［摘要］近年来，我国县级以上人民政府逐步建立起应对突发公共事件的专门机构，并在企业和其他非政府组织中推行建立应对突发事件的专门机构。但从总体看，这些努力和尝试并未从根本上摆脱我国应对突发公共事件时那种重事后处理轻事前预防、重政府包揽轻社会参与、重条块（专业）分割轻横向协作的传统模式。本文在阐述我国政府突发公共事件管理机构现状和特点的基础上，指出了其中存在的问题，提出对策建议，旨在建立起责任明确、关系协调、运转有效的政府突发公共事件管理系统。
［关键词］政府;突发公共事件；管理机构
［中图分类号］D035　　［文献标识码］ A
［文章编号］1006-0863（2007）11-0104-05

　 一、我国政府突发公共事件管理机构的设置及其特点

　　本文使用的“我国政府突发公共事件管理机构”是一狭义概念，指冠以应急管理名称的专门政府机构，主要包括各级政府突发公共事件应急委员会、应急管理办公室以及各类专项突发公共事件管理机构等。以2005年为界，我国政府突发公共事件管理机构的设置可以分为两个阶段。2005年之前，应对突发公共事件主要采取建立“临时指挥部”的形式，临时指挥部的领导为政府行政首脑，成员为政府各部门行政首脑。2003年“非典”事件之后，国家提高了对突发公共事件应对工作的重视程度，该年7月28日，在中央召开的防治“非典”工作会议上，胡锦涛总书记和温家宝总理明确提出要加快建立突发公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。2005年12月，国务院办公厅设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室），承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。此后，我国地方各级政府陆续成立突发公共事件管理机构。截至2006年底，我国所有省份都成立了应急管理领导机构，30个省（区、市）成立或者明确了办事机构，96%的市级政府、81%的县级政府成立或者明确了办事机构。以浙江省为例，截至2006年底，浙江省省级各类专项突发公共事件管理机构有48个，其中以正式文件批复成立的7个，在有关预案中明确成立的41个，涉及四大类型突发公共事件的应急管理，初步形成了以省政府为应急指挥中心，以48个专项突发公共事件管理机构为支撑的应急管理组织体系。在省级以下层次上，浙江有11个市政府建立了政府应急管理办公室，其中10个市为专职应急管理办事机构，1个市为非专职应急管理办事机构；90个县（市、区）政府建立了应急管理办事机构，其中59个县（市、区）为专职应急管理办事机构，31个县（市、区）为非专职应急管理办事机构。　　综上，我国政府突发公共事件管理机构的设置形成基本模式，即应急委员会——应急委员会办公室——专项突发公共事件管理机构。
与“临时指挥部”模式相比，现实我国政府突发公共事件管理机构的设置呈现出三个特点，即常设性、系统性和专业性。　　常设性是针对临时性而言的，我国政府突发公共事件管理机构的普遍设立，在组织形式上改变了以往应急管理中依靠成立“临时指挥部”的权宜做法，意味着我国原有政府机构序列的某种新变化，从更深层次看，也是我国政府职能面对社会复杂程度加剧情态所进行的适应性调整；　　系统性是针对个别性而言的，上至中央政府、下至县级以上地方各级政府，我国政府系统突发公共事件管理机构在纵向上是成系统的、上下对口的，这种系统的、上下对口的应急管理组织体系与我国其他政府职能部门的领导体制一脉相承，是行政领导、行政指挥的组织保障；专业性是针对粗放性而言的，按照《国家突发公共事件总体应急预案》的分类，突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四类，其中每一类中又包含若干小类，例如自然灾害方面的海洋灾害、洪水灾害、地质灾害、农作物生物灾害、森林生物灾害等，事故灾难方面的交通事故、生产事故、危险品泄露、爆炸、火灾等。我国政府基于不同职能部门的职责权限所设立的专项突发公共事件管理机构，对于有效处置发生在特定领域的、不同类别的突发公共事件较为有利，意味着我国应急管理已逐步从粗放管理转向了专业管理。

　　二、我国政府突发公共事件管理机构存在的主要问题

