2003年12月31日，中央一号文件强调加快土地征用制度改革，保障农民权益；2004年3月，温家宝总理在政府工作报告中再次重申，在农村土地征用中，要严格控制征地规模，依法按照规划和程序征地，及时给农民合理补偿，切实保护农民的合法权益。然而，我国现行征地制度存在的诸多问题已成为生产力发展和社会稳定的重大障碍，必须重视我国现行土地征用制度的研究并结合我国实际予以完善。
一、我国现行土地征用制度存在的基本问题
我国现行的征地制度产生于建国初期，1953年1月6日政务院公布《国家建设征用土地的办法》，1958年对此进行了修改。改革开放以来几经修改，但是主要是体现国家，尤其地方政府的意志和权利。它对保证国家建设用地（工业化和城镇化）的顺利取得，降低建设成本、积累建设初始资本、改善投资环境、推动地区经济社会发展等起到了重要作用。但是，我国现行征地制度带有严重的计划经济体制色彩，任意扩大征用权，用社会“公共利益”替代农民对土地权益的占有，严重地侵犯了农民利益，引发了一系列严重的社会矛盾。事实表明，我国现行征地制度已经越来越不适应社会经济和市场经济发展的需要，成为制约社会生产力和影响社会稳定的重大障碍，也影响了社会主义新农村的建设。我国现行征地制度存在的主要问题有：
1乱征滥用，农地面积大量减少
《中华人民共和国土地管理法》规定:“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”但哪些建设项目应当纳入社会公共利益范畴缺乏明确规定，这种制度上的抽象性为地方政府任意解释“社会公共利益”的概念进而滥用征地权力提供了法规空子，也为房地产商炒地、圈地、乱占滥用农地扫除了制度上的障碍，2006年9月国务院查处的郑州龙子湖高校园区问题即是一起典型的乱征滥用土地问题。据国土资源部公布的2005年度全国土地利用变更调查结果显示，截止2005年10月31日，全国耕地面积为18.31亿亩，人均耕地已由10年前的1.59亩和2004年的141亩，逐年减少到14亩。人均耕地面积仅相当于世界人均耕地面积的40%，2006年14亩的人均量将失守。另据统计，2002年，全国查处土地违法案件11万多件，涉及土地面积2万多公顷;2003年，两项指标分别增至178万件、559万公顷。2005年，国土资源部对16个城市进行卫星遥感监测发现，违法用地数占新增建设用地的近60%，违法用地面积占新增用地面积约50%，个别地方高达90%。另据调查，截止2005年10月31日，全国建设用地共计479亿亩。来自建设部的资料也显示，我国城市建设中存在大量的土地浪费现象。目前全国共有各级各类开发区6015个，占地面积354万平方公里,超过现有城镇建设用地总面积。
近几年乱征滥用农地的招数出现了“升级版”——“以租代征”。这是一些地方应对国土资源管理高压态势的权宜之计，是当前囤积土地的典型手法之一，即一些地方政府和企事业单位以低廉的补偿为代价，如给农民上小城镇养老保险，每亩若干元租金，租用农民集体的土地，将大量的农用地转为建设用地。在“出租”的幌子下，它便规避了建设用地审查报批、农用地转用审批和新增建设用地有偿费的交纳，而农民并不知情。“以租代征”这种巧立名目的非法占地行为使失地农民的利益无法得到保障，使大量耕地资源在不知不觉中流失了。
2超强制性和非程序化
我国土地征用的法律法规对征地范围的规定比较模糊，且很多规定已经失去时代意义。在计划经济条件下，个人（有时候集体）被排除在国民经济建设之外，所以全部的建设都可以征用土地。但是在当前市场经济条件下，各种经济成分加入到社会建设的行列，这时再以宽泛的“为国家和公共目的”来界定征地的范围，实际上是使得任何建设都可以征用土地。我们认为，为了保证法规和社会认同的“公共利益”的需要，在征地过程中政府实施一定的强制性行为是必要的。但是必须指出的是，这种强制是建立在法规的约束和对私人财产权的维护和尊重之上的，这是政府行使征用权的唯一标准和界定。而我国现行的征地制度则大大超过了这一标准和界定，带有严重的超强制性。
