［摘要］当前中国政府与民间组织关系还基本属于政府支配模式。随着社会治理模式的转变，顺应经济、政治与社会管理体制等制度环境的变迁，必须重构政府与民间组织之间的关系,建立政府与民间组织关系的基本模式——互动合作模式，实现政府与民间组织的良性互动和功能互补，促进社会和谐。
［关键词］ 政府;民间组织;关系;重构;互助合作
［中图分类号］［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2007）06-0054-04
改革开放以来，中国民间组织获得了快速发展。当前，中国的经济、政治与社会管理体制正在发生深刻的变化。顺应社团革命［1］的浪潮，在社会治理模式转变的大背景下，政府与民间组织之间应构建何种关系模式？围绕这一问题，本文将从制度环境的变迁出发，论述政府与民间组织关系的重构。
一、制度环境的变迁以及政府与民间组织关系重构的必要性
制度学派的先驱凡勃伦认为，制度是环境作用的结果，制度必须随着环境刺激的变化而变化。［2］新制度经济学意义上的制度环境是指“一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则。”［3］制度环境是决定或影响其他制度安排的基础性制度,其内容主要包括规范一个国家与社会运行的基本规则。它可以抬高或降低人际的交易成本，往往决定一个国家的政治与经济体制的选择。
从制度分析的视角看，民间组织作为一种具体的制度安排，也是制度环境的产物，一样受制度环境的制约。民间组织作为社会的自我组织形式，其与政府的关系实质上体现为国家与社会的关系。民间组织与政府关系的任何变化，无疑都是制度环境选择的结果。就政府与民间组织的关系而言，制度环境的变化主要表现为社会管理模式的变迁。中国传统的社会管理模式是政府社会高度合一的模式。其基本特点是：管理主体一元化，即政府是唯一的社会管理主体；管理方式单线化，即采取以单位制度为依托的垂直单线式的管理；管理手段简单化，即实行单纯的行政管理，缺少社会的合作和公民的参与。这种社会管理模式是总体性社会［4］下政府与社会关系模式的的集中体现。在这一社会管理模式当中，政府直接面对社会，从事大量具体而微观的管理活动，其弊端是显见的：一方面，由于政府直接管理社会事务，而社会事务随着社会的发展又在不断增加，这样就使政府的负担越来越重，不得不增加相应的管理机构和编制，由此形成政府机构和人员编制的恶性膨胀；另一方面，政府办社会使社会的自治能力得不到锻炼与提高，抑制了社会的自我发展。因此，政府的传统管治功能越强，社会的自治功能就越弱，民间组织的生存与发展空间就越小。
1978年以来的改革开放推动了我国政府与社会高度一体化的管理模式的变迁。先是以政企分开为表征，政府权力开始从经济领域部分退出。随后，以政事分离和政社分开为表征，政府又逐渐从社会生活领域中退出。从实质意义上讲，无论是经济体制改革还是政治体制改革，都是政府与社会两者之间的权力调整。经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，打破原来由政府包揽一切经济事务的局面。通过经济体制改革，可以明显地看到政府的权力下移现象，即政府将经济领域中相当一部分权力让渡给市场与社会。政事分离的目的也是为了转变政府职能，减轻政府管理社会事务的负担，由此调整政府与社会的关系。在政治领域，政务公开、基层自治等也显露出政府权力向社会转移的倾向。政府与社会关系的这些调整为民间组织发展拓展了广阔的空间。
尽管改革拓展了民间组织发展的空间，但就政治生态而言，制度环境对民间组织的刚性约束依然很强，政府与民间组织的关系也远未进入良性发展的轨道。目前突出的问题有：一是政府与民间组织的职责定位不清，具体表现为：越位，即政府管了不少本该由民间组织负责的事情；缺位，即政府本该具有的职能却由于某种原因而弃之不顾；错位，即本该是政府负责的事，却让民间组织去管，造成主体错位。二是政府在培育和管理民间组织方面还没有找到有效的办法，防范意识浓厚，缺乏积极的培育意识和措施，有效的监督管理机制远未形成。三是政府对民间组织的发展方向不明朗，扶持政策难以落实到位。
