［摘要］为民服务代理是当前地方政府提供公共服务的方式之一。一些文献对此进行了研究，但没有回答：为民服务代理的生成逻辑和制度基础是什么；为什么为民服务代理表现出强烈的政府主导色彩。以解释中国地方政府的组织机构、任务实现、激励、控制、变革等理论为基础，本文提出：为民服务代理是基层政府综合权衡各种因素后的理性选择结果；借助纵向的科层体系和政府间竞争，为民服务代理实现了在基层政府和全国的扩张，目标管理制和责任监控机制又进一步强化了该制度的存在。为民服务代理既有优点，也蕴含着困境。
［关键词］公共服务供给；为民代理；基层政府
［中图分类号］D630［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863(2012)12-0059-05
一、问题的提出
2001年2月，针对群众反映的办事难问题，浙江省玉环县在全国首创全程办事代理制。由于效果较好，受到了胡锦涛总书记的肯定，因此浙江省开始全面推广。无独有偶，2002年重庆市大足县雍溪镇、安徽省郎溪县，2003年山东省莱西市、北京市怀柔区等也开始实施为民服务代理制。此后，该制度逐步走向全国，尤其是2008年1月19日莱西市的为民服务代理制获得第四届“中国地方政府创新奖”，并得到16家中央媒体的集中报道后，为民服务代理更是广为人知。随着服务型政府建设和社会管理战略的实施，北京、吉林、河北、山东、江苏、浙江、安徽、湖北、河南、陕西、云南、贵州、甘肃、内蒙古、青海等地都不同程度地实施了为民服务代理制。
总体上看，为民服务代理是指在各级政府设立专职代理人员，由他们向辖区内的个人和单位提供各项公共服务。在组织结构上，它借助现有的区县、乡镇（街道）、村（居委会）、各组（小区），分别设立代理服务中心、代理服务站和代理点，或依托现有的行政服务中心运作。在人员队伍上，代理人员分为受理人、全程代理人和具体办理人三类，由党员干部或政府职能部门成员组成，分别负责受理服务需求，监督、协调、复核，承办具体事项。在内容上，为民服务代理主要围绕普通民众的日常需求展开，涵盖党团、住房就业、劳资纠纷、社保、丧葬、人口计生、外来人口服务、教育、商业、日常生活等领域。在运行机制上，遵循如下流程：设立工作班子，制定实施方案，设立受理窗口，确立办理事项，健全规章制度，明确受理人、全程代理人、具体承办人，动员、部署、培训，正式运行，群众考评、反馈。其中，正式运行阶段又分为申请受理、分类承办、及时回复三个步骤，申请受理是指受理人受理服务需求者的办事申请、相关材料和费用，然后分类处理——不属于本部门受理范围的告知办理单位；属于本单位受理范围但材料不齐的，告知需补交的材料；若材料齐全，则将申请分为即办类、退回类、上报类、联办类、承诺类五种，即办类现场办理，退回类明确告知退回的理由，上报类、联办类和承诺类分别告知办理的时限，由具体承办人以全权代理、陪同办理、代言等形式办理，然后反馈给全程代理人，由其返回受理窗口，申请者在窗口获得办理结果。为了保证为民服务代理的效果，该制度还内含监督问责机制，首先按照“地域相邻、职能相近、城乡互动、优势互补”的原则划分代理服务单元，明确各自的服务区域、服务对象、职责范围，然后按照严格规范、方便快捷的要求优化服务流程，最后通过登记备案制、首问负责制、服务承诺制、服务跟踪制和失责追究制保证代理制度真正得到实施。
总体上看，为民服务代理具有以下特点：第一，从纵向的政府层级看，主要发生在市级、县级、乡镇级和村社、居委会等基层政府；第二，从横向的职能部门看，主要发生在与居民的日常需求密切相关的公共服务供给部门；第三，代理的内容主要是居民日常生活急需的各种服务；第四，代理过程中强调政府服务的主动性和责任性，试图减少公共服务供给过程中的目标替代、态度傲慢、敷衍塞责、推诿扯皮等现象；第五，是政府优化流程和服务再造的一种努力；第六，力图塑造居民导向、过程导向和结果导向的管理理念。调查发现它有助于克服官僚主义，弥补政府服务与公众需求间的距离，为公众提供灵活的、个性化的、成本更低、质量更高的公共服务，在一定程度上是对传统的官僚模式的超越。