在征地的程序上，现行土地征用制度，只承认政府的主体地位，而不承认集体土地所有者和使用者的利益，征地过程中的告知、确认、听证等环节都存在缺陷，同时缺少一个相对独立的征地机构，一方面负责具体征地事宜的征地事务所人员的工资等一切费用都由征地活动中的收益开支，另一方面地方政府以及相关机构在征地过程中能够取得不合理的收益，村镇等各级政府对征地补偿费“雁过拔毛”。这在客观上增强了地方政府、征地机构和企业大量征地的动力，也是造成征地权滥用，多征地、乱征地的原因之一，并且形成了对农村集体和农民利益的联合侵害，加剧了征地过程中的矛盾和冲突。
3补偿标准不合理
由于征地过程中对农民的补偿、安置不当，以及其他方面的纠纷，造成农民抵触情绪较大，这一方面阻碍了征地工作的开展，妨碍了社会经济的建设；另一方面，可能会造成严重的社会问题，成为社会的不安定因素之一。主要表现在：一是根本无视土地的真实成本，补偿范围窄。新土地管理法确定的农村土地征用补偿范围主要包括：土地补偿费、劳动力安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费，即仅仅限于补偿与土地有直接联系的一部分损失，至于残缺土地的损失和其他间接损失，尤其是土地自身价值均未列入补偿范围。即使如此，各级政府还常常层层克扣，真正到农民手里的往往只剩下几分之一。据此估算，即使在经济较为发达的江浙一带，每亩土地的补偿费最高也只有3—4万元。二是根本无视土地市场价格，补偿标准偏低。其基本依据是，征地补偿费最高以连续3年农作物平均产量价值的30倍和以农民生活水平不下降为原则。其不当之处，除了以静止的观点看待市场经济条件下物价上涨和增产因素以外，更在于土地补偿是以农地收益来计算的，并没有反映农地转为非农地后的市场价值升值部分。在市场经济条件下，土地是稀缺资源，有其市场价格，如在市场经济条件下，政府征来的土地是按高于土地补偿费几十倍乃至上百倍的土地交易价格出让的，两者之间的差额则由政府照单全收。
4征地监管工作薄弱，尤其是征后跟踪检查滞后
在我国征地制度中，对征地的监管是一个薄弱环节，虽然自2003年以来中央加强了对土地问题的监管，明确我国“实行最严格的土地管理制度”，但是，地方国土管理机构同时是地方政府的行政管理部门，它的人事、财政关系都隶属于地方，对于地方领导批条子往往无能为力，同时土地出让金收入是地方政府重要的收入来源之一，有的城市甚至是主要的财政收入来源，以至于我国土地案件频发、查处阻力重重、调控效果受到一定影响。除了上述在征地范围、征地程序、 补偿、安置等方面监管工作存在问题外，有的地方政府遵守土地法律法规的意识淡薄，或违反法律法规批地、占地，或违规下放土地审批权，或非法压低地价招商，对土地违法行为也执法不严、打击不力，尤其是对征地过程缺乏实时监管，往往出问题了才来管一管。有的地方耕地保护和土地管理的责任制度尚未建立或形同虚设，以致有的土地违法的责任官员不承担责任，最多换一个地方为官或过几年反而获得提升。
现行征地制度，尤其缺乏征后跟踪检查的环节。一旦征批手续办完，主管部门就认为万事大吉，至于征后是否存在暗渡陈仓、化整为零、擅自改变用地方向、少征多用、征而未用等问题，是否存在补偿费分配和管理不当等诸如此类的问题则无人问津。征后跟踪检查不严格，给利用征地管理上的不完善获取行政划拨土地、寻求由多种用地制度并存而产生的寻租行为以可乘之机，也为少数干部（包括乡镇政府和村干部）贪污土地补偿费提供了方便，从而加剧了农村社会矛盾。
二、完善我国土地征用制度的基本对策
我国人多地少，土地后备资源严重不足。为了尽快建立由政府宏观调控，市场配置土地资源，高效能集约用地的新机制，切实维护土地征用总体规划的严肃性和权威性，我们认为可以采取以下措施规范土地征用：
1切实转变政府职能，有效控制征地范围
