农民工逐步纳入城市社会政策体系的紧迫要求，而第三层次则要求城市政府以打破城乡二元社会政策结构、建立城乡一体化的社会政策体系为目标，不仅将城市中现有的农民工纳入城市社会保障体系，并在此基础上将城市社会政策体系扩散至农村，完成全社会的社会政策一体化，从根本上消除农业劳动力就业转移中的社会政策衔接障碍，保证新农村建设的顺利推进。
五、“无形城市化”完成农民市民化
农业劳动力从农村到城市的迁移过程，除了职业、生活方式发生变化外，更重要的在于现代性的获得。对落后农业、贫穷农村的研究往往包含了对农民价值观念的批判，20世纪60年代法国著名社会学家孟德拉斯曾经指出，传统农业社会形成了农民价值观念上的难以革新，他们向往非农职业，但同时又缺少与之相匹配的观念与生活、工作方式。［15］1979年诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨则进一步指出，贫穷农业社会中的农民确实存在着落后的文化价值观，但这并非农民天生偏好所致，而是由传统农业生产方式的边际生产率低下造成的，是一种“获得”的文化特征，因此，这种文化特征同样可以通过农业生产方式的转变、农民生存环境的转变而加以改变。［16］
当具有传统农业社会文化特征的农民来到城市，他们的价值观念必然与根植于工业社会的城市文明产生冲突。如果我们把就业、生计、公民权看作有形的农民“城市化”，那么农民的生存条件、生活质量、生活方式、价值观念在城市化中的提升、农民现代性的获得，就可以视为“无形城市化”。“无形城市化”的对象，不仅包含了城市中的农民工，还涵盖了处于农村地区的隐性农业转移劳动力，［17］它是城市化的本质内涵。
与那些仍然处于农村、从事农业生产的农民相比，农民工获得现代性的可能性无疑更大。城市为农民工提供了一个现代性生长的外部环境，它集中了现代化的文明成果，为农民展示了与农业社会截然不同的价值观念和生活方式［18］，而实现了非农化就业的农民为适应工业化的生产方式和城市的生活方式，也有动力吸收城市文明，获得现代性。农民工现代性的获得，对其自身而言，能够帮助其更好地融入城市，完成农民市民化的全部过程；对城市政府而言，帮助农民工实现市民化，也是城市发展的必然要求。但如果只是通过城市非农职业工作方式以及城市环境影响来帮助农民工获得现代性，这将是个漫长的过程，在此过程中可能付出巨大的社会代价。由此，城市政府必须将帮助农民工更好更快地接受城市文明、获得现代性作为一项重要职能。
“无形城市化”以农民工的现代性获得为核心内容，对此，政府政策在一定程度上存在着不可及性，这使得城市政府的这一职能具有某种特殊性。如果说非歧视性的就业政策、符合比例原则的城市管理政策以及促进公民权获得的社会政策，都以城市政府作为政策制定和实施的主体，那么，实现农民工“无形城市化”的目标，单靠政府政策就难以实现。一方面，农民工现代性的获得很难通过明确的指标加以衡量；另一方面，“无形城市化”具有强烈的文化价值特征，它的生成需要外部社会环境的紧密配合，但政府所能提供的往往是制度环境而非社会文化环境。相比之下，非政府部门与社区自治组织在创造文化氛围、实现价值传播方面有着自身的优势。因此，对城市政府而言，在帮助农民工实现“无形城市化”的过程中，其作用更多地体现为引导而非主导，通过创新社会管理体制，充分发挥非政府组织与基层社区的力量，为农民工市民化提供一个良好的外部文化环境，从而完成农民工“无形城市化”的过程。
六、结论与讨论
新农村建设不能被理解为以农村为中心的建设，不能停留在大量劳动力从事农业、大量人口居住在农村的二元结构中进行。新农村建设必须与城市化、工业化、市场化进程相结合，并需要通过城市政府职能转变与创新来推进。新农村建设向城市政府职能转变与创新提出的新要求，包括制定非歧视性的就业政策促进农业劳动力转移，按照比例原则制定城市管理政策以降低农民工的城市生活成本，构建社会政策体系推进农民工的公民权获得，以及帮助农民工在获得现代性基础上完成市民化过程等方面。
必须指出，尽管新农村建设向城市政府提出了上述新要求，但这些外在压力并不一定引致城市政府在职能上的实际转变。这既有城市政府的认识和观念落后，以及现有社会管理和公共服务能力和水平不足的问题，也有城市政府自身的权限问题。也就是说，既有城市政府“不愿做”、“不能做”的问题，也有“做不了”的问题。在现行户籍制度等约束下，涉及到农民工的就业政策、社会政策等受到地域的巨大限制。以教育为例，由于以往的义务教育经费按照户籍分配，因而城市政府为农民工子女提供教育的成本实际上高于为本地居民子女提供教育的成本，而在考核上，政府的此项开支却无法形成相应的政策成果。医疗卫生、养老保障方面的情况也大抵如此，各地保障制度和保障水平的差异性，使得农民工在再流动时难于实现社会保障的连续性。这意味着，随着职能转变和创新的深入，城市政府面临的制度创新成本和风险越来越大，对高层级政府的制度供给需求就会增加。一些综合性、整体性、体制性的问题必须由高层级政府来承担制度创新的角色。2007年9月教育部颁行《中小学学生学籍信息化管理基本信息规范》，宣布对义务教育采取属地化的学籍管理模式，全国统一管理，这将使义务教育保障经费落到实处，使农民工子女就学更有保障，也使城市政府为农民工子女提供教育等公共服务作为自身的职能。因此，城市政府的职能转变与创新，迫切需要高层级政府尤其是中央政府在制度、政策上的支持与配合，以实现不同区域、不同层级政府间的职能衔接与一致性。
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(作者单位:浙江大学公共管理学院，杭州 310027)