然而众所周知，职能下放，社区自治，构筑政府、市场与社会的合作治理体系是当今公共服务供给方式改革的主流，而为民服务代理并没有改变现有的体制和规则，只是利用既有的组织体系和人力资源，通过优化政府流程、改变政府行为模式实现既定目标，因而具有浓厚的政府包办和主导色彩。
不仅如此，如果仅由政府提供公共服务，它也有很多选择，如政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务、自我服务［1］，因此问题在于，为什么当前我国的基层政府没有科学界定政府、市场与社会的公共服务边界，建立三者间的合作伙伴关系，而是选择自己创新服务供给方式，亲自为居民提供各项服务？此其一。其二，为什么为民服务代理体现出如此强烈的政府包办和主导色彩，这就是本文力图回答的问题。
二、文献回顾
已有的一些研究已经讨论了为民服务代理机制。王凯等人认为，为民服务代理满足了群众的多元化、便捷化、优质化服务需求，转变了干部的服务理念、工作方式、工作作风，推进了政务公开，提升了公共服务效率，促进了村务公开，不过，在推广这一模式时需慎重，而且必须区分政府、社会组织的公共服务边界，保证政府服务的公共性。［2］刘同昌指出，通过建立便民、利民、为民服务的“绿色通道”，“零距离”服务群众，为民服务代理制切实解决了群众办事难问题，深受广大人民群众的欢迎和拥护，既是集中民主的制度安排，也为政府职能转变创设了一条有效途径。［4］金竹青则以北京市顺义区为个案，详细分析了全程办事代理制的基本形式、运行机制和成功原因，认为全程代理服务是政府流程再造的成功典范。［4］包雅钧详细介绍了莱西市的为民服务代理制，认为该项目是我国公共管理制度创新与基层服务型政府建设的新实践，满足了民众需求，拉近了政府与民众的距离，促进了政府的扁平化，不过，该项目也面临一些困境，需要基层政府加以改进。［5］蒋鲲分析了为民服务代理中的委托代理关系，认为它通过引入合约制，以流程再造的形式转变了政策执行模式，为政府改革提供了新的思路和方法，促进了政府职能的实现。［6］这些研究主要从学理上分析了为民服务代理的运行机制、积极意义、存在的问题和改进措施，不无启发。然而，它们存在两大缺陷：第一，没有进行批判性和解释性研究，总体上倾向于肯定为民服务代理，这无助于全面、深刻、客观地认识这一现象；第二，没有分析导致这种现象的深层次原因和生成、演化逻辑，例如，是什么原因催生了为民服务代理机制？这一机制的制度逻辑和行为逻辑又是什么？为什么它得到了众多地方政府的效仿？鉴于此，本文力图解释：为什么会出现为民服务代理，其生成逻辑和制度基础是什么，为什么该制度会发展出现有的运行模式。
三、理论基础：地方政府（机构）的行为逻辑
许多理论描述了地方政府的行为逻辑，这可以作为解释为民服务代理的理论基础。
朱光磊和张志红认为，在中国不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度统一一致，即职责同构，［7］由此，地方政府的事权几乎是中央政府的翻版，基层政府承担了绝大多数的行政、经济和社会管理事务的具体执行。［8］职责同构和上下级间事权一致有助于解释为什么不同层级的基层政府在实施为民服务代理时组织机制和管理内容基本相同。此外，帕金森也指出，官僚组织机构具有自我扩张的本能，这有助于解释为什么为民服务代理具有强烈的政府主导色彩。