各级政府要加快转变职能，尽可能减少自由裁量权。征地范围不能滥用，更不能损害农民合法的土地利益，不能剥夺农民的生存权、财产权、发展权。要严格界定征地范围，坚持土地用途管制。要坚持按照项目、产业政策、建设用地定额指标、投资强度要求提供用地，不断提高土地的集约利用水平，杜绝盲目圈地造成的土地闲置、抛荒，以实现经济发展、保护资源和保护农民利益的统一。同时，要严格控制征地规模。即使是公益性用地也要惜征慎征，可征可不征的尽量不征，一定要征的也尽量少征。在征地过程中,还需要做的一项工作是通过修补法规与政策漏洞，控制征地规模。按照我国法律和国际惯例，征地目的应当是为了公共利益，但是《土地管理法》等相关法律均未对“公共利益”做出明确具体的界定。赋予“公共利益”明晰的内涵和外延，才能够更准确地摒弃侵犯农民土地财产权的非公共利益目的的征地行为。对此，应该借鉴海内外通行的做法，兼采概括式和列举式，对“公共利益”的内涵和外延进行明确具体的界定。
对于近几年“以租代征”式的违法占地行为必须解决制止。必须依法规定土地用途，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。国家机关工作人员未依法进行农用地转用审批手续的，应按非法批地从重处理；单位和个人擅自与农民集体组织签订租地协议，将农民集体土地用于非农业建设，对于用地者而言应属非法占地，对于出租方则属于擅自出租农民集体土地用于非农业建设，应从重处理。所幸的是，国土资源部从2006年6月起已着手清理“以租代征”违法占地行为，现已初见成效。
2规范征地补偿机制，合理保障农民利益
首先，明确征地补偿的总体趋势是市场化补偿，即通过推进农村集体土地的市场化来完善征地补偿机制。但是，在土地市场价格形成机制还没有完全健全的条件下，合理补偿有赖于补偿标准及方法的科学合理。征地补偿应该像一般的城市土地定级估价一样，对农用地进行定级估价，以此作为补偿的标准。其次，补偿标准在实际中的执行应当强调一视同仁，在征地中不应当分市政用地、公益性用地与经营性用地，因为对于农民来说，都是失去土地，其补偿标准应当一样。有些地方通过对某些项目性质的硬性划定，以行政手段降低这部分土地征用的补偿费用，对农民来说是不公平的。对于不同的项目，政府可以内部调节，比如建立征地调节金制度，从土地出让金中提出一部分，用于调节纯公共利益以及市政项目征地补偿的资金缺口。总之，要保证农民失去土地后所获得的补偿是相同的。
关于补偿的内容，我们认为征地农民合理补偿费用的内容应该包括失去土地的补偿、脱离农村集体的补偿以及征地农民市民化的补偿等几个方面：
第一，失去土地的补偿。许多学者在探讨征地补偿费用的分配时，往往只是注意对国家土地征用补偿费的分配，而对于用于非公共利益目的的土地被征用后的增值收益（也即从征用价到出让价之间的巨大差额）关注不够。我们认为，对征地农民的失去土地的补偿应该包括国家土地征用补偿费用的分割以及土地增值收益的分成。它们主要用于：（1）征地农民基本生活保障。（2）征地农民转岗期间的费用补助。主要包括必要的知识、技术、技能培训以及规定转岗期间内的生活补助。
第二，脱离农村集体的补偿。补偿的标准应该同时考虑两种不同类型的征地农业人员：一类是被征地劳动力以及退出劳动力年龄的征地养老人员，按照其在土地被征用前实际从事农业的年限（也即从征地劳动力16岁至土地被征用时截止）计算；另外一类则是土地被征用时未达到劳动力年龄的人员。按照规定，未满16岁的人员由于他们未曾对集体做出贡献，无权参与集体资产分割，但是我们认为，由于土地的征用剥夺了他们未来对土地的使用权和经营权，所以在进行集体资产分割的时候也可以考虑给予他们适当的份额。
第三，征地农民市民化的补助。征地农民市民化的补偿各地不尽相同，大致包括：失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等方面给予的补偿和帮助。
3不断健全社会保障制度，完善失地农民安置保障体系
