［摘要］从“发展是硬道理”看，任何发展都必须有相应的管理体系为之服务。在国家和社会的发展中，需要有效的公共管理，首先是政府的行政管理予以支持、配合，从而推进和保证发展战略目标的顺利实现。而发展不能不付出代价即成本，行政成本是发展成本的重要组成部分。若行政成本偏高或过高，势必影响发展进程中其他方面的需求。因此，努力降低行政成本将大大有利于共同事业的发展。
［关键词］ 发展；管理；服务；成本
［中图分类号］D035［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2007）06-0007-04
一、“发展是硬道理”
正如“尊重知识、尊重人才”和“科学技术是第一生产力”等一样，“发展是硬道理”也是中国伟大的马克思主义者邓小平的一句非常可贵的名言。它直接关系到一个国家、民族、社会、地区、群体和个人的前途、命运。这个“硬道理”硬就硬在势在必行，只有硬起头皮勇往直前、不断进取、创新，才能逐渐发生由无到有、由小到大、由弱到强、由差到好、由低到高、由穷到富、由愚到智等量和质的历史性变化。否则，原地踏步、停滞不前、迟疑观望、坐失良机，有如逆水行舟、不进则退，必将趋于萎缩、衰败和终于没落，直到彻底被淘汰出局的下场。
发展不是盲目的，也不是为发展而发展。要正确回答：为什么发展、发展什么、怎样发展和靠谁去发展等一系列的问题。发展目标、内容、手段或方式方法、依靠力量等不同，效应和后果也不一样。发展也有不同的基础和阶段，以及不同的所处时代背景、环境、形势和各种具体条件（包括物质和精神条件）。拥有后发优势和实行跨越式发展是可能的，但不可急躁冒进、轻举妄动。历史的经验教训俱在，我们应当采取积极而又慎重的方针。同时，在向前发展的漫长过程中，很难总是一帆风顺。既有难得的机遇要及时抓住，又有各种挑战要从容应对。有困难要克服，有矛盾要化解，才能继续前进，收到预期的绩效。
我们的目标是建设有中国特色的社会主义，在和平发展的道路上，要建设创新型国家和服务型政府、构建社会主义和谐社会、全面实现社会主义现代化小康社会和中华民族的伟大复兴。在科学发展观的统领下，坚持以人为本、全面协调可持续发展、促进经济社会文化的全面进步、落实“三个代表”重要思想，从而实现人的全面发展。任务是光荣的、伟大的，也是艰巨的。
这里，我们面临的是发展必须有相应的管理为之服务的问题。从总体上来看，首当其冲的当然是面向全社会的最广义的公共管理（包括政府的、非政府的、非营利的公共管理）。但是，由于历史的和现实的原因，政府行政管理则处于“一马当先”的地位。因此，必须十分明确：行政管理的全部职责应当是为发展服务的。行政管理工作的水平、质量、及时性和积极性等直接影响到发展的广度、深度、数量、质量、速度和成就度等。完全可以这样认为：没有行政管理有效实际行动的支持和配合，发展这个“硬道理”就有成为徒有良好愿望的空道理的危险。
从为发展服好务的角度来说，行政管理工作者有必要努力争取切实做到能够想发展之所想和急发展之所急，全身心地投入为发展服务之中。其中包括所有寓于行政管理全局的各分支部门和单位以及在行政管理全过程中的诸环节，都要符合和适应发展的要求，坚持对发展不利的话不说，对发展不利的事不做，对发展不利的钱不花。一句话：齐心协力谋发展。
行政管理学在中国现行的学科分类上，是寓于作为一级学科公共管理学的一门二级学科。它在改革开放以来、中国以经济建设为中心的和平发展过程中，因受到重视而发展得很快，表明了发展迫切需要行政管理坚强有力的支撑。不断强化和深化的行政体制改革，正是由于发展实践及其势头所发动和推进所致。例如，改善发展环境、调整行政职能、健全行政组织、加强人力资源的开发和管理、优化行政领导、重视行政立法、强调依法行政、管好政府财务、注意行政信息、咨询、公关、协调、效率，等等，无一不与发展状况息息相关。这里当然没有必要去分别逐一展开讨论，但是，应该予以肯定的是：行政改革若非针对发展的轨迹和需要而发，或与发展毫不相干，则将是不可思议或没有意义的事。
