［摘要］本文一方面研究了当前世界范围内行政问责的发展趋势和行政问责模式，另一方面研究了当前我国行政问责建设的现状及发展经验，在此基础上，根据行政问责体系建设的一般特点，以“行政内部主导原则”、“改革与稳定相结合原则”和“创新与传统有机衔接原则”为指导，提出我国今后行政问责模式设计和建设的可行性选择。
［关键词］ 行政问责；问责模式；绩效评估；参与式预算；社会问责
［中图分类号］D630，D92211［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2007）02-0009-05
一、当前世界范围内行政问责的发展趋势及主要模式
当前，影响世界各国行政问责体系建设的主要因素来自两个方面：一是新公共管理运动带来的对传统问责模式的改革和发展，二是公民参与运动所带来的社会问责模式的创新和发展，前者在发达国家体现的较多，后者在发展中国家表现的较为明显。
1．行政问责的改革及发展趋势
（1）当前，从行政组织扁平化的重构、行政内部放松管制、行政管理职业化水平的快速提升、公共服务市场化到借鉴商业部门的管理工具和管理方法等一系列改革措施使得行政管理更加复杂，行政人员的自由裁量权不断增加，因此，必须依靠相应的问责机制加强对行政运作过程的了解和控制。
（2）许多国际组织将问责视为良政治理和法制建设的有效途径，大力鼓励各国、尤其是发展中国家的行政问责体系建设。2005年6月，世界银行发布了一份最新的旨在衡量和推动政府治理质量的《政府治理指标：1996-2004》专项研究报告，研究报告提出了政府治理的六个要素衡量指标，话语权和问责制（Voice and Accountability）即是其中之一。［1］
（3）新公共管理在绩效评价标准上的变化带动了行政问责标准和问责内容的转变。新公共管理提出的“服务型政府”理念和“顾客驱使”战略要求行政部门要对行政结果负责，并由此形成了“结果导向型行政问责”的新概念。［2］
（4）传统的等级问责和法律问责得到进一步加强。新的问责机制正在对政府的良政治理产生积极的影响作用。这以90年代后兴起的政府部门绩效评估制度的出色表现最具代表性。
（5）政治问责的制度化水平建设正在得到重视。政治问责正由依赖传统习惯向制度化转变，如我国香港特别行政区于2002年7月1日建立的“主要官员问责制”。
（6）目前正在发展中国家兴起的以公民参与为主体的社会问责，不仅对行政问责体系建设，而且对良政治理产生了积极的影响。社会问责属于政治问责范畴，是一个正在发展的进程，主要是研究公民参与和社会角色在改进行政问责中的影响和作用。社会问责认为对政府部门除了要有自上而下的“警察巡逻”的监督方法之外，还必需建立自下而上的“火警”预警机制。
2．行政问责主要模式
（1）结果导向型问责模式
结果导向型问责模式是对等级问责模式的发展变革在理念上的深化，这种转变趋势不仅出现在发达国家，而且在一些发展中国家也正在进行中。美国学者豪斯契在哈佛大学的一项研究报告中认为，“结果导向型”行政问责模式的内涵表现在五个方面：①有明确的行政所要取得的结果；②有清晰的行政结果是否完成的判断指标；③有推进行政结果实现的绩效评价体系；④建立了常规的相关资料收集方法；⑤建立了对行政内部决策和公众质询周期性的信息收集和分析体系。［3］
（2）绩效评估问责模式
绩效评估问责模式可视为是行政与外部行为体联合对结果导向型问责模式实现方式的具体发展。在最近二十年来，许多发达国家都将绩效评估作为对政府部门问责的主要模式。如澳大利亚的新南威尔士州于1995年10月成立的“政府部门财政支出和服务质量评议会”（CCQG）专门负责政府部门绩效评估工作。［4］
（3）独立问责机构模式
在当前的传统问责体系改革中，最常见的做法是建立独立问责机构，它已经成为了一种发展趋势。独立问责机构是自治的公共机构，政府在一个特定的领域内，要就有关问题接受问责。如独立巡检机构（Ombudsman），它是一个专门负责调查公民对政府各部门或官员控告案件的机构。二十多年前，只有10多个国家有这样的机构，目前已经有80多个国家成立了国家巡检机构。