进入新世纪以来，民间组织发展的制度环境正在发生渐进式变迁。经济方面，中国加入WTO推动了中国经济的全球化进程，预示着中国经济制度的深刻变革。日渐深入的市场化变革将促使政府权力进一步退出经济领域，为民间组织的发展提供更为优裕的经济环境。政治方面，新一代中央领导集体审时度势，适时提出了科学发展观的执政理念和构建和谐社会的执政目标。作为党和政府在新时期提出的一种全新的执政理念和发展目标，科学发展观和构建和谐社会有着极为丰富的内涵，它是适应经济市场化、政治民主化、文化多样化而提出的一种新型的社会治理模式。科学发展观的执政理念和构建和谐社会的执政目标将为民间组织的发展创造良性的政治制度环境。社会方面，随着改革的深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，经济成分、组织形式、就业方式、分配方式和利益关系日益多样化，社会问题不断增多，社会管理难度加大，传统的社会治理模式已经很难适应新形势的要求。必须推进中国社会由政社高度合一的管理模式向政社分工合作的治理模式转变，由一元化的管理模式向多元化的治理模式转变，由行政强制型管理模式向公共服务型治理模式转变。这一转变的实现，有赖于社会的独立、自治，有赖于公民的积极参与，有赖于多元治理主体的出现。而民间组织则是社会自我治理的重要主体，培育和发展民间组织是实现中国社会治理模式转变的前提和基础。
总体看来，上述制度环境的变迁，从政府的角度看，是政府追求“小政府、大社会”的社会管理模式的过程；从社会的角度来看，是社会谋取自主性的过程。这一制度环境变迁的过程，也是政府与社会关系重新定位的过程。随着中国社会治理模式的转变，必须重构政府与民间组织的关系。
二、政府与民间组织关系模式的理论分析
上世纪后半叶，政府与民间组织关系一直是民间组织研究领域的重要主题。这些研究分别涉及到政府与民间组织互动过程中的政策模式、法律框架、经济过程、管制方式等。为界定政府与民间组织的关系，研究者先后提出了政府/市场失灵和第三方政府这两种理论。威斯鲍德从政府/市场失灵的角度分析民间组织存在的合理性，认为政府的工作机制决定了它在提供公共产品方面的有限性。公共需求的多样化程度越高，政府提供公共产品的能力越有限，民间组织的生长空间就越大。［5］ 但这一理论把民间组织看成是被动的组织形式，把政府与民间组织的关系看成是此消彼长的对立关系，现实解释性并不强。为此，萨拉蒙等提出了第三方政府理论［6］。
萨拉蒙认为，通观社会发展史，在政府出现之前，就已存在自然运行的社会组织。所以不宜把民间组织当作是政府机构的补充，相反，政府的出现是志愿失灵的结果，即当社会自发运行机制无法满足某些社会需求时，才需要政府的介入。对此，萨拉蒙在跨国比较的基础上，以“服务的资金筹集和授权”与“服务的实际提供”为核心变量，深入分析了政府与民间组织的优缺点，指出了政府与民间组织合作关系的内在逻辑，进而提出了政府与民间组织关系的四种模式。［7］认为政府组织应该与民间组织建立合作伙伴关系，更好地满足社会对公共产品的需求。
这里合作模式主要包括两种方式：一是合作的卖主模式，其中民间组织仅仅以政府项目管理代理人的面目出现，拥有很少的处理权或讨价还价的权利；一是合作的伙伴关系模式，其中民间组织拥有大量自治和决策的权利，在项目管理上也更有发言权。在萨拉蒙看来，在政府/市场失灵和合约失灵理论中，志愿部门往往被视为在政府和市场失灵之后的辅助性衍生物，是由于政府的局限产生的提供公共物品的替代性制度，忽略了民间组织因本身固有的缺陷而产生的志愿失灵，慈善的供给不足等弊端。萨拉蒙认为，民间组织的这些弱点正好是政府组织的优势，于是政府成为民间组织志愿失灵之后的衍生性制度。也即只有在民间组织服务不足的情况下，政府方能进一步发挥作用。因此，政府的介入不是对民间组织的替代而是补充。同时，萨拉蒙在分析政府和民间组织各自的组织特点、运行模式及局限性的基础上，推论政府和民间组织之间可以建立合作伙伴关系，从而既可以保持较小的政府规模，又能够较好地履行供给公共产品。