　　我国政府突发公共事件管理机构的普遍设立并不能说明我国已建立起了应急管理的新机制与新体制，在建设和运行等方面，这些机构仍存在不少问题，主要表现在：
　 （一）突发公共事件应急委员会的领导作用有待增强
　　突发公共事件应急委员会、应急管理办公室以及各类专项突发公共事件管理机构是目前我国政府应急管理的三大组织机构，其中以应急委员会的地位最为重要。但是，应急委员会名为应急管理的领导、指挥机构，实为议事协调机构，并不具体行使应急管理中的许多程序性权力。该委员会的组成人员为该级政府以及该级政府相关职能部门的行政首脑，日常工作方式主要是召开会议，研究确定本行政区域内应对突发公共事件的重大决策和指导意见，审定本行政区域突发公共事件总体应急预案等。这种组织形式有利有弊，其利是成立与运行成本低，便于灵活、权变决策，其弊是与传统的“临时指挥部”组织形式并未形成本质区别，惟一区别在于事前明确了参与突发公共事件处置的政府首脑和政府部门，但这一区别对于社会复杂程度加剧情态下各种突发公共事件的预防和处置而言，其作用受到限制。此外，由于受应急委员会日常工作方式的局限，使应急委员会的日常领导权、指挥权处于虚置状态，这无疑是领导资源的一种流失。
　 （二）突发公共事件管理机构的职责重心存在偏差
　　根据国务院《国家突发公共事件总体应急预案》以及《关于全面加强应急管理工作的意见》，我国政府突发公共事件管理机构的职责主要有四，即预防与应急准备、监测与预警、应急处置、事后恢复与重建。四项职责的重心应为前两项职责，简言之即预防职责，亦即通过对各类突发公共事件隐患的普查、监控、限期治理、预测预警等，最大限度地消除隐患，防范危机的发生。但是，从实际情况看，我国政府突发公共事件管理机构在履行预防职责方面有缺位现象，尤其表现在对事故灾难的预防上。例如，近些年来，我国煤矿事故频发，处理这类事故已形成固定程序，即成立救险指挥部——领导批示——组织人、财、物实施营救——抚恤伤亡者——处理主要责任人——发文件要求整改。上述程序的突出特点是“事后管理”。这种偏差的出现原因是多方面的，表层原因是成立时间短、成立方式上的行政命令以及旧体制的惯性等，但深层原因则是这些机构的职责分工与相互关系。首先，　　从职责分工上看，我国政府应急委员会、应急管理办公室以及各类专项突发公共事件管理机构的总体职责分工是：应急委员会是应急管理的中枢系统，负责对突发公共事件应对工作实施统一领导；应急管理办公室是应急委员会办事机构，负责值守应急、信息汇总和综合协调，并办理各地区、各部门报送的涉及突发公共事件的文电和有关会务、督查工作；各类专项突发公共事件管理机构是应急处置系统，主要负责对发生在特定领域的、不同类别的突发公共事件实施应急处置。尽管我国各级政府制定的“突发公共事件应急预案”都非常重视对突发公共事件的预防，但根据上述三大组织机构的现有职责分工，突发公共事件的预防职责到底主要由哪个机构承担并不清晰。
　　另外，从相互关系上看，突发公共事件预防职责所引发出的“府际关系”是多重的，也是复杂的，其中的问题主要有四：第一，如果“预防”是三大组织机构的共同职责，那么，三者之间是如何具体分工的？其工作的侧重点、衔接点在什么地方？有无空白点？彼此的工作又怎样协作？第二，如果预防职责主要由各类专项突发公共事件管理机构承担，则政府应急委员会、应急管理办公室怎样配合？有无日常检查、监督职责？如果有此职责，又如何进行？第三，由于业务关联性，各类专项突发公共事件管理机构的建立和运行通常需要依托某政府部门，其办事机构也往往设在该部门，例如突发公共卫生事件管理机构依托卫生局，城市公共设施事故应急管理机构依托市政管理委员会等。这类专项突发公共事件管理机构不可避免地会遇到双重领导体制问题，如何处理与其依托部门的关系也非常重要。第四，突发公共事件（尤其是事故灾难、社会安全事件）大多是一些隐患、问题、矛盾长期积累而又得不到妥善解决的必然结果，预防的基础环节和最好方式是加强政府日常管理，提高政府日常管理的能力和水平，这就要求我国各级政府处理好日常管理和应急管理的关系。这一关系处理不好，日常管理和应急管理就会成为政府管理的两张皮，甚至会导致二者的对立，这些偏向对于应急管理都是不利的。
　 （三）对政府外应急管理组织扶持不够