基层政府如何完成各项任务？荣敬本认为，这一过程表现为层层压指标、定任务的压力型特点。周黎安也指出，以属地管理为基础的纵向逐级发包是转型期中国行政体制的显著特点之一。属地管理主要指平民百姓的日常事务只和所在地的地方政府或行政组织发生联系并由它直接管辖，与其他层级政府的联系也是以管辖政府为中介发生的，地域与地域间横向联系较少。以属地化为基础，政府公共职能的履行是靠自中央到县乡的逐级发包实现的，每一级承包方都向上级发包方负责，最基层的承包方负责任务的具体落实。［9］荣敬本和周黎安指出了中国行政管理的宏观事实，但没有描述政府内部的具体任务是如何完成的，这一缺陷由王汉生和王一鸽进行了完善。他们认为，基层政权的实践逻辑是目标管理责任制，即以构建目标责任体系和实施考评奖惩是核心，基层政权实现了自身运转和职能履行。［10］压力体制、逐级发包和目标管理责任制描绘了政府机构的任务实现机制，较好地揭示了政府机构的日常运行特征，因而有助于解释为民服务代理的运作机制和具体特点。
还有学者认为，俄罗斯、中国等转型国家的政府间竞争不仅表现为横向的辖区竞争和职能部门竞争，还表现为纵向的上下级政府间、职能部门间和辖区间的竞争。［11］ 晋升锦标赛模型和政府间竞争理论有力地解释了为什么基层政府官员有动力开创出为民服务代理机制，并得到全国多个地方政府的借鉴、效仿。
此外，官僚组织通过“发布命令、规定下属实施的时间、选择某些命令评估下属的绩效、把效果与原来的意图进行比较、判断是否需要继续控制”［12］完成控制进程。而在变革策略上，官僚组织由高到低的备选方案依次是：改变行为、转变规则、转变制度、改变组织的根本性目，而且，能够提供补助性副收益的、相对简单又容易理解的、只涉及对官僚部门的执行或结构进行少许调整而不是较大调整的变量最容易成为其考虑的因素。［13］控制原理有助于描述为民服务代理的监督控制过程，变革理论则有助于解释为什么为民服务代理成为基层政府解决问题的最佳方式。
四、为民服务代理的发生、演化逻辑
根据上述理论，本部分提出了解释为民服务代理产生和发展逻辑的若干命题。
（一）为民服务代理为什么会出现
1．各级公务员在服务民众的同时，追求以晋升为核心的个体利益，而晋升是以政绩为主要标准的，因此公务员个体面临着提升政绩的压力，相互间竞争激烈。与此同时，作为整体的政府也面临着合法性的诉求，而和平建设时期的合法性主要依赖以政绩为基础的公众认可、公众支持和公众忠诚。由此，公务员个体和基层政府拥有相同的目标和变革动力。一旦政府管理不能满足公众的需求，其合法性就会受到削弱，公务员个体的政绩也会受到影响，此时基层政府的变革动机较为强烈，变革时机成熟。为民服务代理具备了充分的外部环境。
2．虽然基层政府的变革时机总体上成熟，但它还需要确定变革所涉及的事物是否属于自己的职能范围。随着服务型政府建设和社会管理成为国家总体战略，压力型体制和以属地为基础的纵向逐级发包决定了民众的日常服务需求主要是其所在地地方政府的职能，因而基层政府为民服务的事项相对增多，任务也相对加重，这样，基层政府改革现有供给方式的需求更加迫切，动机更加强烈。
3．明确了需要进行变革后，基层政府需要选择适当的变革策略。确认存在的问题是第一步。普通民众在获得相关服务时最大的问题是不熟悉政府内部的流程和规则，且必须面对官僚机构的目标替代、以自我为中心、态度傲慢、敷衍塞责、推诿扯皮、拖延迟缓等现实，因而获得的服务较差，成本较高。要想改变这一问题，政府只需要优化具体的办事流程、改变现有的不当行为、强化组织及个人的责任即可。为民服务代理可以达到这一目的——既让民众满意，也让基层政府满意，更重要的是，它在政府的控制下运作，能够提供补助性的副收益，相对简单又容易理解，较多地涉及地方政府的服务供给方式和公务员的具体行为变革，较少涉及变更现有的管理规则、调整整个科层体制、更改地方政府的根本性目标，因此根据政府变革的优先选择顺序，服务代理成为地方政府的首选变革策略。
4．官僚机构的自我扩张本能强化了基层政府将改革限定在政府机构内部的动机，因此为民服务代理在基层官僚体系内拥有广泛的支持者，这决定了基层政府宁可在现有的科层体制和行政服务中心之外发展出新的服务机制——为民服务代理，也不愿意将公共服务交给私营部门和第三部门，利用三者之间的合作关系进行服务供给。
（二）为民服务代理何以稳固并演化扩张
