［摘要］强县扩权、省直管县，不仅具有必要性，而且具有可行性。市场经济体制的确立,为强县扩权、省直管县提供了前提条件；区域经济关系的密切，行政隶属关系的日益淡化，对强县扩权、省直管县提出了强烈要求；电子政务与现代科技的迅猛发展，为强县扩权、省直管县提供了有力的物质保障；国外行政层级结构和治理模式，为强县扩权、省直管县提供了国际借鉴；部分省份的改革试点经验，为强县扩权、省直管县积累了宝贵经验；理论界的研究成果，为强县扩权、省直管县提供了理论基础；党政干部对改革的广泛支持，为强县扩权、省直管县提供了强大动力。
［关键词］ 强县扩权；省直管县体制；行政改革；可行性
［中图分类号］D0355［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2007）06-0017-04
笔者在《中国行政管理》2006年第5期对“减少层次、优化结构、强县扩权”的必要性曾作过一些初步探讨，意欲引起学界和实践部门对深化行政管理体制改革的重视。文章刊发后一些读者在对“强县扩权、实行省直管县体制”观点表示支持的同时，对改革的时机和可行性提出了不同看法，认为目前我国在市场发育程度、政府技术条件、改革前期基础、主体内在动力等方面还存在诸多缺憾，实施改革的内外条件还不够成熟，冒然推进将会困难重重。基于这些看法和顾虑，笔者拟从经济基础变化、区域经济关系调整、通讯技术发展、国际治理模式改变、试点成功经验积累和理论舆论准备等方面，对强县扩权、省直接管理县（市）的可行性谈几点粗浅看法。
一、市场经济体制的确立,为强县扩权、省直管县提供了前提条件
1982年江苏、广东、辽宁试推行市管县体制时为计划经济时期，计划经济体制是以政府的高度垄断为特征的，政企、政事、政社合一。各级政府不仅要拟定并下达各种经济社会计划指标，还要尽可能合理地分配各种生产资料和生活资料，承担社会生活的繁重事务。政府职能范围无限膨胀，运转负荷强度大。在这种体制下，省级政府直接管理地市合并后的几十个县是很困难的。在此背景下，政府不得不以增加层次、减少管理幅度来减轻工作负荷，满足市场经济体制运行的需要，确保经济社会发展，维护社会秩序。1993年市场经济体制的确立，打破了计划经济体制下的管理理念和管理方式，政府主导型的资源配置权逐步被分割分离，市场和社会组织的基础性作用日益加强，社会组织力量逐步介入，政府按照“凡是适宜于市场和下面办的事情，统统下放”的指导原则，切实转变政府职能，改革行政审批制度，重新调整权力关系，市场、社会和公民优先成为体制运行的基本法则，自上而下直接控制经济的行政体系逐步失去其功能，管理好几十个县（市）对于省级政府来说有了重要的体制保证。
市场经济体制运行十多年来，我国的市场发育和完善程度明显提高，市场经济体制已基本确立。国际上一般认为:市场化程度在15%以下为非市场经济或计划经济；20—40%为初步转轨经济；40—50%为转轨中经济；50—60%为接近准市场经济或转轨后期经济；60—70%为准市场经济；70—80%为相对或基本成熟的市场经济（见表一）。
表一国家市场化程度分类
市场化程度判定市场化程度判定
15%以下非市场经济
或计划经济50—60%接近准市场经济
或转轨后期经济
20—40%初步转轨经济60—70%准市场经济
40—50%转轨中经济70—80%相对或基本
成熟的市场经济
根据《2003中国市场经济发展报告》分析，2001年中国经济市场化程度已达到69%,在国际上处于中等偏上水平,以表一的标准判断，中国已成为市场经济国家。该报告对中国2010年作了高、中、低的预测，高位预测超过80%,中国将成为标准的或成熟的市场经济国家;中位预测为2010年将达到70%—75%,中国将成为相对成熟的或较完善的市场经济国家;低位预测为2010年将达到65%,中国将成为准市场经济国家或接近于相对成熟的市场经济国家。无论是现在的69%的市场化程度，还是2010年预测都表明，中国已经确立了市场经济体制。这一体制的完善，预示着企业、公民和各种社会组织自我管理、自我服务的功能大大增强，政府直接管理经济社会事务的领域在逐步缩小，以行政手段强制行政区与经济区保持统一的格局将被打破。可以说，相对完善的市场机制是强县扩权、省直管县（市）的重要基础和前提条件。