以发展所需要的基础设施和各种人才的提供而论，行政管理便有重任在肩。先说基础设施如投资环境，其中就有很多“硬件”。单说交通一项，国际、国内、市际、市内；海、陆、空，还有地铁、立交；机场、车站、码头；飞机、船只、车辆、停车场、各种配套设施。电讯交通也不可缺，均不必详列。试简单回顾一下，改革开放前后特别是初期与现状作一对比，即可清楚地看出变化之大和进步之快！仅开路、搭桥，就今非昔比。各省、直辖市和自治区，都不乏生动事例。现在火车已开上西藏高原，早已比解决“难于上青天”的“蜀道难”问题，又上了一个又新又大的台阶。
再说各种人才的提供，对发展是个要害问题。这种需要面广量大，门类既多，要求又急。弄得不好，就会成为发展的“瓶颈”。旧中国的人才储备本来不多，对扩大和加快发展是个难题。为此不得不重视教育事业，提出“科教兴国”的国策完全正确。仅以行政管理人才为例，就已很有必要加大培训力度。回想在我国加入WTO以后，一位谈判的首席代表曾指出，我们面临的挑战，首先不在企业，而在政府。因为政府的承诺必须一一兑现，所以必须尽快提高广大公务员的综合素质。其他各条战线、各个领域、各行各业要发展都需要源源不断地提供优秀人才。可见在行政管理中，关于人力资源的开发与管理工作所面临的形势，也是非常紧迫的。话又说回来，这一切离不开、少不了一定成本的投入。下面我们即将进入关于发展成本和行政成本这一专题的讨论，但以上已为我们做好在这方面思想认识上的准备。
二、发展成本包括行政成本
发展需要成本，为发展服务的行政管理也需要成本，因而发展成本当中包括了行政成本，亦即行政成本是发展成本的重要组成部分，这样的表述是顺理成章的，命题可以成立。
说到“发展成本”，作为无可否认的事实虽然早已存在，但是作为一种概念，据有关资料介绍，是牛文元教授与美国学者哈瑞斯二人在1996年发表于国际刊物上的一篇文章中联合提出的。［1］据首创者牛教授的解释，通常所称“区域发展成本”或“区域开发成本”是指国家或地区支持经济起飞实现发展目标对基础设施建设所付的成本。这一发展成本的高低，主要受自然要素、经济要素和社会要素的影响。中国的自然基础，存在先天的脆弱性，例如，铁路建设的成本高原高于平原。如果经济条件好，可以利用先进技术来节省成本。社会进步也可以降低成本，但是腐败现象的存在则是提高发展成本的主要方面。
“用1美元在世界平均状况下可办到的事，在中国就需要花费125美元。”［2］为什么会是这样呢？原来，在上述三种因素中，自然因素起决定作用。自然条件无法改变，发展便如负重赛跑。在35个指标中，中国在国土超过700万平方公里的大国之中排名靠后，且有1/3的指标排在最后。社会条件好虽有助于降低发展成本，但有限度。政府的管理能力、效率，在这里也间接地有所反映。尽管如此，中国的自然基础决定了中国的发展成本仍不可能低于11。
正因为是这样，行政成本更必须努力防止偏高和过高倾向。要把过高的现象想方设法去降下来，以求有利于经济发展和社会进步，弥补“先天”的自然基础的不足。如果说，在自然基础较好、经济社会条件较优的情况下，也许还多少给行政成本偏高或过高留有可以“忍受”一时的“余地”的话，我们却根本不存在这样的“退路”。要是任其恶性滋长，健康的繁荣将不能保持，剧烈的竞争也无法招架，可持续发展必难以为继。这可决不是故意夸大其词和耸人听闻的“盛世危言”，而完全是有事实和科学根据的。
关于降低行政成本的必要性和紧迫性，其他方面也许还可以稍缓或从长计议，当务之急则在于把严重的腐败现象和猖獗的浪费歪风加大力度去扫除和刹住。我们应当始终和牢牢抓住反腐败、反浪费这两件事，一抓到底，有不获全胜决不“收兵”的决心、勇气和毅力。讨论容许有些交叉和重复，也可以显示是念念不忘和足以加深印象。最近一个时期以来，有一句流行用语，叫做：“要在源头上解决问题。”看来，惩处贪污腐败和挥霍浪费，也正好和必须如此这般，或者说非如此不可。
不管怎么说和怎么算，政府财源和行政经费总是相对稳定的和有限度的，不可能取之不尽和用之不竭。腐败、浪费多了，势必在总体上影响一些重要和必要正当开支，其结果是不利于发展大局。也就是说，行政成本上升，亦即发展成本提高。但实际上又没有用于发展，反而成为拖累、欠账、负债。如教育、科技、卫生等的投入“缩水”，或不能如预期到位，对发展的前进势头和质量保证所造成的妨碍和损害不可低估。