1．心理与思维基础。目前的基层政府管理中，上级政府拥有比较集中的人事权力，服务代理的绩效也是可量化的，公务员个体只要努力就可能获得晋升等奖励，因此为民服务代理在地方政府内部拥有较为广泛的心理基础。与此同时，由于总体上市场和社会力量在公共服务供给中不太成熟，普通民众只能仰赖政府提供公共服务，因而为民服务代理还拥有广泛的社会心理基础。这样，为民服务代理获得了政府和社会的一致支持。
2．组织、制度基础。中国政府的职责同构结构和上下级间事权基本一致的现实决定了为民服务代理能够依托纵向的科层体系，在市级、县级、乡镇级政府和村、居委会间分别设立代理服务中心、代理服务站和代理点，并借助这四大层级内部与普通民众的服务需求联系最紧密的职能部门（尤其是行政服务中心）实现具体内容和相关职能的全面拓展，最终实现服务代理的组织化和全覆盖。
3．政府间竞争与全国扩张。中央政府的关注和提倡使浙江玉环和山东莱西的为民服务代理成为公共服务供给方式的典型，在服务型政府建设和社会管理成为重要战略的背景下，地方各级政府在竞争的压力下通过相互学习和模仿，扩大了为民服务代理的实践范围，客观上普及推广了这一制度，使其逐步走向全国。
4．目标责任落实与常规化。借助政府运行的目标管理和责任控制机制，为民服务代理成为地方政府日常工作的一部分，得以不断稳固、扩张。首先，通过目标管理责任制，为民服务代理落实到具体的部门和责任人身上。例如在北京市顺义区，服务代理被划分为基础工作（20分）、运行情况（30分）、督察工作（20分）、社会评议（30分）、加分项目五类，基础工作由区政府办、法制办考核，有7项具体标准，分别是：领导机构健全，分工明确、责任到位（3分）；合理设置受理窗口，与群众联系紧密的部门应独立设置办事窗口（3分）；按要求配备工作人员（3分）；明确监督受理部门和人员，设置举报投诉意见箱和电话（3分）；审批事项依法、准确；审批事项、办理事项、依据条件、时限公开（2分）；配备必要的硬件设施（3分）。在评分因素中顺义区规定，组织机构不健全、分工责任不明确扣1分，窗口设置不明显或不便利扣1分，未配备窗口责任人员扣2分，未明确监督受理部门、人员，未设置投诉箱或电话每少一项扣1分，审批时擅自增减一项扣3分，公开承诺的内容与实际不符每项扣1分，硬件设施无明显标志扣1分。运行情况、督察工作和社会评议也是如此，每一项都有明确详细的评分标准、分值、扣分因素和考核机构。有扣分项就有加分项。顺义区的加分项是：在总结运行经验的基础上主动压缩审批时限、简化办事手续、提高办事效率，每项提高20%加1分；镇提前完成全程办事代理制村级延伸工作，每增加10%加1分；工作创新，为全区推行全程办事代理制起到明显促进作用加3分，受到市、区表彰的分别加3分和2分。［14］此为目标责任体系。在考核奖惩阶段，顺义区将考核分为日常考核和年底综合考核两类，采取不定期召开座谈会、实地明察暗访、网上监督、民主测评、社会评议等方法进行，考核结果列为前7名的镇、街办和列为前10名的区直机关、事业单位予以通报表彰和奖励，考核达不到优秀等次的，不得评为区政府年终考核“政绩突出单位”，考核结果不合格的，须认真查找原因，提出改进措施，撰写整改报告，并在一个月内报区领导小组办公室备案，连续两年不合格的单位建议对主要领导进行调整。［15］可见，通过明晰责任体系、进行奖惩考核，为民服务代理实现了目标、责任的落实，这与王汉生和王一鸽的研究是一致的。
其次，责任控制机制确保了为民服务代理不会偏离既定目标。在顺义区，首先颁布了详细的书面规章制度，包括《全程办事代理制工作实施意见》、《全程办事代理制工作实施细则》、《全程办事代理制工作人员职责》、《全程办事代理制工作人员行为规范》、《全程办事代理制工作考核办法或奖惩制度》、《全程办事代理制规则服务承诺制度》、《全程办事代理制工作投诉监督管理办法》、《全程办事代理制工作办公室制度》、《全程办事代理制工作勤政廉政制度》，其次制定了防治命令被歪曲的信息代码，主要有《全程办事代理制工作登记表》、《全程办事代理制工作承办单》、《全程办事代理制工作项目所需资料告知单》、《全程办事代理制工作受理反馈单》、《全程办事代理制工作投诉处理单》、《全程办事代理制工作投诉处理统计表》、《全程办事代理制工作催办单》、《全程办事代理制工作不予批准（办理）告知单》。