（4）行政程序法问责模式
如何将公民话语权以制度化方式体现在政府中心工作之中是社会问责建设中的重要任务，在这方面，美国的行政程序法就是一个很好的例子。
美国行政程序法要求联邦政府部门在一项法规和决策正式出台之前，要向社会公示至少30天，以征求“公众意见”。在公示期间，公众和各种社会团体可以根据宪法原则或法律授予政府部门的权限对公示内容进行质询。在公众或社会团体质询之后，政府部门必需对社会质询给予回应，证明其出台的规章是合法和合理的，符合宪法原则的要求。在政府部门辩护之后，受质询的规章、决策和辩护内容被提交到联邦上诉法院。存有的争议最终由最高法院进行裁决。
（5）参与式预算问责模式
参与式预算于1989年创建于巴西的波尔图市（Porto Alegre），1996年，联合国的伊斯坦布尔人类安居首脑会议将其命名为值得效仿的“城市革新”模式。参与式预算主要包括下列内容：① 市政当局成功说服政治团体和议会与城市的社区团体建立预算决策过程中的磋商制度；② 城市各区的社区团体召集会议评估今年的预算安排和讨论明年的预算建议，并选出代表就五个方面的问题进一步征求意见后形成议案：交通、教育、休闲和文化、卫生和社会福利、经济发展和税收和城市发展；③ 这些预算议案在各区之间进行交流；④ 市政当局对预算议案从地区需求和人口规模等方面进行评估论证；⑤ 成立参与式预算评议会，其成员来自于市政联合会、友邻协会和区政府选出的代表；⑥ 社区代表和参与式预算评议会一起讨论决定预算分配并监督预算的执行。［5］
（6）公民报告卡问责模式
公民报告卡是公民参与并推动行政问责的一个成功案例，这项制度1994年创新于印度的中南部城市班加罗尔市（Bangalore）。班加罗尔实行公民报告卡的缘由是这个城市所存在的由来已久的公共服务和公共物品匮乏的问题，通过报告卡方法，政府部门能够看到其每年的绩效表现，并且以类似市场竞争的动态方式将自己与其他部门进行比较。［6］
（7）社区计分卡问责模式
社区计分卡方法起源于非洲东南部国家马拉维，2002年针对地方居民长期存在的医疗卫生服务较差的情况，国际护理机构与地方政府合作在地方卫生发展项目中创建了这种模式，目的是改进偏远地区、特别是农村居民的医疗服务状况。
社区计分卡有四个关键步骤：①地方医疗诊所与居民定期举行会议，讨论三方面内容，居民的健康问题，居民所获得的医疗服务状况，对医疗诊所的意见。这些问题和意见随后被制作成一系列评价医疗诊所工作的指标，与会的居民对评价指标进行打分。②医疗诊所人员召开会议，讨论前次会议所提出的问题和意见，对评价指标进行打分。③医疗诊所与居民再举行会议，将双方的评价结果进行对比分析，对经过证实的共同问题提出解决办法。④医疗诊所随后落实改进工作。［7］
二、我国行政问责发展的现状及经验总结
1．我国行政问责发展的现状
第一，行政问责在我国的理论研究和实践探索才刚刚起步，处于较薄弱状况。我国行政问责概念的引入，源于两个方面因素：一是香港特区政府2002年7月的“主要官员问责制”为我们第一次带来了问责这个概念；二是2003年4月由SARS事件引发了社会对“官员问责制”的广泛关注，带动了对行政问责的理论研究和问责实践的探索。
第二，随着我国公共行政逐步走上法制化建设轨道和面临的责任政府建设的艰巨任务，行政问责的重要作用会愈加突出。同时，随着社会进步和公众参与社会事务要求的提高，我国行政部门正面临着逐渐增加的来自于公众的监督和问责压力。
2．我国行政问责建设的经验总结
（1）我国的等级问责和职业问责建设有较好的现实基础。在中国特殊的政治体制影响下，我们传统的行政等级问责表现出了强有力的实现程度，只是在问责机制中缺乏现代责任政府的理念和内容，现在正在实施的地方政府行政首长问责制度已经对此做了较好的弥补。另外，我们传统的以理想、信念和价值观、人生观为主要教育内容，以“为人民服务”为要求的行政人员职业规范要求，也可视为是职业问责在我国的一种变化形式。