　　政府外应急管理组织是指由企事业单位、社会团体、志愿者组织等建立的应对突发公共事件的机构，这些机构的职能与政府同类机构的职能大体相同，但与政府没有隶属关系，不占用政府编制，不靠政府财政支持，其活动经费主要通过自有资金或者社会募集等方式加以解决。在美国，应急管理组织体系已呈立体化趋向，应急管理机构既包括官方的“联邦紧急事务管理署（FEMA）”等，也包括民间的，例如志愿者组织、私人机构、国际资源以及完备的危机通讯网络等。美国应急管理组织体系建设的突出特点是重心向下，即重民间、重社区，目的是尽量动员民间、社区参与应急管理，主要措施有三：一是进行民间呼吁，通过媒体呼吁民间的土木技师、结构技师、建筑师、医师、护士等专业人员投入第一线救灾工作；二是实施民间调动，充分调动民间资源、民间慈善团体等参与赈灾；三是借助民间宗教力量，由基层民政部门邀集地方教堂、寺庙领导人成立服务小组，从事调查灾民需求、建立物资发放渠道等工作。民间赈灾活动在突发公共事件人员救助方面的作用尤为明显。
　　近年来，我国政府逐步意识到了仅靠政府机构应对突发公共事件的局限，并已下发文件要求企业建立应急管理组织。2007年2月，国家安全监管总局、国资委、财政部、公安部、民政部、卫生部和环保总局联合下发了《关于加强企业应急管理工作的意见》。该“意见”要求各级、各类生产经营企业把应急管理纳入企业管理的各个环节，建立、健全企业应急管理组织体系，大型企业要设置或者明确应急管理领导机构和办事机构，配备专职或者兼职人员开展应急管理工作，形成部门分工负责、群团组织协助配合、相关人员全部参与的应急管理组织体系；矿山、建筑施工企业和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储运企业，要设置或者指定应急管理办事机构，配备应急管理人员；其他各类企业要在企业负责人的领导下组织开展自身应急管理工作。　　除企业之外，我国一些非政府组织也成立了应急管理组织。例如，北京市红十字会建立了突发公共事件应急管理总指挥部，总指挥部的工作由北京市红十字会执行委员会担任，下设突发公共事件应急工作办公室和突发公共事件应急工作执行组。2005年，《北京市红十字会应对突发公共事件预案》制定，北京市18个区、县红十字会应对突发公共事件预案也陆续制定。　　尽管如此，与美国等西方发达国家相比，我国政府外应急管理组织无论就规模还是就功能，仍有较大差距。从成立方式看，我国不少政府外应急管理组织是在政府的行政指令下成立的，这些组织名义上独立于政府，实际上仍属政府主导，其活动缺乏自主性或者主动性，遇有突发公共事件，难以改变政府一家独撑的局面。此外，从总体上看，我国政府对政府外应急管理组织扶植的力度不够，有关宣传、培训、鼓励、奖励、资助、指导、管理等项措施的采用也多有不到位之处。
　 （四）法制化程度尚待提高
　　我国政府突发公共事件管理机构在短时期内的迅速建立，主要是政府自上而下行政命令的结果。依靠行政命令建立行政机构的做法固然有一定的合理性，但毕竟是暂时现象和权宜之计，从长远看，行政机构的合理建构和科学运行必须依靠完善的行政组织法，实现行政组织法制化。目前，我国政府突发公共事件管理机构的法制化程度还不高，针对这些机构所发的文件，上至国务院的意见、通知，下至区（县）政府的决定、通知等，基本上属于“其他行政规范性文件”的范畴，法律效力等级偏低。这种情形直接导致了对这类机构行政主体资格的质疑。根据行政法学原理，判断一个组织是否是行政主体的标准主要有三，即有无法律、法规明确授予的行政权力，能否以自己的名义行使国家行政权力，能否独立承担由于行使行政权力而产生的法律责任。以这三个标准衡量我国政府突发公共事件管理机构就会产生如下疑问：政府应急委员会、应急管理办公室以及各类专项突发公共事件管理机构有法律、法规明确授予的行政权力吗？这些机构能以自己的名义实施行政行为吗？如果这些机构在实施行政行为中侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，能作为行政复议的被申请人和行政诉讼的被告吗？可见，不提高法制化程度，我国政府突发公共事件管理机构难以规范运作，也难以在实际工作中凸显出自己的独特功能。

　　三、完善我国政府突发公共事件管理机构的对策建议