萨拉蒙的观点对于改进社会实践具有一定的建设性。但隆伯格等人针对萨拉蒙关于建立政府与民间组织之间合作伙伴关系的观点，提出了批评，认为政府与民间组织之间的伙伴关系，会在一定程度上限制民间组织的自主性，加剧民间组织科层化，削弱民间组织服务的多样性和创新能力。
与西方的制度环境不同，目前中国绝大多数社会服务仍由政府单方面提供，政府掌管着民间组织的生死大权，民间组织的发展离不开政府的推动和影响。同时，民间组织的发展壮大又试图不断淡化与政府过于密切的关系。总体上看，民间组织与政府的关系远不是上表所显示的民间组织主导模式。因此，如何认识和处理政府与民间组织的关系成为问题的关键。对此，国内学者作了一些探索性研究。但深入分析起来，大多研究以西方语境的“国家——社会”二元判断为预设前提。但中国民间组织的成长有着与西方完全不同的制度环境，在生成路径、资源获取、结构特性、管理体系等方面与政府或国家实体之间都有着诸多密切的联系。如果用上述理论分析中国的民间组织，其解释力有限，把中国民间组织与政府的关系仅界定为对抗或合作明显过于简单。因此，构建政府与民间组织关系的合理模式，尚需更多地结合我国的实情来进行本土化的研究。
三、重构政府与民间组织关系的基本模式与政策选择
值此当前社会转型时期，改革的重点已由经济领域转向社会和政治领域，而政治与社会领域的改革势必进一步促进民间组织的蓬勃发展。因此，有必要重构政府与民间组织的关系模式，逐步建立政府与民间组织的创新合作机制，来解决改革深入阶段所面临的各种经济与社会问题。
与西方国家社会发展的情况不同，我国社会领域的改革与民间组织的发展都是在政府的主导下进行的，中国政府与民间组织的关系不可能是彼此替代、互相冲突的关系，而是互动合作、相互依存、相互补充、相得益彰的关系。因此，未来中国政府与民间组织关系的基本模式应是互动合作模式。政府与民间组织的互动合作有助于建立起畅通有效的利益表达机制，协调和化解不同社会利益群体之间的矛盾和冲突，实现政府与民间组织的良性互动，使政府与人民群众更加紧密地联系在一起，从而改善政府形象，增强民众的政治认同。建立政府与民间组织的互动合作关系和协调机制，不仅可以促进政府职能的转变，提高社会公共服务的能力，而且有助于优化民间组织的发展环境，使民间组织更好地克服成长过程中的缺陷，加强自律和自身能力建设。
在互动合作模式中，建立政府与民间组织的共同体关系是未来发展的基本方向。政府与民间组织在相互独立的基础上建立创新的合作伙伴关系，应是一个持续的良性互动过程。政府与民间组织都是公共服务的提供者，二者的区别在于实现共同目标的过程中所使用的方式不同。因此，互动合作模式中的合作将主要是社会管理与公共服务方面的合作。通过特许经营、订立合同和政府购买服务等合作方式，民间组织可以做许多政府想做而做不好的事情，弥补政府管理的缺陷；与此同时，民间组织也可以在政府的扶持与培育下完善自我，成长为与政府和企业共同支撑经济社会生活的第三种力量。
在互动合作模式中，民间组织在从国家分离出来的同时又以新的方式与之建立起连接，并将从政府的助手变为政府的合作者。这些新的连接方式将界定当前中国的国家与社会关系：一方面，国家不单纯通过自己的行政组织即政府来达成对社会的统治，而是以特别的方式对民间组织进行管理，将其整合进政府系统，通过民间组织来贯彻国家的法律和意识形态，以充分发扬民间组织宽容、互助、互惠、利他的公益精神，充分发挥民间组织在维护公民利益、提供服务、反映诉求、化解矛盾、规范行为等方面的重要作用，从而有助于维持整个社会的稳定，促进社会各阶层的和谐发展。另一方面，民间组织也借用某些特殊的形式来获得合法性，并汲取政府资源，显示对公共政策的影响力，借以拓展自身发展的空间。