（2）法律问责、特别是政治问责建设是我国行政问责体系建设中面临的最艰巨的任务。如果说从等级问责到职业问责建设中我们还存在一定制度和实践基础，同时，以审计为主的法律问责通过这几年国家审计署的年度审计报告的直面问题和向社会公开，也体现了较好的影响，那么政治问责的建设可以说是从头开始，而政治问责又是建立现代责任政府的重要内容，因为从我国现实情况看，行政领域中的决策、用人和公众对服务型政府的感受等问题才是问责的重中之重。
（3）我国行政问责中问责主体的单一性问题成为影响问责效果的主要因素，亟待在新的问责体系建设中予以完善。我国现有的重大责任事故追究、行政首长问责制、包括审计等问责模式，实际上体现的都是以政府和政府部门为问责主体的问责关系，现代行政问责体系体现的不同问责主体对应不同问责内容的一般原理，要求我们在新的问责体系建设中必需注意培育新的在政府体制之外的问责主体和问责模式，以收到不同的问责效果。
三、加强我国行政问责体系建设的可行性模式选择
1.行政问责体系建设的一般特点
现代行政问责体系一般包括四个方面的内容：等级问责、职业问责、法律问责和政治问责。在四种行政问责类型中，等级问责和职业问责是依靠行政内部问责机制的运作来实现问责效果，控制权掌握在行政官员手中，从公共行政视角看，是一种主动问责形式；法律问责和政治问责是依靠行政外部问责机制的运作来实现问责效果，控制权掌握在行政外部的行为体手中，从公共行政视角看，是一种被动问责形式。
这四种问责类型的特点对一个国家行政问责体系的建设具有重要的影响作用，主要表现为：
（1）等级问责和职业问责建设相对比较容易。它们可以由行政主动发起，通过行政内部的运作即可完成，问责效果的好坏主要取决于问责机制的可行性。同时，问责不影响高级官员的权威，问责效果有利于提高高级官员的政绩，因此，高级官员有建立等级问责和职业问责的主动性，阻力主要来自于中下层官员和公务员。
（2）法律问责建设最难。法律问责建设与一个国家的法制建设水平紧密相联，非行政自身所能左右。同时，法制问责意味着对行政权力的监督和约束，因此，由行政来主导法制问责建设有很大的难度。
（3）政治问责建设最为复杂。第一，政治问责的主要目的是对行政高官进行监督，因此，行政主导政治问责的主动性不强。第二，传统政治问责的制度化水平不高。第三，政治问责内容庞杂。第四，政治问责机制中三个要素（惩罚性、回应性、强制性）的有效体现在实践中必需有相应的条件予以配合，如公民参与意识和参与水平的提高等等。
现代行政问责实践显示，不同内容的行政问责效果的良好实现，必须要通过不同的问责主体、问责对象和问责机制去完成，而不可能相互替代。
2．我国行政改革中的行政问责体系建设应遵循的基本原则
笔者认为，“行政内部主导原则”、“改革与稳定相结合原则”和“创新与传统有机衔接原则”是我国行政问责体系建设中应该遵循的基本原则。
（1）行政内部主导原则。由行政主导的行政问责体系建设是一个基本前提，它是指在党的领导下，在行政管理体制改革范畴内和行政权力涵盖之下，能够由行政独立推动进行的行政问责体系建设。“行政内部主导原则”的含义如下：
一是在工作中有所回避。对非行政能够完成的民主问责体系建设采取回避政策。如选举，党委系统部门的问责，人大、政协对行政的问责等问题需要在今后的政治文明建设和政治体制改革的框架中逐步予以推进和发展。
二是在工作中有所选择。法律问责建设涉及到法制建设的范畴，有些问责模式如行政程序法、独立巡检机构等需要在法制建设的框架中推进，因而在行政改革中可以暂缓进行；有些问责模式如审计、绩效评估在我国有行政领导的传统，可以在现有的基础上予以改革完善。
三是在工作中有所重点。等级问责可以由行政主动推进，最容易见成效，因此，应该成为当前我国行政改革中的重点内容，在现有的审计和行政部门首长问责制试行的基础上予以改革完善。
四是在工作中有所突破。我国的行政问责体系建设应该有所突破、有所创新，以适应良政治理建设需要和回应社会参与公共事务的期望。在行政主导的前提下，我们的突破点可以是绩效评估问责模式，创新点可以是社会问责模式。