　　我国政府突发公共事件管理机构存在的问题属于发展中的问题，解决这些问题需要时间，也需要进行系统研究和系统制度配置。从目前情况看，完善我国政府突发公共事件管理机构可以采取下述措施：
　 （一）采用多种工作方式，将政府应急委员会的领导权落在实处
　　如前所述，在我国政府应急管理三大组织机构中，应急委员会的地位最为重要。对应急委员会在应急管理中的领导权应作全面理解。首先，在存在方式上，这种领导权不仅是逻辑的、政府文件中的，而且是历史的、实际过程中的；其次，在内容上，这种领导权不仅包括突发公共事件发生时的决策权、指挥权、处置权、协调权等，而且包括日常应急管理中的政策制定权、监督检查权、协调指导权等。鉴于目前我国政府应急委员会松散的组织形式，具体行使某些日常应急管理权确有困难，为了避免政府应急委员会的这些权力出现虚置状态，该委员会可以采用多种方式进行日常管理，包括听取汇报、调查研究、实地视察、现场指导、召开会议等。目的是使该委员会的领导权落在实处。此外，应急委员会会议宜定期召开，必要时也可以随时召开。
　 （二）树立“与其临危处置，不如预先防范”理念，将职责重心前移到对突发公共事件的预防上
　　“突发公共事件”概念中的“突发”二字强调的仅为这类事件在发生时间上的不确定性或曰偶然性，而非“不可抗力”。研究表明，许多突发公共事件在发生前是有征兆的、是可预防的，特别是某些事故灾难和社会安全事件。在政府应急管理中，管理者需要树立的理念之一即是“与其临危处置，不如预先防范”。从这一理念出发，政府突发公共事件管理机构应当将职责重心前移至对突发公共事件的预防上，而预防突发公共事件首先需要解决的问题是政府突发公共事件管理机构之间的职责分工与相互关系。
　　1.政府突发公共事件管理机构之间应当明确分工，各司其职，尽量避免由于分工不明确而导致管理重复、管理脱节等问题，并使不同管理机构之间的工作能够平滑衔接。从理论上说，预防突发公共事件是政府应急委员会、应急管理办公室以及各类专项突发公共事件管理机构的共同职责，但考虑到三大组织机构的不同性质，突发公共事件预防中的许多具体职责（排查、跟踪监测、限期治理等）可以重点由各类专项突发公共事件管理机构以及这些机构所依托的政府职能部门承担；政府应急委员会则在听取汇报、了解情况的基础上，对突发公共事件预防中的普遍问题、疑难问题、带有典型性问题、需要引起警惕的问题等进行研究，并制定公共政策和提出应对方法。
　　至于应急管理办公室的职责，国务院办公厅在《关于设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室）的通知》中规定了七项，其中多项涉及突发公共事件的预防。从该通知的一些具体规定和频繁使用“协调和督促检查”、“组织编制”、“审核”、“协调指导”、“指导”等用语看，在突发公共事件预防方面，应急管理办公室的职责主要是值守、传达、承办、督办、协调、组织、指导。尽管该通知规定的是国务院应急管理办公室的职责，但由于各级政府同类机构的相同性质，因而该通知的规定具有普适性。由于机构性质与工作职责使然，政府应急管理办公室对应的“府际关系”主要是同级政府应急委员会、同级政府各职能部门以及下一级人民政府。预防突发公共事件，政府应急管理办公室的最主要职责是上情下达和下情上达，亦即将应急委员会的指示和交办的事项传达、落实下去，将政府职能部门以及下一级人民政府提出的问题反映上去。这一过程看似简单，但却对应急管理办公室洞察问题能力、沟通能力、协调能力、办事能力等有相当高的要求。
　　2.政府突发公共事件管理机构应该更多依靠政府职能部门，充分发挥政府职能部门在预防突发公共事件中的组织优势、管理优势和专业技术优势，将政府职能部门作为应急管理的常备力量、主干力量。这种制度安排无疑给政府职能部门的日常管理提出了更高要求。检讨以往我国政府职能部门的日常管理过程，普遍存在着重审批而轻监管、重末端而轻过程的倾向，全程管理的理念和实践都比较欠缺，这种倾向的直接后果是造成管理过程的脱节，降低管理效能，并且容易形成问题积弊，为日后解决这些问题造成困难。一些突发公共事件的发生，或多或少都与政府职能部门缺乏对事务的全程管理有关。因此，政府职能部门要通过改善日常管理过程，将事故隐患消灭在萌芽中，这可以说是应急管理的一种最合理、最经济、最实用的考虑。