在实施考核时，该区首先通过上述详尽的规章制度，明确客观的可衡量的具体指标，以及各个主体的目标责任，然后由区政府办考核组织机构、人员定位、服务场地、办公设施、办事项目，区主题教育办公室考核宣传、教育、培训、实施方案、制度建设、服务质量、网上操作系统、信息平台工作，区监察局考核具体工作情况，受理投诉监督、违纪违法举报，各职能部门负责本单位的工作协调与考核，组织部门则以此为依据选拔、奖惩代理人员。此外，顺义区还设立举报电话、投诉信箱、意见簿，并通过召开座谈会、对服务对象进行回访、发放问卷调查、实施网上监督等方式对各部门进行监督。［16］总体上看，这一监督过程完全符合唐斯对官僚机构监督控制过程的描述。
这样，通过目标责任落实与监督考核机制，为民服务代理在基层政府内部得到固化，成为其日常运作的一部分，实现了自身的扩张和演化。
五、为民服务代理蕴含的困境
（一）如何处理代理组织及其人员与现有体制、人员的关系
如前所述，为民服务代理的人员主要来自现有机构，这带来了一个复杂的问题：如何处理代理人员与其原有部门的关系。例如，为民服务代理的审批权多数仍集中在原职能部门，代理人员只是起穿针引线或督促作用，这实际上使得政府各职能部门之间、基层政府与民众之间的关系更加复杂，因此如果新的机制无法取代旧的职能壁垒，为民服务代理不仅会恶化政府内部各机构间的关系，而且会模糊相关主体的责任，加剧基层政府的复杂性和碎片化程度。
（二）如何衡量为民服务代理的成本收益
众所周知，政府运行通常较少考虑成本收益，为民服务代理实施后，最直观的表现是基层政府增加了不少代理中心和代理点（站），配备了许多专职工作人员，机构和人员的运转离不开对公共资源的消耗，由此带来的成本急剧增加是我们不可忽视的。此外，为民服务代理虽然在客观上改善了服务供给效率，提高了公共服务品质，但和花费的成本相比，这种收益是否值得，这也是基层政府应该思考的问题。
（三）代理人员能否满足民众的服务需求
在为民服务代理下，民众的服务需求是否能够得到满足很大程度上取决于代理人员（受理人、代办人、承办人）的素质、能力和工作动机，因此其专业素养能够保证他们应付纷繁复杂的个体需求吗？如果民众都向代理人员申请获得服务，是否会产生新的拥挤与堵塞问题？再者，随着时间的推移，代理人员是否也会产生新的官僚主义作风？其服务品质能否长久维持？这些问题都值得基层政府深思。
（四）存在代理变异的倾向
李军杰认为，转型期地方政府容易产生激励变异和代理变异，政府间竞争强化和放大了上述行为的变异程度。［17］为民服务代理实际上也有这样的倾向。第一，为调动下级政府的积极性，上级政府一般都会预留一部分自主空间，然而这会导致下级的机会主义行为和自我强化，违背激励的本意。第二，委托代理过程最重要的是对代理人进行监督，然而地方政府自我监督为主的监控机制和对上级负责的惯例，使得辖区内的公共服务需求者不能对代理人员和代理机构进行有效地监督、约束，而上级政府作为最重要的监督者又面临如下困境：信息传递链条过长，代理人（机构）有足够的机会和能力控制对自己不利的信息，仅仅上报对己有利的信息，出现数字造假；“鞭打快牛”、层层加码现象的存在使得聪明的领导者知道如何适当地“表现”；如果同一个代理人从事不同的工作，那么客观衡量其业绩存在困难；由于能用数字衡量的业绩更容易被用作考核标准，因而可能忽略了那些不易被量化的工作。政绩考核压力和政府间竞争强化了上述代理变异的倾向和程度，值得地方政府注意。
（五）基础结构是否具备
拉塞尔指出，优化政府流程，为居民提供无缝隙的公共服务需要满足一些基础条件，如有保证组织以无缝隙形式运作的复杂软件和良好的远程办公设施，而目前我国各地的办公设施参差不齐，沿海东部地区已实现了信息化和网络办公，而西部落后地区还未达到这一要求，因此如果现代化的信息系统和办公系统没有建立，为民服务代理实际上与传统的政府运行并无区别。