（2）改革与稳定相结合原则。这主要有两个方面的含义：一是工作的主导权和改革范围的问题。要坚持在党的领导下，由行政主导的原则，对改革条件还不成熟的民主问责和法制问责的内容不能急于推进，以防止失控和带来政治上的动荡。二是新的问责主体培育问题。从一般原理看，绩效评估和社会问责模式要想有良好的问责效果，都需要有政府部门之外的独立问责主体的存在，但是，我们不能去刻意培育独立的社会团体，而只能在现有的政治和社会环境中寻找合适的切入点。
（3）创新与传统有机衔接原则。世界银行总结的经验已经指出，一个有效的行政问责体系的设计和建设必须与一个国家的历史、文化和政治传统紧密相联。因此，根据我国基础薄弱的现实，我国的行政问责体系建设应该坚持三步走的战略：一是认真学习和借鉴世界范围内的行政问责建设经验，对比我国已有的问责模式，找出问题和差距，对现有的模式进行改革和完善。二是对在我国具有可行性的问责模式进行细致研究，按照问责基本要素和问责机制基本要素分析其运行的特点，结合我国国情予以吸收、改造，推出新的问责模式。三是在以上工作已有较好成效的基础上，总结经验，建设具有中国特色的问责模式。
3．我国行政问责体系建设中的可行性模式选择
（1）对等级问责的“地方政府行政首长问责”模式进行改造
在2003年SARS事件之后，由地方政府为主导，开始探索、推动“地方政府行政首长问责”的制度化建设。总起来看，其特点主要表现在四个方面：一是问责主体与问责对象行政隶属关系明晰，构成了典型的等级问责关系。二是问责内容广泛，涉及等级问责、职业问责、法律问责和政治问责等各个方面内容。三是通过直接界定和参照执行的方式确定了“政府部门行政首长”和所辖地区“政府行政首长”两类问责对象。四是单一的政府行政负责人启动机制，决定了问责的行政内部垂直领导实现机制。
但以上制度设计存在一些基本的缺陷，隐含的一些假设在现实中难以或无法成立，并由此影响到制度设计所期望的结果难以实现。其主要表现在以下四个方面：一是“通过单一问责主体和启动机制可以实现多类问责内容的问责效果”的假设在实践中难以成立；二是“地方党委书记不过问问责”的假设在实际工作中是不成立的；三是“‘政府部门行政首长’和‘政府行政首长’在决策权力与责任方面拥有一致性，适用同样的问责内容”的假设不成立；四是“体制外信息提供者可以充分获取必要的信息和行使相应的权力”的假设难以成立。
“地方政府行政首长问责”模式需要根据等级问责模式的一般原理予以完善，其依据主要有《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》和《中华人民共和国公务员法》，由于它是依据行政内部垂直指挥链条进行，相对比较容易实施。
（2）对等级问责和法律问责兼有的“审计问责”模式进行完善
“审计问责”模式以《中华人民共和国审计法》为依据，是我国现有的制度基础、机构人员配备条件和运作机制最好的行政问责模式。在现有的基础上予以完善，最容易进行，能较快地体现问责效果。“审计问责”模式的完善应主要考虑以下因素：一是完善审计部门对政府行政首长直接负责制度；二是完善审计部门将审计结果向人大直接报告制度；三是完善审计结果对社会公布制度；四是完善审计机制中的惩罚性、回应性和强制性措施，即行政首长依据审计结果对问题单位的强制性惩罚措施、问题单位对存在问题的必需回应措施和对问题整改的工作监督措施。
（3）对正在探索的“绩效评估问责”模式要认真借鉴国外成功经验，精心设计
澳大利亚新南威尔士州CCQG的运作对有效解决当前我国绩效评估工作中存在的一些问题提供了有益的启示：
一是体制问题，即政府绩效评估机构与政府的关系。CCQG虽然是非法定的政府咨询机构，但是它也不同于一般的民间机构。CCQG主席由非政府部门的专家出任，直接对州总理负责，主要任务是协助总理监控政府部门的行政支出效益和服务质量，在政府管理过程中扮演内部“监控人”的角色。同时，它又接受并反馈公众意见，在政府和外界的沟通中扮演相对中立的“联系人”的角色。