　　3. 建立应急管理公务合作制度，加强政府突发公共事件管理机构之间、突发公共事件管理机构与职能部门之间、职能部门与职能部门之间的公务合作。公务合作是指无行政隶属关系的行政机关之间，基于行政整体性、统一性的需要，相互提供支持、配合、协作，以共同完成行政管理任务的一种活动。公务合作的效果依赖于一整套公务合作制度的建立和运行，其中包括应急预案合议制度、信息与资源共享制度以及行政协助制度等。这些制度中的任何一项制度，对于提高政府突发公共事件应对能力以及最大限度减轻损害而言，都是有价值的。但是，目前我国法律规定的公务合作远未形成制度，使公务合作难以推行，实践中也大量存在因公务不合作而导致的管理障碍和危害后果。因此，有必要研究、建立、完善公务合作制度，以充分发挥政府部门优势，形成应急管理的联动与合力。
　 （三）重视行政参与，关注行政相对人在应急管理中的权利与义务
　　行政参与有狭义和广义两种理解。狭义行政参与指行政相对人对政府作出的关乎自己权利与义务的行政决定发表意见，进行陈述、申辩；广义行政参与除包含狭义行政参与外，还包含非政府组织在法律授权和行政委托的前提下参与政府的公共管理活动。行政参与能有效提升社会自律程度，并大大降低行政成本。从应急管理行政参与角度看，目前政府需要注意解决的问题主要有：
　1.采取多种措施扶植政府外应急管理组织，不断提升非政府组织在应急管理中的作用。在应急管理中，非政府组织具有人员、技术优势，其开展的各项活动还可以使政府更专注于宏观指挥部属。政府的扶植措施大到提供政策、法律等宏观发展环境，小到提供民政注册登记、税收政策优惠、活动空间放开、财政资金资助、公共服务购买等具体周到服务。此外，政府外应急管理组织也应从自身组织结构、活动方式、项目执行、自律机制等各方面加强内部管理与制度创新，不断提高自己的公信度，使之在社会生活中发挥更大作用。
　　2.加强社区（村镇）建设，将事故、隐患苗头消除在社区。社区是一种地域性社会生活共同体，其中人群、地域空间、社区制度、社区设施以及建立在一定文化心理基础上的社区互动是社区的基本构成要素，这些要素决定了社区在预防突发公共事件中的独特作用，即通过协调利益、化解矛盾、排忧解难等，将事故、隐患消灭在萌芽状态。从政府与社区的关系看，目前的突出问题是“社区行政化”倾向，即政府将社区自治组织当成自己的下属，将过多政府事务下派到社区处理，社区自治组织的工作范围涉及普法宣传、劳动就业、计划生育、爱国卫生、司法调解、社会治安、优抚救济、青少年教育、反映民意、综合治理等多个方面，这不仅使社区自治组织不堪重负，而且模糊了社区自治组织的自治性质。社区行政化倾向与政府组织内层级关系和权力结构调整中的偏向不无关系。在传统政府组织中，基层行政机关和人员受到来自上级的严格的层级节制，仅被当作了服从和执行命令的工具，整个政府组织因基层行政机关的被动而显得缺乏活力。为了改变这些情况，近些年来我国一直尝试对传统政府组织的层级关系和权力结构进行调整，其方向就是向基层行政机关下放权力，使整个政府组织扁平化。但是，由于多种原因，这一调整中出现了一些偏向，不少基层行政机关反映，上级向其下放的不是权力而大多是一些上级自己不愿做且比较难做的事项，这些事项中的许多事项最终又由基层行政机关压给了社区自治组织。因此，加强社区建设首先需要理顺上下级行政机关之间的关系，理顺政府与社区自治组织之间的关系，并切实减轻社区自治组织的行政性负担。具体到应急管理，为了避免将政府职能与社区自治组织的职能混为一谈，需要明确社区自治组织的职能，这一职能可以根据应急管理的不同阶段加以区分。在监测与预警阶段，社区自治组织的职能为及时发现与报告，在应急处置与事后恢复阶段，社区自治组织的职能为积极配合与协助。
　　3.动员全社会共同参与应急管理。应急管理是公共管理的重要构成部分，公共管理社会化是一种发展趋势，因而应急管理社会化也是一种发展趋势。应急管理社会化除需要政府进行广泛动员、宣传外，还需要以完备的法律制度作为保障。现实，我国宪法和法律对于行政相对人在公共管理中的权利、义务主要从三个方面予以关注：第一，为行政相对人设定一般性义务，并赋予其监督、检举的权利；第二，赋予行政相对人参与权；第三，明确规定了对行政相对人的权利救济制度。政府部门在公共管理中，如果行政相对人认为政府机关的管理行为侵犯了自己的合法权益，可以向行政复议机关申请行政复议，也可以向人民法院提起行政诉讼，以维护自己的合法权益。由于应急管理在我国尚属新型公共管理，因而我国法律普遍缺乏对行政相对人在应急管理中的权利义务的系统的、有针对性的规定，这是今后我国立法需要加强的一个环节。
