在建设服务政府、法治政府、责任政府、廉洁政府和效能政府的进程中，深入研究行政问责制的理论和实践，总结经验，交流体会，探讨问题，对于加快行政管理体制改革具有十分重要的意义。
一、统一思想，提高认识，以高度的责任感和紧迫感积极推进行政问责制的研究
“执行力是政府工作的生命力”。改革开放 29 年来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，这是跟党和国家路线方针、政策措施的有效贯彻执行和政府执行力的不断提升分不开的。而提高政府执行力的关键在于加强对权力运行过程和结果的监督与问责。 2004 年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》明确规定：“行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力与责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。”温家宝总理多次强调：“权力就是责任，有权必须尽责。各级政府及其部门要认真履行各自的职责，违法和不当行使权力，或者行政不作为，都要依法承担相应的责任。”“要加快推进行政管理体制改革，进一步转变政府职能。 建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”
目前，我国已进入改革发展的关键时期，科学发展、和谐发展、和平发展，正在成为时代的主旋律。经济体制深化改革，社会结构深层变动，利益格局深度调整，思想观念深刻变化，在这样的大背景下，有些政府机关及工作人员的执行力显现出严重的不适应。传统经济增长方式的顽固存在，政府管理方式的落后，能源消耗、环境保护、安全生产、民生等多方面与科学发展观、构建和谐社会的要求不相符合的问题，往往都与政府执行力欠缺有关。一些干部滥用权力、搞“上有政策，下有对策”，更是执行力的扭曲。
提高政府执行力，需要综合治理。而解决权责脱节问题，是重要的环节，建立强有力的监督和约束机制, 是提升政府执行力的制度性创新。
行政问责制，是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况实施的、要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。行政问责制的本质在于对公共权力进行监督和责任追究，就是以明确的指向、刚性的措施、有效的手段、快速的反应来监督和约束政府的权力，确保领导干部和公务人员依法办事。行政问责制作为现代民主制度的组成部分，在深化政治体制改革的进程中，在推进社会主义政治制度自我完善和发展中，发挥着独特的作用。
我国目前行政问责制的实践尚处于摸索和试点阶段，在一些部门和地方政府的工作中已经发挥了良好的效果。现在正在朝着制度的完善和配套实施的目标前进。因此，认真研究建立、健全和完善行政问责制，进一步加强对政府执行的有效监督和约束，从根本上防止权力滥用和行政不作为，切实提升政府执行力，是一个十分重要和迫切的任务。
二、深化认知， 拓宽领域，不断增强行政问责理论对现实的回应力
近年来，理论界不断加强对责任型政府和行政问责制度构建的研究和探索，取得了大批研究成果。
从总体来看，对建设责任政府的重要性和行政问责制在建设责任政府中的地位作用和价值意义，基本形成了共识；对当前以官员问责为主要内容的行政问责中存在的问题做了较为系统的学理分析；对进一步完善行政问责制提出了对策和建议，为我国建立健全行政问责制提供了必要的理论依据和智力支持。
从行政问责制研究的广度和深度来看，已有成果对基本概念和等级问责、政治问责内容研究较多，对行政问责体系的整体构成及特点研究较少；对官员问责重要性和存在的问题研究较多，对官员问责实践的总体特点和基本规律研究较少；对问责效果的研究，笼统的多，从舆论角度分析的多， 对问责制与改进政府绩效的影响、问责制与行政管理体制改革的关系研究较少；对国内问责个案研究较多，对国外的案例研究较少。这种理论研究的滞后性直接制约着问责实践的效果。
当前和今后一个时期，我们研究行政问责制要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，认真贯彻党的十六届六中全会精神，在我国行政问责制研究的阶段性成果基础上，拓展新的研究领域，加强责任政府建设的研究力度；突出对推行行政问责制建设重点难点和一般规律性的研究；加快对行政问责制实践经验的总结和升华；推动行政问责与政府执行力、行政问责与依法行政、政务公开、绩效评估、行政监察与审计等相结合的研究；密切关注当今世界行政问责理论和实践发展的新情况。同时，要借鉴国外行政问责中重视法律和制度建设，重视监督机制建设，发挥公众和传媒监督作用等的经验和做法；加强对国外行政问责典型案例的分析。
三、总结经验，突出重点，以理论创新的成果推进我国行政问责制建设的步伐
2003 年以来，我国加快了推进行政问责制的步伐。重庆、深圳、成都、长沙、南京、济南等地政府出台并全面启动了行政问责制。我国行政问责制的实践呈现出三个特点：