我们所要着重突出和强调的，就是关于应建设廉洁政府和廉价政府的问题。在这两者之间虽然有区别，但也颇有联系。即廉洁未必不浪费，如有人持“钱没有入个人腰包”似乎浪费一点也没有啥的论调，于是大慷公家之慨，既挥霍又很容易导致不廉洁；有时有一种“常在江边走难保不湿鞋”的说法为“湿鞋”打掩护；也有人说“外国也有臭虫”借以自我解嘲，实际上是作挡箭牌。诚然，发达国家也有腐败、浪费，可我们怎能忘记：我们是在建设中国特色社会主义，岂可同日而语和等量齐观？别人所有的那些乱七八糟的东西，我们最低限度应该在理论上没有和在实践中力求拒绝、摆脱，又怎能安之若素呢？
何况，尤有甚者，我们在这方面的纪录，还不太“雅观”。例如，在世界最腐败国度名单中无名而为之称幸，那是标准过低；在最廉洁国家名单中有名，才是应该争取的。但我们现在还是中间偏后。再说，我国行政成本之高世界少有，“高于日本、英国、韩国、法国、加拿大和美国。……还在以23%的速度增长。……支出高涨和效率低下。”［3］如果抱着“比上不足、比下有余”的心态不放，只能是得过且过，不进则退，在竞争中甘拜下风。
远的暂不去说，就说以华人占大多数人口的新加坡，其反贪绩效举世闻名，治愈了素有“东南亚之癌”之称的这一“绝症”。中国香港特别行政区的“廉政公署”也成绩卓著。两者均曾应邀到国际组织去介绍过经验。当然，地方较小可能事情会好办些，但并非所有较小的地方便一定能管好。果真是那样，反腐倡廉倒是轻而易举的事了，为什么又那么难呢？试从《联合国反腐败公约》隆重其事地经联合国大会一致通过来看，腐败已越来越被视为发展的一大障碍。它严重地阻碍人民生活水平的提高，惊人的数字层出不穷，社会为此付出了沉重的代价。为了避免或冲淡可能有的“只缘身在此山中”的局限性，对于客观、中肯、并无恶意的议论不妨听听：“由腐败引发的社会不稳而失去的机会造成了难以估量的损失。……如果中国希望实现‘和谐社会’，除了打击腐败，它别无选择。”［4］
三、从发展状况看行政成本
计算行政成本的高低，不同于一般的成本计算。因为国家和各地区之间具体情况的差异很大，分析起来也比较复杂。除历史和现实状况以外，还有政治、经济、社会、文化，直到风俗习惯等方面的因素，很难一概而论。据说中医治病讲究用药因人而异，并随地域、季节、男女、老幼、强弱、病情、病史等而有所不同。治国与治病确有某些理路相通，从实际出发和有具体的针对性是完全必要的和正确的。行政成本的统一标准虽然较难确立，但是有所依据地作出评价还是切实可行的，那就是从发展状况来看行政成本。与此同时，尽可能参考借鉴一些外国、外地的理论观点和实践经验，也可以从对照、比较中得到启迪。
所谓发展状况，指的是发展的全局和全过程的情况。全局包括全部有关的内容和事项，全过程包括从开始到结束的各个时期或阶段以及发展的速度、质量、效率和发展总成本的核算。行政成本既然是发展成本的重要组成部分，则衡量和判断行政成本是否偏高、过高，即应以行政管理为发展服务的效率和质量为转移。若效率和质量均低，即表明了所付成本没有能够发挥其应有的作用，假如不务正业（为发展服务）、偏离发展方向、大做文不对题的“文章”，有的甚至肆无忌惮地腐化堕落和铺张浪费，那是不能容忍和不可饶恕的。这些在前面已分散地提到过，我们在提倡什么、反对什么的问题上，必须旗帜鲜明、爱憎分明，绝不允许文过饰非。
身居高位的党和国家领导人对此早已有所觉察。他们已不止一次地在有关会议上所作的重要讲话中指出：“要降低行政成本，提高行政效率。”这当然是针对顾全发展大局有此必要而发。在反腐倡廉方面，也已开始认真查处，决不手软。国际上有好评，国内更大得人心。继续坚持深入下去，必将从治标到治本，直到彻底铲除滋生腐败的土壤和条件。建立健全惩治和预防腐败的工作正在积极进行，此事大有希望。关于反对浪费，例如国家主席率先取消了领导人出访迎送仪式，不仅是以身作则的示范行动，也标志着中国已注意到和正在走向降低行政成本之路。