　 （四）提高政府突发公共事件管理机构的法制化程度
　　目前，我国在政府突发公共事件管理机构方面的立法基本上空白，突发公共事件管理机构的性质与地位、职责与权限、内部机构的设立与变动、与其他行政机关的关系、基本工作程序与制度等，都缺乏法律依据。因此，积极进行立法实践，探索政府突发公共事件管理机构组织和运行的法律规制是我国立法的一大任务。
我国的法律体系是由宪法、法律、法规和规章构成的。对政府突发公共事件管理机构的有关问题，地方性法规和地方政府规章都可以先行制定规范性文件加以规制，待时机成熟时再由国务院制定行政法规，或者由全国人大及其常委会制定法律。地方性法规和地方政府规章可以就政府突发公共事件管理机构的性质地位、领导体制、职责权限、办事程序、人员管理、工作监督、经费来源等作出规定。如果地方性法规和地方政府规章能够制定科学而合理的法律规范，上述我国政府突发公共事件管理机构存在的诸多问题，例如职责权限、工作制度、工作方法与手段、府际关系等都会得到逐步而有效的解决。

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Researh On Chinese Government Emergency Agency
LANG Pei-juanWANG Chuan-hong

［Abstract］Since 2005, our governments above the county level have gradually set up a special agency for coping with public emergencies. Meanwhile, the governments urge businesses and nongovernmental organizations to set up similar institutions. However, these new attempts did not thoroughly break away from our country's traditional mode that rather pay attention to dealing with the events after they break out than attach importance to preventing their occurrence, rather make the government do all the work than get more nongovernmental organizations involved, and rather stick to horizontal division of work than conduct horizontal cooperation. This article points out the problems of public emergency agencies and the solutions upon analysis of their status quo and features. This article studies the subject for coping with public emergencies for the purpose of setting up a corresponding government system with well-defined responsibility, coordinated relationship and sound operation.
［Key words］government，public emergency，public emergency agency

　（作者单位：郎佩娟，中国政法大学法学院教授；王传宏，中国政法大学法学院硕士研究生，北京 100088）