在互动合作模式中，政府与民间组织将摒弃负和博弈状态，减少交易成本，实现共存共赢。从政府与民间组织的博弈来看，互动合作模式使民间组织能够主动接近政府，引述国家法律，利用政府部门的符号资源和自上而下的权力体系，借此证明以社会自身的方式来解决社会问题的合法性，从而在活动推行和计划安排上更有效率。政府通过民间组织来促进社会自治，帮助实现维持社会秩序和供给公共产品的政府责任，从而提升国家统治的合理性与合法性以及对社会的控制与整合能力。这样，政府与民间组织互相取得了认可，实现了一定程度的双赢互惠。
就我国的政治生态而言，政府与民间组织的互动合作关系只能是一种未来的发展愿景。现阶段，推进我国政府与民间组织关系的重构，必须设计一定的过渡发展阶段。在此过渡阶段，我国政府与民间组织的关系模式可以概括为政府主导下的有限合作模式。在此关系模式中，政府倚仗其制定规则与垄断公共资源的强大优势处于主导地位，民间组织则借助社会力量和效率优势参与社会管理与公共服务的供给。与此模式相适应，我国民间组织的管理体制应当结合国家和社会关系的特点来进行制度创新，所以过渡阶段的政策可以设计为：
第一，民间组织被吸纳到体制内，接受国家的统一领导，但政府的权力边界应当受到一定的限制，管理方式要求改善。现阶段应当建立双重管理体制与单一登记制相结合，国家管理与社团自律、社会监督相结合的管理体制。双重管理是民间组织管理体制的主体，但不能扩张到民间组织的各个领域。首先，应对民间组织实行分类管理，对公益服务型、志趣型、学术型和社区型等组织，应实行单一登记制，并允许同类组织的竞争，以打破部门分割，更广泛地调动社会力量，开展社会服务，活跃精神生活。对政治类等具有较强的群体利益代表功能的民间组织，实行较为严格的双重管理体制，并限制竞争，以保证其广泛的代表性和正确的方向。其次，调整业务主管单位的管理内容，减少行政干预。业务主管单位的职责是制定相关领域民间组织设立的标准，对申请设立的民间组织进行资格审查。再次，改变管理方式，简化办事程序，避免不必要的重复审查的审批方式，业务主管单位应从单个民间组织的直接管理，转变为柔性的间接管理，以为民间组织创造良好的中观发展环境。
第二，民间组织与相关政府职能部门的对口协商成为互动合作的主渠道，政府职能部门继续主动培育或物色自发生成的民间组织作为合作伙伴，使其能够承担一定的利益整合与社会管理功能，把“管不了、管不好、不该管”的职能交给民间组织并逐步制度化。当然，这种治理权力的分享是建立在政府主导的合作基础之上的。
第三，建立民间组织自律机制。自律机制包括一套约束组织行为的伦理规范与自我评估制度。通过自律机制，民间组织要对其所使用资源的效益和效率、社会期待或需求满足程度进行真实的交代和承诺，让公众了解民间组织的服务和项目、资金使用等运作与内部管理的状况。自律机制可分为两个层次：一是各个民间组织的自律；二是同类民间组织的互律。对于政府而言，当前迫切需要的是协助制定民间组织的自律规范和开展民间组织自律的道德教育，使外在规范内化为组织成员的自觉行为。
第四，建立社会监督体系。一是建立第三方评估机制。根据国外的经验，第三方评估机制是取代政府退出之后形成权力真空的有效监督体制。它有利于民间组织遵循非营利性原则，保证组织的活力和创新性，提高民间组织的公信度和效率，从而有利于其健康发展。二是传媒的监督。舆论监督对增进民间组织的透明度具有独特的作用。三是利益相关人及公众的监督。社会监督体系的形成，有赖于一系列评估标准和民间组织行为准则的制定，有赖于国家对民间组织公开性和透明度的强制。同时，管理制度本身必须赋予社会以监督的权力。●行
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（作者单位：华中科技大学管理学院博士生，民政部人教司副司长，北京100721）
（责任编辑 胡捷）