二、区域经济关系的密切，行政隶属关系的淡化，为强县扩权、省直管县提供了内在动力
行政区是国家为推行政务、管理社会事务而划分的地方区域。经济区是以城市为中心，依据经济发展的内在联系，在城市与城市之间所形成的区域网络。前者是行政权力干预的结果，后者是商品交换过程中自发形成的产物，二者在不同的政治经济条件下形成不同的格局。在行政原则的影响下，行政区与经济区相一致，行政流程自上而下，即处于较高行政中心地的组织对周围低级中心地提供服务，下级和各种社会经济组织只能被动地传承上级政府的旨意，行政区内的经济结构、社会结构、文化结构呈现封闭状态。在市场原则下，较高一级中心地除供应它本身外，还要供应其他次一级中心地三分之一的区域，形成了与行政区范围明显不一致的交叉状况，并进而形成经济区与行政区的不一致。行政区与经济区关系的这种变化，说明在市场经济条件下政治和经济作为两个相对独立的系统在按照各自的规律运行，政治因素由经济活动的内在依据转变为外部条件。由此，经济的横向联合必然要逐渐取代纵向的权力传承，形成自由分散的经济网络。如在江苏的长江两岸，隶属无锡、经济发展迅速的江阴已跨出无锡行政边界，冲破行政樊篱，进入隶属于泰州、经济相对落后的靖江市建设工业园，开展新一轮的创业活动，并且取得了显著成效。在这种体制下，行政区域的经济结构、社会结构、文化结构受到严重冲击，按照市管县模式建立的行政隶属关系在经济上日益淡化，特别是在经济发达的匀质型地区，以行政权力扭合在一起的“带”与“管”模式，已不可能按照纵向权力关系高效运行，推行以“地方为主”的强县扩权体制成为经济社会发展的必然要求。
三、电子政务的发展与交通条件的改善，为强县扩权、省直管县提供了技术保障
随着科学技术和信息化进程的不断加快，以及国家对电子政务工作重视程度的日渐加深，传统的办公设备、办公手段正逐步退出历史舞台，以电子计算机为基础的各种现代办公手段越来越发挥着重要作用。特别是随着电子政务的普及，上下级政府之间以及政府职能部门之间的网络沟通已经初具规模，日趋完备。从具体应用效果看，政府内部可以通过网络沟通和信息共享，促使行政绩效的改善和提高。在政府信息化条件下，传统行政管理方式发生了重大变化：政务处理电子化，政府采购电子化，社会保障服务电子化，政府决策支持电子化。这些都为政府减少层次、扩大管理幅度提供了有力的技术支持。
此外，便捷的交通大大地缩短了省与县在时间、空间和心理上的距离。以江苏省为例，目前已有2015公里长的10条国道连接全省各地，同时有沪宁、宁马、宁合、宁杭等高速公路贯通省外，此外还有宁通、宁连等一级公路线贯通全境。在铁路方面，除了原有的京沪、陇海、宁铜三条近1000公里的干线外，还有国家新建的636公里长的一级铁路纵贯省境南北，连接21个县、市、区。在长江天堑上，除原有的南京长江大桥外，还建成了南京长江二桥、南京三桥、江阴大桥和润扬大桥，目前正在兴建和筹划的还有苏通大桥、常泰大桥等。便利的陆路交通使江苏的每一个地方在与省会南京间都可以在一天之内往返。这些变化，不仅有利于从形式上摒弃传统行政管理的弊端，而且从内容和性质上有利于推进行政管理模式的创新，即推动行政向组织结构网络化、扁平化，行政手段现代化、信息化，管理的民主化、公众化，行政管理方式动态化、灵活化的方向发展。
四、国外行政层级结构模式为强县扩权、省直管县提供了国际借鉴
一个国家的行政区划层级结构是国家权力在地域上的分配，它受国土面积、人口数量、社会经济发展水平、历史文化传统、民族特征和政治体制的影响。通过对国外一些国家的行政区划结构的考察，它们的行政区划特点对我国强县扩权、建立省直管县体制具有重要的借鉴意义。