一是党和政府高度重视。各级党委和政府从治党、治国、治政的高度，大力推行问责制的建立，态度鲜明，措施有力，出台了一系列有关问责的法规、纪律规定，各级行政首长亲自抓问责制的建立和运行，显示出我国政府依法行政的坚定信念和坚强决心。
二是问责制度体系框架初步形成轮廓。着重从行政管理机制创新的层面开展问责，并经常得到运用，官员责任意识和公众监督意识显著增强，有的媒体称之为“问责风暴”，说明问责制已经在一定程度上发挥了好的作用，引起了社会的广泛关注和好评。
三是行政问责制要解决的问题针对性强。围绕政府中心工作进行问责，以上一级党政组织作为主要问责主体，以下一级行政官员为问责对象，以突发公共事件引发的失职责任为主要问责内容，促进了和谐社会的构建。
当前和今后一个时期，要更加充分地发挥行政问责制的作用，使之有效、实效、高效、长效，走上正常化、规范化和法制化的轨道，就必须按照权责一致、依法有序、民主公开、客观公正的原则，进一步转变政府职能，规范和明确行政问责的主体、对象、范围和方式，增强问责程序的透明度，提高问责制的权威性和震慑力。从理论的角度，需要深入研究问责制的逻辑关系和技术路径。
第一，要明确政府职能和责任，解决问责制的逻辑起点问题。
权责明确是完善行政问责制、提高政府执行力的前提，政府职能定位是考量政府责任的逻辑起点。只有建立起权责明确的行政架构，才能进一步规范问责客体和问责范围，才能具体保障行政问责制的有效实施。从目前行政体制看，仍然存在着政府职能“缺位、越位、错位”的现象，必须要加以梳理、明确，明晰权责边界。要明确中央和地方各级政府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面各自承担的职责；要理顺并进一步明确政府各部门的职责分工，明确政府和各部门行政首长及相关人员的政治责任、行政责任和法律责任，形成完整的政府责任链条。同时，要建立健全岗位责任制，使每一项职能、任务、每一项工作真正落到实处。
第二，要健全行政问责体系，探究问责制的内在规律。
行政问责是一项系统工程。问责制不可能孤立存在，而是与政治观念、法律体系、行政机制和公民社会等因素交叉重叠且又互为因果的一个完整的体系。因此，加强行政问责制，就需要进一步增强领导干部和公务员的责任意识； 要以立法形式对有关规定加以“整合”，形成包括问责标准、问责程序、问责范围、问责主体、问责救济在内的，全国统一、结合实际的问责法律法规；要实现政府信息公开和透明，保证公民了解政府行为的多种可行性方案，以及政府执行过程中的行为及效果， 使行政问责有所依托；要建立和完善政府和公共组织绩效评估制度，特别是通过评估公共政策的执行标准、执行程序、执行时效，为行政问责提供可依据的科学标准；要完善行政监察、审计制度，把行政问责与行政监察、审计结合起来，有责必问，有错必究；要加强保障机制建设，建立被问责干部的政治经济待遇等保障机制，并建立跟踪机制，形成领导干部能上能下、能下能上的制度。
第三，要规范行政问责的规则和程序，增强问责制的可操作性和实效。
在问责的主体方面，目前在实践中主要是政府自身，即自上而下的问责制。从长远发展的意义上说，要使问责的主体多元化，才能使操作力度不断增强。就政府自身而言，既要有行政首长的问责，也要有公务员的“自查自纠”，将问责机制纳入公务员工作总结、述职中，逐步加以规范，建立常规的述职问责机制。要发挥党组织、人大、司法机关、检察机关、政府监察机关以及新闻媒体、社会组织、公民在行政问责中的作用，并建立多元化问责主体之间的工作协调机制。
一般而言，行政领导和广大公务员都属于被问责的对象。不能认为问责的对象仅仅是行政领导，具体工作人员同样需要按照法律和规定承担相应的责任。开展行政问责制要进一步明确问责的范围和边界，克服“一两个人吃药、其他人病自然好”的现象。
问责的内容要逐步扩大和规范。依法、依规追究失职渎职责任、用人失误失察责任、道德诚信责任、政治不良影响责任、查究不力责任、妨碍查究责任、职务故纵责任、效能低下责任、教育不力责任、督查不力责任等，使行政问责制成为覆盖行政管理各个环节的严密体系。
要重视对问责结果的应用。问责的结果，不仅要体现在责任追究方面，发挥问责制在事后惩戒中的作用，还要发挥问责制在事前预防、事中监督中的作用，发挥其教育警示和舆论导向功能；不仅要通过问责制建立政府的责任体系，还要通过问责制促进服务型政府和廉洁政府的建设。
胡锦涛总书记2007年 6 月 25 日在中央党校发表的重要讲话中强调指出要“全面落实依法治国基本方略，弘扬法治精神，维护社会公平正义；加快行政管理体制改革，强化政府社会管理和公共服务职能。” 建立健全行政问责制，是推进行政管理体制改革，进一步转变政府职能，提高政府执行力的关键和重要环节。行政管理学会作为行政管理科学的学术团体和研究机构，是政府与学术界联系的桥梁和纽带，我们真诚地希望与广大行政管理理论工作者和实际工作者一道，共同总结研究我国行政问责制的成功经验和存在不足，探讨提升政府执行力的良策，为推进行政管理体制改革、构建和谐社会作出我们的贡献，以实际行动迎接党的十七大胜利召开。
（本文系作者2007年6月27日在“行政问责制与政府执行力”研讨会上的讲话摘要）
（作者系中国行政管理学会副会长兼秘书长, 北京 100017）