解决安置保障问题总的思路应该是，将失地农民的安置保障纳入城市统一的社会保障体系中，灵活采取各种安置方式，在保证农民生活无后顾之忧的前提下，使农民成为社会建设的劳动力量。这就需要将被征地农民与市民同等视之，将其安置问题与城市化统一考虑。城市化的核心是农民转化为市民，真正的农民转化为市民不是简单地转户口，给一些补偿安置费打发,而应当通过社会保障体系来实现，特别是城郊结合部的农民是迟早要进入城市的，所以，征地时即搞好这部分农民的社会保障是解决被征地农民后顾之忧的一项重要举措。
4改进征地制度程序，维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益
关于征地的程序，根据有关法规，在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，应组织听证。要明确由有关县级人民政府组织征地告知、确认和听证程序，并对告知、确认、听证的程序、时间、地点、内容、农民意见、对农民意见的处理等情况作出详细说明，形成正式的说明材料。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示，以加强征地过程的透明度，维护农民在征地过程中的知情权和参与权。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，以维护被征地农民和用地者的合法权益。
此外要确立和强化一个相对独立的征地机构，将征地机构、征地人员的收益与征地情况分开，使征地机构在经济利益上与政府、用地单位脱离，让其成为一个相对独立的单位，这样才可能真正实现“公开、公平、公正”。
5加强征地监管，注重征后跟踪检查
在我国的征地制度中，针对征地的管理，在征地范围控制、补偿、安置、程序等都“有据可依”的情况下，还需要做好以下工作：
第一，进一步提高依法管地用地的意识。各地区、各有关部门要深入持久地开展土地法律法规的学习教育活动，坚持依法行政，严格依照法定权限和程序行使权力，确保法律法规的严肃性，同时要在法律法规允许的范围内合理用地。
第二，明确征地过程中各环节、各单位、各部门的职责。征地的责任主体是各级人民政府；土地管理部门按照规划做好征地申请的审核，行使好审批权；征地机构负责整个过程中的协调和程序；用地单位应当不折不扣地对征用土地进行补偿；土地部门、用地单位和社保部门应共同解决好失地农民的安置；社保部门还要承担起失地农民的社会保障责任。
第三，建立完善耕地保护和土地管理的责任制度。首先，明确土地管理的权力和责任。调控新增建设用地总量的权力和责任在中央，盘活存量建设用地的权力和利益在地方，保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府。其次，建立耕地保护责任的考核体系。国务院定期向各省、自治区、直辖市下达耕地保护考核目标，各省、自治区、直辖市人民政府每年要向国务院报告耕地保护责任目标的履行情况，并实行耕地保护责任考核的动态监测和预警制度。再次，严格土地管理责任追究制，依法查处土地违法行为。对征地过程中的各种非法批地、占地等行为要严肃追究责任，给予党纪政纪处分，涉嫌犯罪的，移送司法机关追究刑事责任，确保有错必问，有错必究。同时，要责令限期整改，整改期间暂停农用地转用和征地审批。最后，完善土地执法监察体制，建立国家土地监察制度，设立国家土地监察总监察，向地方派驻土地督察专员，监督土地执法行为。
第四，加强土地征后跟踪检查。土地征批手续办完后，主管部门要不定期检查征后是否存在暗渡陈仓、擅改规划、少征多用、征而未用等问题，是否存在补偿费分配和管理不当等问题，不给各种土地违法行为以可乘之机。
总之，通过以上工作可以合理地维护各方面的利益，促进征地工作合法合理地顺利进行，促进社会经济的发展，促进我国征地制度的完善。●行
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（作者单位：翟年祥，安徽大学管理学院，合肥230039；项光勤，江苏社会科学院社会学研究所，南京210013）
（责任编辑 胡捷）