1国外少层次的行政区划体制设计从世界多数国家看，减少层级、实现扁平化是行政区划改革的发展趋势。如美国国土与我国相当，其行政层级只有三级，即联邦政府——州政府——地方政府；日本在1926年撤销中间层次的郡级建制，形成都、道、府、县——市、町、村地方二级行政区划体系；印度在1977年取消了村级建制，实现了邦、县、乡三级制的地方行政区划制度。
表二各国行政区划层次划分统计
层次无级别一级二级三级四级及以上
数量1032606821
说明：统计的只是主权国家，由于政区的复杂性，同时限于资料的匮乏，可能会有误差，这里仅作总体分析时参考。
表二我们可以看出三级的国家最为常见，有68个国家，其次是二级，有60个国家，一级有32个国家。这些层级较少的制度设计和实践与我国叠床架屋的多级制形成了强烈反差。
2行政管理幅度的扩大扩大幅度和减少层级是相辅相成的。国外国家管理幅度一般较大，如法国20世纪50年代合并镇，设专区；德国20世纪60—70年代对市县进行调整，仅1968—1978年十年间，原西德境内县从420个降为237个，市从139个降为91个，乡镇从24000个降为8500个左右；日本通过法律将町村从9800个减少了近三分之二。表三是中国与国外主要国家行政区管理幅度的比较，从中我们可以看出，我国省级政区平均管理幅度107个地级单位，而地级政区平均管辖8.6个县级单位。这种多层次小幅度的管理模式与国外形成强烈反差。
表三中国与国外主要国家政区管理幅度比较
中国（大陆）美国日本德国法国（本土）
一级政区3150471622
二级政区332县3137、市19200327332896
三级政区2680——850036760
平均幅度10.7/8.662县、380市6920.5/264.3/375
资料来源：外国资料来自周定国《世界行政区划图册》；中国资料来自“中国行政区划网”、刘君德《中外行政区划比较研究》。
3省直管县是城乡分治、强县扩权的前提。根据国际市制发展的经验和一般规律，市是一种城市型行政建制，县是广域型行政建制。如德国和美国州以下的县市都是各自独立的自治实体，在美国的3040个县（1992年统计数据）覆盖了每一寸国土，实行富有乡村特色的自治政策。日本的县作为广域型的一级政区下辖市、町、村，二级政区单位的市、町、村相互之间无隶属关系，而是各自成立地方公共自治团体来管辖本地区的事务。因此，县是面，市镇则是面上的点。同时，市还是一种基层而不是中间层的行政建制，市下面一般不再有其他政府建制（少数大城市除外）。市和县的性质不同，主要任务也不同。市的发展方向是实现自治，而自治则必须市制适域化而非广域化。
五、部分省份的改革试点，为强县扩权、省直管县提供了实践经验
近年来，市管县体制对县域经济发展的束缚陆续引起许多省份的关注。围绕强县扩权问题，浙江、山东、广东、湖北、湖南、河南、河北、吉林、黑龙江等省率先做出了尝试。他们按照放权放手原则，抓住扩大县（市）经济社会管理权限这一关键，大力推进体制创新，为增强县域经济整体实力、加快县域经济发展不断营造宽松的政策环境。1983年以来，浙江省一直实施“省直管县”财政体制，确保了县级事权财权的统一，有力地促进了县域经济的发展，形成了三分天下有其一的百强县格局。尽管如此，1992年、1997年、2002年他们又三次出台对县级扩权的政策，将 313 项审批权下放给绍兴县、温岭市、慈溪市等 17 个经济强县（市），扩大的管理权限几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面，涵盖计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等 12 大类。2006年末他们再次出台扩权政策，向义乌市全面放权。山东省于 2003 年 12 月出台了《中共山东省委山东省人民政府关于加快县域经济发展的意见》，列出了 30 个经济强县和 30 个经济欠发达县，分别明确采取不同的扩大经济自主权的政策，对经济强县赋予更大的发展自主权和分配自主权，对强县和弱县如何扩权进行了有益的探索。