发展一定要重视质量，不能光看数量和速度。不久以前，把流行已久的口号“又快又好”改为“又好又快”，改得好！过去我们曾经为“鼓足干劲、力争上游”提到过“多快好省”。现在看来，应该是“好省多快”才能稳居“上游”。因为如果多快有余而好省不足，质量低劣、代价昂贵是没有竞争力的。对经济增长来说，这一点更加清楚。
即以经济增长为例，能否带来收入的相应提高和社会福利的同步改善，同增长的质量如何有直接和密切联系，而非表面简单的数量所能决定。我们应当理性地看问题，不仅仅因为增长率较高而沾沾自喜。不能忽视的一个明摆着的事实是为经济增长所付出的相当可观或大得惊人的损坏环境的代价。这方面的善后补救工作包括必须采取的紧急措施如纠正、修复、治理等，都需要巨额经费开支。这是成本的继续追加。还有遗留下来的隐忧、后患有待以后较长时期内去清除或对付。像因环境污染所致的疾病，便将要大大增加治疗、处理等公共卫生经费预算。诸如此类的负面影响，在2006年发布的《中国绿色国民经济核算研究报告2004》中，举出2004年这个（负面影响）数字是3%。但有人认为实际上可能更高得多。
此外，还有许多相关问题如投资额、投资率、投资者、劳动者、消费者等情况和关系的分析，等等，这里不能一一讨论，但都涉及经济增长具有实质性的各种因素。经济方面如此，其他方面的发展也无不有错综复杂的相互影响和内在联系。可是，我们必须注意，行政管理在发展全局和全过程中所能接触到的面最广和所能进行协调等工作的机会也最多，因而其积极作用能否得到应有的发挥，确实关系重大。正负两面的作用都有可能，也反映于可以计算的物质成本与难以估量的非物质成本之间的互动情况。鉴于物质成本的安排使用在很大程度上受非物质成本的指挥调度和直接影响，应当强调把后者在对发展作贡献的积极性充分调动起来，并使之最大化。
为了促进和保障健康和顺利发展，必要的规章制度和政策法令必须加快步伐去制定和颁布。不能停留于要啥没啥的状态，而要力求做到应有尽有，才能有利于调动上述积极性。回想在经济特区草创初期，大体框架有了，但许多有投资意向者仍持币观望。那是为什么呢？原来按照国际惯例，不少保证性、保护性的措施尚未出台，有经验的投资者岂能轻举妄动、鲁莽从事？后来抓紧进行关于投资、合同、产权、破产等方面的立法和具有针对性的各种基础建设，非常灵验，投资者们很快就开始大举、大胆、放心、放手投资了。
另一个现成的和有说服力的例子，是当年的“入世”谈判，长达15年之久才谈成，也是边谈边创造条件、边改进、边逐渐符合要求，终于办妥了。我们知道，这种谈判是政府行为。政府批准的各项承诺，都要通过行政管理去履行。其中不仅要付出物质成本，还在很大程度上关系到非物质成本是否过硬，最突出的表现莫如管理人员包括各级领导者的综合素质。同样的物质条件，往往由于非物质因素所起的作用不同，结果也不一样。
在管理实践中，领导工作日益受到重视。领导科学的问世及其成为管理研究中的热门课题之一，不是偶然的。在对待行政成本的问题上，领导因素自然也不可忽视。试从正反两面来观察，对比极其鲜明。好榜样的表率、示范作用，有时是不动声色的潜移默化。倘若居于领导岗位的是庸懦无能之辈或者竟然是一个大坏蛋，则恶劣影响所及，会出现什么局面不问可知。无意中看到一条新闻，印象很深。说的是关于节电的事：“北京公务员表率作用意义深远”。北京市发改委透露，政府机关单位年耗电量是居民住宅的3—6倍，人均耗电量是居民的七倍。还有调查数字说48家政府机关人均用电量相当于北京市民的19倍。公务员已采取节约行动，市长带头。［5］这就对了。●行
［参考文献］
［1］据《发展导报》2002年3月12日。未注明外文和刊物名称。以下提及牛教授处同此。
［2］中国科学院：《2002年中国可持续发展战略报告》。该报告主笔即该院可持续发展组组长、首席科学家牛文元教授。
［3］据2006年3月13日《中国新闻周刊》。
［4］见《中国腐败代价上升》，载新加坡《海峡时报》2006年12月1日，该报社论。
［5］据《光明日报》2005年7月4日第4版。
（作者系中国行政管理学会副会长，教育部人文社科重点研究基地中山大学行政管理研究中心教授，广州510275）
（责任编辑 胡捷）