另外，为民服务代理是地方政府自我革新的一种策略，较少考虑市场、社会在公共服务供给中的作用和责任，也是值得思考的一个问题。
六、结语
虽然存在上述困境，为民服务代理还是具有诸多优点，如方便了群众，改变了干群、党群关系，规范了政府内部运作，提高了干部素质，强化了政府服务职能，提高了政府办事效率，有助于遏制腐败。然而，恰是这些暴露出当前地方政府公共服务供给的不完善，因而以官员个体追求合法利益和政府组织追求合法性为根本动力，借助现有的组织体制和逐级发包、目标管理、组织控制实践实现逐级延伸和全覆盖的为民服务代理本质上是政府面对日益严重的公共服务压力而采取的一种迫不得已的权宜之计。因此，未来基层政府应着重转变传统的思维模式，平等对待作为公共服务供给主体的市场和社会；转变职能，合理界定政府、市场与社会的边界，在此基础上下放公共服务权限，形成三方合作治理的良好格局；优化政府内部的管理机制，提升公务员素质，从根本上解决官僚主义滋生的土壤。●行
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（作者：中国人民大学公共管理学院博士研究生，北京100872）
Service Agencies for People: Evolution Logic and Its Dilemma
Lei Shangqing Liu Lei
［Abstract］Service Agencies for people is one of the service delivery ways used by local governments. The existing literatures did not answer following questions: what are the generation logic and institutional basis of service agency, and why did public service agency show a strong government-led feature? Based on the theories explaining local government behaviors, this article concludes that service agency is a rational choice made by the grass-roots government. With vertical bureaucratic system and intergovernmental competition, service agency expands to the system of grassroots government at all levels as well as many parts of China. Target management system and responsibility controlling mechanism are to further expand the existence meaning of this system. In general, the service agency systems have both advantages and difficulties.
［Key words］public service delivery, service agencies for people, grassroots government
［Authors］Lei Shangqing and Liu Lei are Doctoral Candidates at School of Public Administration and Policy, Renmin University of China.Beijing 100872