湖北省参照浙江经验，确定了首批 20 个县（市）实行“扩权”，鄂办文［2004］13 号详细列出了239 项扩权项目，涉及 23 个政府部门。同时，湖北省还在全省 52 个县市推行省管县（市）财政管理体制，对 68 个县（市）（含 7 个县改区和神农架林区）分税制财政体制下省集中的增量部分全额返还县（市），支持县城经济发展和乡镇综合配套改革。同时，他们还摸索出经济性分权与行政性分权必须匹配的宝贵经验。河南省于 2004 年 5 月 19 日下发了《河南省人民政府关于扩大部分县（市）管理权限的意见》，分两个层次选择 35 个县（市）扩大管理权限，其中第一层次 5 个县（市）享有 80 项扩权，第二层次的 30 个县（市）享有 71 项扩权，在分层、适时扩权上创出了特色。改革是一个步步试错的过程，全国十多个省份的改革实践，为整体推进强县扩权、省直管县改革，积累了宝贵经验。
六、理论界的研究成果，为强县扩权、省直管县提供了理论基础
中国社会各界普遍关注强县扩权和省管县，笔者从理论界和新闻媒体两个维度进行分析：理论界主要搜索中国学术期刊网上的研究成果（见表四），其中以强县扩权搜索的结果按“篇名、关键词、摘要、全文和主题词”的检索结果分别是33篇、0篇、33篇、20741篇和38篇；按省管县搜索的结果为68篇、18篇、659篇、155170篇和57篇。这些理论成果，既有理论分析，也有实践探索，而且现实针对性强，对试点地区的改革经验作了系统总结，对存在问题作了深刻剖析，使推进改革有了重要的理论基础。
表四中国理论界文献检索统计表
数据库
名称收录时间覆盖期刊检索词检索方式（篇数）
篇名关键
词摘要全文主题
中国学术
期刊网1994-20067000强县扩权3913443946570
1994-200612000省管县43105689177922988
说明：本检索采取跨库检索，其结果包含中国学术期刊数据库、中国优秀博硕学位论文数据库、中国重要报纸全文数据库、中国重要会议论文数据库。
七、党政干部的广泛支持，为强县扩权、省直管县提供了直接动力
2005年，温家宝总理在全国农村税费改革会议明确指出，具备条件的地方可以推进省直管县的试点；党的十六届五中全会就制定“十一五”规划问题，提出要优化组织结构、减少行政层级，条件成熟的地区可以实行省直管县的财政体制；《国家第十一个五年经济社会发展规划》正式将推进强县扩权、省直管县写进未来五年的改革事项。与此同时，广大机关干部对这一改革也表现出了极大的政治热情，普遍持欢迎和支持的态度。
表五江苏省市管县体制改革问卷调查统计结果
（单位：人、%）
调研问题维持现状恢复地区
建制苏南省直管、
苏中和苏北
混合制全部省
直管
回答人数3224125319
所占百分比6.44.82563.8
被调
查人
分布苏南5283112
苏中1192093
苏北161322104
被调
查人
职级≥处级162026123
科级11185160
一般人员532436
从江苏省问卷调查统计结果来看（见表六），63.8%的认为，市管县体制虽然在一定时期对中心城市建设、优化产业结构、强化基础设施建设等方面起到了积极作用，但当下更多的是对县（市）利益的侵害和不必要的行政约束，已不适应日益扁平化、网络化社会结构的发展要求。在被调查者中赞成维持市管县体制现状的仅占被调查总数的6.4%，其中持恢复地区建制观点的仅占总人数的4.8%，这说明叠床架屋的多级结构遭到人们的普遍反对，同时地区建制也已逐渐远离人们的视野。大多数被调查者认为，鉴于苏南经济的快速发展和县级市规模的扩大，以及苏中和苏北经济总量与苏南的差别，苏南应该全部由省直管，苏中和苏北可以在试点的基础上由市管县和省管县混合体制逐渐过度到省直管县体制。 ●行
（作者单位：中共江苏省委宣传部副部长，南京农业大学、江苏大学教授、博士生导师，南京210000）
（责任编辑 胡捷）