二是组织结构问题，即如何组合评价主体，做到既经济又科学。CCQG采用项目工作组的组织结构运作方式，符合精简机构和人员的原则，与政府部门合作的组织运作原则和专家及行政改革评估局工作人员固定参与的方法，既树立了CCQG的工作权威，同时，又保证了CCQG的评估工作质量。
三是评估程序问题，即如何设计一个既科学规范又能在实际中有序运行的评估程序。CCQG已经建立了固定的绩效评估工作程序，主要包含六个阶段：确定评估对象、制定评估计划、开展评估工作、报告、改进工作方案、监督执行。每个阶段都规定了必须完成的工作任务。
四是评估标准问题，具体的工作标准和评估方法是绩效评估工作的核心内容。在这方面，CCQG制定了详细的评估标准和评估方法，并且规定了相关流程必须采用的评估工具，使得评估工作具有可操作性。
五是评估结果问题，即如何运用评估结果，以实现评估目的。CCQG在6个阶段工作中，规定了2个阶段的被评估部门改进工作程序和对此的跟踪监督工作程序，保证了绩效评估结果能真正产生作用。
（4）吸收、改造社会问责中在我国具有可行性的问责模式，逐步予以推广实施
在社会问责模式中，“参与式预算”、“公民报告卡”和“社区计分卡”三种模式对我们良政治理建设具有现实的意义，值得我们吸收、改造。
公共财政的不合理使用一直是我国各级政府部门长期存在的问题。从问责时间过程来看，审计问责模式和绩效评估模式都是一种事后问责模式，其更多地是体现惩戒的作用，而参与式预算模式是一种事前问责模式，具有预防功能，对促进我国公共财政的合理使用具有积极的现实意义。参与式预算模式可以在行政主导下推进，在模式设计中最主要的是代表选择问题，而这一问题在我国现有的人大代表、政协委员、专家学者和相关的社会团体构成中都比较容易得到解决，关键是从制度上保证问责主体的相对独立性和问责机制三要素的体现，这可以从现有的模式中借鉴成功的经验。
公民报告卡和社区计分卡都是解决公共服务中存在问题的较好的问责模式，从问责时间过程来看，它们都是一种即时问责模式，有利于在问题产生的同时，通过公众的及时反馈来解决问题。同时，二者在功能上又各有侧重：从目的来看，公民报告卡目的是征求公民对公务服务的总体意见，社区计分卡是征求一部分公众对某一方面公共服务工作的意见；从应用范围来看，公民报告卡在城市的范围应用更为有效，社区计分卡则适合在社区的范围内使用；从参与者来看，公民报告卡更多地是依靠专业人员参与设计和分析工作，社区计分卡则是公共服务提供者和服务对象共同参与。这两种问责模式实施较为简单，能够在行政主导下予以推进。●行
［参考文献］
［1］Daniel Kaufmann, Aart Kraay, Massimo Mastruzzi.Governance matters Ⅳ：governance indicators for 1996-2004.The World Bank,June 2005. 130-131.
［2］Anne Marie Goetz and Rob Jenkins.Reinventing accountability:making democracy work for human development. New York: Palgrave Macmilian, 2005.135.
［3］Karen Horsch. Results-Based Accountability:theory and practice. Harvard Family Research Project:The Evaluation Exchange, 1996, 2(1): 1-2.
［4］Overview of NSW Government Services（1995-2000；1996-2001；1997-2002）；Annual Report（2000；2001；2002；2003；2004）
［5］［6］［7］The World Bank. Social accountability in the public sector. Washington, D.C.:The World Bank, 2005.
（作者单位：深圳大学管理学院副教授，深圳518060）
（责任编辑 方晋）
